高雄高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　94

原告即如附表Ａ、附表Ｂ所示二千

　　　　　　甲○○

　　　　　　乙○○

　　　　　　丙○○

共同訴訟代理人

施秉慧律師

共同訴訟代理人

焦文城律師

複代理人

施一帆律師

被告

中央健康保險局高屏分局

代表人

丁○ 經理

訴訟代理人

己○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　歐陽志宏律師

上列當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國92年8月5日衛署訴字第0920022514號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告自民國（下同）八十四年三月一日全民健康保險開辦時起，即分別參加高雄市汽車服務職業公會、高雄市褓姆工會、高雄市建築材枓運送職業工會、高雄市食品雜貨運送職業工會、高雄市農事服務職業工會、高雄市汽車裝潢職業工會及高雄市病患家事服務職業工會等七家工會，而以第二類保險人身分加保；投保金額八十六年七月至十月為新台幣（下同）一五、三六○元，八十六年十一月至八十七年六月為一六、五○○元及八十七年七月以後均為一五、八四○元。惟上開投保金額經被告審核認為不符行為時全民健康保險法（下稱全民健保法）施行細則第四十一條第一項第七款「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者，按投保金額分級表第六級起申報。」之規定，乃分別以九十一年二月二十一日健保高承二字第○九一○○二七○一五號函及○九一○○二七○一六號函，將原告等人之投保金額予以調整為一八、三○○元及一九、二○○元，並按調整後投保金額核計補收渠等每月應繳之保險費差額。原告不服，向全民健康保險爭議審議委員會（下稱全民健保爭審會）申請審議，經該委員會審定予以駁回。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂提本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明：

壹、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

貳、被告聲明：原告之訴駁回。

丙、兩造之主張：

壹、原告主張之理由：

一、全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款逾越母法授權範圍，增加人民權利法律所無之限制，違反法律保留原則：

（一）按「若法律僅授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制」司法院釋字第三六七號解釋理由書足資參引。復按「至於對營造業者所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨。」復經司法院釋字第三九四號解釋在案。又「對於因 (全民健康)保險所生之權利義務應有明確之規範，並有法律保留原則之適用。若法律就保險關係之內容授權以命令為補充者，其授權應具體明確，且須為被保險人所能預見」亦有司法院釋字第五二四號解釋可資參酌。又按就授權命令而言，實務上所流行之一項觀點：「依法律授權發布之命令，與法律有同一效力，不生牴觸法律問題，顯係混淆法規位階之錯誤概念，久已為大法官所不採」，「上述目的、內容及範圍明確性之判斷標準，在‧‧‧釋字三六七號中再度加以利用。此號解釋對授權命令之合法要件，並區分其性質，作不同之論斷‧‧‧，一是概括授權，即解釋理由書所稱：『法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者』，其合法要件首須『符合立法意旨且未逾越母法規定之限度』，其次係『就執行法律有關之細節性、技術性之事項』加以規定。釋字第三六七號所建立的審查標準，為釋字第三八○號‧‧‧釋字第三九四號…釋字第四○二號…及釋字第四五六號‧‧‧所遵循」，有吳庚氏著，行政法之理論與實用，第二六八頁至第二六九頁足資參照。

（二）可見，依法律授權所訂定之施行細則，僅得於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內就細節性、技術性之事項定之，且不得就人民之自由權利增加法律所無之限制。且縱欲以法規命令增加人民權利之限制者，亦須由法律為具體明確之授權，始符憲法上法律保留之意旨。又依釋字第五二四號解釋意旨，對被保險人權利之規範，更應有全民健保法母法之具體明確授權，且為被保險人所能預見，始符法律保留之原則。且對於經概括授權之施行細則是否符合法律保留原則，釋字第三六七號解釋所明示之要件實係為法律保留原則建立一套審查標準，亦為學者所公認，是以釋字第三六七號解釋之適用，已非只侷限於其解釋標的之施行細則，而為法律保留原則建構審查基準，即屬甚明。

（三）查，全民健保法第八十六條係規定「本法施行細則，由主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之。」，足見此一施行細則之擬定，係由法律概括授權為之。則依前揭釋字第三六七號、第三九四號解釋之意旨，該施行細則自只得就技術性、細節性事項為規範，且不得對人民之權利增加法律所無之限制，即屬甚明。全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款是否逾越母法授權範圍，有違法律保留原則之適用，仍應參酌前開司法院解釋建立之審查標準，具體檢驗本法施行細則第四十一條第一項第七款所規範之事項，是否為技術性、細節性之事項，是否增加人民之權利法律所無之限制，或其母法之授權是否具體明確，是否為被保險人所能預見等情。而不得逕以全民健保法施行細則有母法第八十六條之概括授權云云，即遽謂施行細則第四十一條第一項第七款已符法律保留原則。

（四）全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款：「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者，按投保金額分級表第六級起申報」，係就被保險人投保金額申報之「數額」所為之規範，而金額為保險關係之主要內容，而非投保金額申報之程序等，自已非屬細節性及技術性之事項。且此規定限制無一定雇主或自營作業而參加職業工會之被保險人所申報之投保金額，只能於投保金額分級表第六級起算，而不能於第一級至第五級之範圍內為申報，此一規定使被保險人之財產權受到限制，屬限制人民權利之事項，自應審酌母法即全民健保法有無授權，及其授權是否具體明確等情。則以全民健保法第二十二條第二項規定：「第一類及第二類被保險人為無固定所得者，其投保金額，由該被保險人依投保金額分級表所定數額自行申報，並由保險人查核，如申報不實，保險人得逕予調整」（九十年一月三十日修正前為二十二條第三項，僅修正項次，內容並無變動，以下均以第二十二條第二項簡稱之），全無授權該法施行細則就被保險人投保金額之申報數額為限制，更遑論有具體明確之授權，是本法施行細則第四十一條第一項第七款對被保險人財產權之限制，實已逾母法規定之限度。更重要的是該法條授予被保險人自行申報之權利，且限制保險人需經查核，發現有申報不實，才可以調整之程序。完全遭施行細則第四十一條第一項所破壞。又本法施行細則第四十一條第一項第七款係由主管機關擬定後，報請行政院核定，對被保險人而言，自無所謂「能預見」之可能，且縱被保險人詳閱全民健保法母法，因母法並未授權施行細則對被保險人投保金額數額為限制，自亦不可能得知該法施行細則已逕自對其財產權予以限制，是施行細則第四十一條第一項第七款並非被保險人所得預見，即屬明確。綜上所述，全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款之規範內容，係對人民財產權所為之限制，並非細節性、技術性之事項，且未經母法授權，更非被保險人所得預見，揆諸前揭司法院解釋意旨，全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款已與憲法第二十三條之法律保留原則相悖，自無得再予援用。

二、被告雖舉司法院釋字第四七三號解釋主張全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款之訂定符合法律授權之目的及意旨云云，惟查：

（一）觀諸司法院釋字第四七三號解釋之對象，係針對專門職業及技術人員所為之解釋，其職業之性質與本件系爭無一定雇主或自營作業而加入職業工會者，二者之職業性質並不相同，洵屬不同之事項，自不應等同而論，無可互為援用，即屬當然。

（二）退步言，縱依釋字第四七三號解釋要求「衡量被保險人從事職業之性質」之要件，則全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款所規定之被保險人，係「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者」，惟此一範圍內被保險人之工作性質，所涵括之工作種類範圍甚為廣泛，每一職業工會會員之工作時間、內容、收入均互有差異，每月所得在投保金額分級表第六級，即一九、二○○元以下者，所在多有。則依釋字第四七三號解釋意旨，亦應就此「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者」，按其職業之性質及所得範圍為不同之投保金額限制，方符釋字第四七三號解釋之意旨。此由該施行細則第四十一條就專門職業技術人員自行執業者，亦分為「會計師、律師、建築師、醫師、牙醫師、中醫師」，及「前款以外之專門職業技術人員」等二類，即可見確有依被保險人之職業性質差異，而為不同限制之必要。

（三）然而，全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款僅就無一定雇主或自營作業而參加職業工會者此一涵括甚廣之職業種類為概括之限制，並未就此類被保險人間，各該職業性質之差異而為不同之規範，即遽以第六級為下限計算投保金額，亦與釋字第四七三號解釋要求「衡量被保險人從事職業之性質」之要求有違，自難謂全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款之規定，已符司法院釋字第四七三號解釋意旨。

（四）更重要的是，專門職業技術人員自行執業，在一般經驗上獲有較高之所得，可以負擔較高費用，以達成社會保險的目的性，在「目的關連」與「量能原則」上，此一行政規則尚無重大瑕疵。惟參加職業工會者，有打零工者，有自營作業者，就收入而言，所得在一九、二○○元以下者，所在多有，此社會經驗，人盡皆知，惟主管機關未顧及此一狀況，自行制訂限制人民申報所得之權利，顯不符「量能原則」，此一行政規則出於恣意，殆可認定。

三、本件被告於逕行調整前，並未依全民健保法第二十二條第二項之規定，進行「查核」，及查得「被保險人申報不實」情事，即逕行調整，已有違法：

（一）按對被保險人之投保金額，於未經被保險人同意之情形下，依投保金額分級表「逕予調整」，係直接造成被保險人增加健保保費之支出，實已涉及對被保險人財產權之重大限制。則就此一事涉人民權利重大限制之事項，應遵照法律之規定，於符合法定要件之情形時始得發動「逕予調整」之權限，即屬當然。按全民健保法上賦予保險人「逕予調整」之權限者，僅規定於全民健保法第二十二條第二項。且依此規定，保險人得逕予調整投保金額之情形，亦非授權保險人於任何情形下均得逕自為之，而須於符合「保險人查核」，「被保險人申報不實」等前提要件時，保險人始有權發動逕予調整投保金額之行為，是若保險人於未有上開二要件之情事，即逕行調整被保險人之投保金額時，其逕行調整之行為，即已涉違法。

（二）被告不論於爭議審議及訴願程序，皆已自承係依施行細則第四十一條第一項第七款，因本件原告等自行申報之投保金額「低於」投保金額分級表第六級，始由被告逕行調整為第六級。復被告於本案審理中亦自承「被告仍依職權逕予調整原告等人之投保金額」。足見被告於逕自調整之過程，確未經「查核」，亦未查見原告等人有申報不實之情事，即逕予調整原告等人之投保金額，事屬確然。是本件被告對原告等被保險人，既未依法進行查核，亦未查出原告等人是否有申報不實之情事，即遽依職權逕行調整，揆諸全民健保法第二十二條第二項之規定，顯見被告之逕行調整實係不符法定要件，事屬違法，被告所為逕予調整之行為當屬違法，自應撤銷。

（三）又全民健保法第八條第一項第二款第二類「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者」，係於全民健保法立法之初即已存在，則同法第二十二條第二項就第二類被保險人無固定所得者為投保金額逕行調整之規範時，自已將此一「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者」之職業性質考量在內，即屬當然。惟立法者仍立法明文嚴格要求保險人應踐行「查核」與「被保險人申報不實」之要件，足見立法者限制國家公權力之行使，以保障人民財產權之決心，是被告執「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者」之職業性質云云，以脫免全民健保法第二十二條第二項所定查核義務之責任，即與全民健保法第二十二條第二項保障人民財產基本權利之意旨有違，是被告所辯，即無可採。且人民之財產權係屬受憲法保障之基本權利，若允許國家機關逕以「難以認定」、「查核困難」、「行政資源浪費」等情詞為藉口，即得怠惰行政責任，率行侵害人民之財產權，更與憲法保障人民基本權利之意旨有悖，是被告所辯之詞，實係基於行政機關立場所為袒護之詞，難與憲法保障基本權利之意旨相符。

四、又原告對被告之行為是否不服，與其他會員是否繳納差額，實屬二事，係個人對其權利是否重視之問題，不得比附援用。且被告挾行政機關之龐大資源，一般民眾本即無與之對抗之能力與決心，今原告等亦須結合二千餘人之力，始敢向被告爭取應有之權利，是縱有若干會員經催繳後繳納差額之保費，亦係迫於被告之行政力量而不得不為之無奈，實與所謂是否爭執無關。至另案即鈞院九十二年度簡字第三六三號判決，就系爭施行細則違反法律保留原則，且釋字第四七三號於本件無適用及被告並未依法查核等情，均尚未斟酌，即遽下結論，有再行審酌，以維權益之必要。

五、末查原告所屬之汽車服務業職業工會等七家工會，會員人數雖然眾多，惟所屬會員均依實際所得申報投保金額並繳納保費，所得較高者本即依其實際所得之投保等級，申報較高之投保金額，此由被告之「投保單位保費計算明細表」可知，以汽車服務業職業工會為例，始終均有會員以三四、八○○元，三六、三○○元，二一、○○○元，四二、○○○元，四○、一○○元，二四、○○○元，二五、二○○元，二六、四○○元，三一、八○○元等，高於被告之「投保金額分級表」第六級所定之標準，申報投保金額。是可見本件汽車服務業職業工會等七家工會之會員，所得本即所有高低差異而均按實際所得申報，則本件原告等人等會員，實際所得既均未達「投保金額分級表」第六級之標準，實即無依第六級標準申報之理由，惟被告竟遽依違反法律保留原則之全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款規定，並違法未行查核，即逕行調整原告等之投保金額，即見此一行政程序實有違法甚明。

貳、被告主張之理由：

一、按為就全民健保法施行細則第四十一條對各類型職業及所得不固定之被保險人，衡量其經濟能力，予以類型化，合理計算投保金額，對不同所得者收取不同之保險費，以符合量能負擔之公平性，俾收簡化作業之功能。同法施行細則第四十一條是否有違母法第二十二條之規定，業經司法院釋字第四七三號解釋，符合母法授權之意旨，與憲法保障財產權之旨趣，並不違背。是依該解釋於衡量被保險人從事職業之性質後全民健保法施行細則倘對於被保險人之投保金額之下限有所限制，該限制仍符合母法授權之意旨，與憲法保障財產權之旨趣並無違背。是以，基於同一事項，應為同一處理之法理而言，同樣為計算屬第二類被保險人之原告應負擔保險費之依據，衡諸全民健保法第二十二條第二項：「第二類被保險人為無固定所得者，其投保金額，由該被保險人依投保金額分級表所定數額自行申報，並由保險人查核；如申報不實，保險人得逕予調整」。準此，全民健保法細則第四十一條第一項第七款規定（九十二年六月十八日修正後改列為第四款），乃基於法律規定衡量被保險人從事職業之性質，係符合母法授權之意旨，與憲法保障財產權之旨趣，並不違背，而有司法院釋字第四七三號解釋之適用。

二、次按「第一類至第三類被保險人之投保金額，由主管機關擬訂分級表，報請行政院核定之。」、「前項投保金額分級表之下限與中央勞工主管機關公布之基本工資相同；基本工資調整時，該下限亦調整之。」、「第一類及第二類被保險人之投保金額，依下列各款定之：一、受雇者：以其薪資所得為投保金額。二、雇主及自營作業者：以其營利所得為投保金額。三、專門職業及技術人員自行執業者：以其執行業務所得為投保金額。」、「第一類及第二類被保險人為無固定所得者，其投保金額，由該被保險人依投保金額分級表所定數額自行申報，並由被保險人查核；如申報不實，保險人得逕予調整。」、「本保險保險費依下列規定，按月繳納：一、…。二、第二類、第三類及第六類被保險人應自付之保險費，按月向其投保單位繳納，投保單位應於次月底前，負責彙繳保險人。…」、「本法施行細則，由主管機關擬訂、報請行政院核定後發布之。」、「下列被保險人之投保金額，依下列規定並配合投保金額分級表等級金額，向保險人申報：一、…七、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者，按投保金額分級表第六級起申報。…」分別為行為時全民健保法第二十一條第一項及第二項、第二十二條第一項及第二項、第二十九條第一項第二款、第八十六條及行為時健保法施行細則第四十一條第一項第七款所明定。

三、再按，全民健康保險係整合公、勞、農保之醫療給付，發展為全國單一之健康保險制度，為順利整合原有制度，並避免健保之開辦，對保險對象與投保單位產生太大衝擊，遂參考勞工保險條例與公務人員保險法關於投保金額內涵規定，制定健保法第二十二條。全民健保法施行細則係根據母法第八十六條授權訂定，其中第四十一條第一項第七款為全民健保法第二十二條第二項規定之補充，該內容雖對被保險人之最低被保險人之投保金額有所限制，惟參酌前揭司法院釋字第四七三號解釋內涵，雖係針對全民健保法細則第四十一條第一項第四款規定而為解釋，但亦可證明前揭全民健保法細則第四十一條第一項第七款條文之訂定尚符合法律授權之目的及意旨，而難謂其與母法牴觸。

四、復按，原告認被告違反全民健保法第二十二條第二項規定，即被告並未實際查核，亦未查出被保險人申報不實等語以為置辯。然觀「第二類被保險人係屬無一定雇主或無固定所得之職業，其職業性質本具有薪資不定特性，其薪資所得不僅難以認定且查核困難，故倘健保局對於該類職業人員應有之投保金額，必須全部予以查核調查，則勢必造成行政資源莫大之浪費，而且由於非薪資所得無法採就源扣繳制度，以致此類所得難以掌握，因而容易造成低報投保薪資的情形，將有違公平原則」，學者陳聽安於其所著「健康保險財務與體制」一書第二二○頁，即為上開之闡釋。從而在全民健保法及其施行細則制訂之過程中，鑑於職業工會會員原已參加勞工保險，雖因全民健康保險開辦而訂定現金給付與醫療給付分立之制度，然而，其為社會保險之性質並無不同，是以關於投保金額之規定，乃參照七十九年一月十一日行政院勞工委員會（下稱勞委會）邀請全國總工會及省市三個總工會，研商無一定雇主或自營作業職業工人之勞保投保薪資會議之決議：「職業工會會員加保以第六級起申報，並隨基本工資調整而調整」辦理，因此於全民健保法施行細則第四十一條第一項第四款規定，無一定雇主或自營作業而參加職業工會者，按投保金額分級表第六級起申報，以補充母法之規定。原告等人未依規定申報投保金額，被告依全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款規定，將原告等人所申報健保之投保金額一五、八四○元，調整投保金額為一九、二○○元（註：此金額尚比法定應投保金額第六級二○、一○○元為低）起申報，而全民健保法施行細則第四十一條之規定，復據司法院釋字第四七三號解釋，肯認並無違反母法即健保法第二十二條第二項之規定，則原告所訴，並無足採。

五、又原告等人即便是依一九、二○○元為投保金額，每月所應繳之保險費為五二四元，仍然比第六類之被保險人（即無工作收入者），每月所應繳之保險費六○四元（換算為投保金額二二、一二五元）為少。然依被告之統計資料顯示，原告等人所屬之第二類被保險人平均每元保費之醫療支出卻比第六類被保險人平均每元保費之醫療支出為高。足見，原告等人每月所繳交之健保費，既比第六類被保險人（即無工作收入者），每月所應繳之保險費少，然其所花用之健保資源，非但不比第六類之被保險人少，反較第六類之被保險人為多。足見，被告將原告等人所申報健保之投保金額一五、八四○元，調整投保金額為一九、二○○元（註：此金額尚比法定應投保金額第六級二○、一○○元為低）起申報之行為，並無實質侵害原告之權益甚明。

六、另每當勞委會發布基本工資調整時，全民健康保險主管機關行政院衛生署（下稱衛生署），均會於當年度四月公告全民健康保險投保金額分級表之各級投保金額，並明訂於當年七月一日起實施，以利各投保單位扣（收）繳保險費。而於八十六年七月間，第二類被保險人之投保金額維持在一八、三○○元（依法八十六年七月一日投保金額應調整為一九、二○○元）暫緩調整乙案，經與中華民國全國總工會邀集台灣省、北、高兩巿等總工會代表溝通協議後，由中央健康保險局（即被告總局）報請衛生署核定，並由該署以八十六年八月二十五日衛署健保字第八六○五○六○三號函同意將第二類職業工會會員之投保金額下限調整為一九、二○○元之核定延緩至八十七年一月一日起實施，並以八十六年八月二十七日健保承字第八六○二三九二四號函知各職業工會；而八十七年七月一日投保金額已調整至二○、一○○元，惟各職業工會反映景氣持續低迷，結構性失業居高不下，經與中華民國全國總工會等協商後同意第二類職業工會會員之投保金額下限，仍維持為一九、二○○元，衛生署並以八十八年七月七日衛署健保字第八八○三二七二六號函及被告總局九十年一月十日健保承字第九○○○三○五七號函知全國總工會、臺灣總工會及各職業工會。足見，上開投保金額之調整，公告內容具體明確，更為原告所能預見。茲詳述如下：

（一）八十四年三月本保險開辦時，衛生署依當時公布之基本工資，以八十四年二月七日衛署健保字第八四○○○三三五號公告，將本保險投保金額分級表之最低一級訂為一四、○一○元，並以全民健康保險投保金額分級表第六級一七、四○○元，作為第二類職業工會會員之投保金額下限，其個人應自付保險費為四四四元。

（二）八十四年八月公布基本工資調整為一四、八八○元，衛生署以八十五年四月八日衛署健保字第八五○一八三九八號公告，修正本保險投保金額分級表，並自同年七月一日起實施：最低一級調整為一四、八八○元，並以全民健康保險投保金額分級表第六級一八、三○○元，作為第二類職業工會會員之投保金額下限，其個人應自付保險費為四六七元。

（三）八十五年九月公布基本工資調整為一五、三六○元，衛生署以八十六年四月一日衛署健保字第八六○一六二五八號公告，修正本保險投保金額分級表，並自同年七月一日起實施：最低一級調整為一五、三六○元，並以全民健康保險投保金額分級表第六級一九、二○○元，作為第二類職業工會會員之投保金額下限，其個人應自付保險費為四九○元。惟勞委會於八十六年六月核定將第二類職業工會會員之投保金額維持為一八、三○○元，部分職業工會代表認為基於勞、健保一元化原則，建議中央健康保險局延緩對第二類職業工會會員進行該年度投保金額下限之調整。嗣中華民國全國總工會邀集台灣省、北、高兩巿等總工會代表與被告總局溝通協議後，由中央健康保險局報請衛生署核定，並經衛生署以八十六年八月二十五日衛署健保字第八六○五○六○三號函同意將職業工會會員之投保金額下限調整為一九、二○○元之核定延至八十七年一月起施行。

（四）八十六年十月公布基本工資調整為一五、八四○元，衛生署以八十七年四月二日衛署健保字第八七○一一三七八號公告，修正本保險投保金額分級表，並自同年七月一日起實施：最低一級調整為一五、八四○元，並以全民健康保險投保金額分級表第六級二○、一○○元，作為第二類職業工會會員之投保金額下限，其個人應自付保險費為五一三元。惟考量經濟景氣不佳，復以勞工團體不斷陳情協商結果，衛生署遂以八十七年五月十六日衛署健保字第八七○二三四六五號函、八十七年十二月四日衛署健保字第八七○七○四三九號函、八十八年七月七日衛署健保字第八八○三二七二六號函及本局九十年一月十日健保承字第九○○○三○五七號函同意職業工會會員之投保金額下限維持為一九、二○○元。

（五）綜上，有關第二類職業工會會員投保金額下限及自付保險費如下：

（１）八十四年三月至八十五年六月為一七、四○○元，個人應自付保險費四四四元。

（２）八十五年七月至八十六年十二月為一八、三○○元，個人應自付保險費四六七元。

（３）八十七年一月迄今為一九、二○○元，個人應自付保險費四九○元（九十一年九月一日起因保險費率調整，個人應自付之保險費調整為五二四元）。

（４）經查原告劉振昌等人所屬之工會自八十六年七月起，即未依規定為會員申報正確之投保金額，反以本保險投保金額分級表最低一級一五、八四○元申報，與行為時本法施行細則第四十一條第一項第七款規定不符，被告本於依法行政原則，並為維持全體職業工會會員繳納保險費之公平性，遂依規定逕予調整原告之投保金額，並對會員欠費依法催繳及移送強制執行，自屬合法、正當。再者，本保險開辦以來，全國約二千七百家職業工會及二百一十萬名職業工會會員，均依前揭規定辦理其投保金額之申報手續；各階段投保金額下限之調整時程，被告總局與中華民國全國總工會均已事先透過協商方式與各職業工會代表達成協議，該總工會所屬基層職業工會自應依上開協議結果執行。原告所屬等七家職業工會不依規定申報原告投保金額，且原告等人因投保金額事件，申請爭議審議及提起訴願均遭駁回。又原告之所屬七家工會自九十一年十一月起已依規定申報其會員（即含原告等人）之投保金額為一九、二○○元，且部分會員之保費差額經催繳後亦依規定繳納，顯見原告對被告核定會員應按一九、二○○元繳納保險費乙節，已不爭執。益見被告於本案上，無論於程序上或實質上均未侵害原告等人之權益甚明。

七、司法院釋字第五二四號解釋意旨，係認：「……全民健康保險法第三十九條、同法第三十一條及八十四年二月二十四日發布之全民健康保險醫療辦法第三十一條第二項，竟將高科技診療項目及審查程序委由保險人定之，業已逾越母法授權之範圍，……」，核與本件情事有別，原告未予詳查，逕為比附援引，顯有不當。且為避免行政資源浪費以提高行政效率並維護公平原則，實有授權行政機關評估此類職業於社會之薪資結構，就其投保金額之下限予以限制並逕予核定投保金額之必要，此雖或造成部份被保險人有超額負擔保費之可能，為考量其可能超額負擔保費金額之些微性與節省行政資源之必要性，其侵害人民權利之情形尚符合比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨無違。又全民健保法施行細則係依據全民健保法第八十六條授權訂定，而同法施行細則第四十一條係補充全民健保法第二十二條而為之規定，雖對被保險人之最低投保金額有所限制，然並未違反法律授權之目的及意旨，尚難謂與母法牴觸；又該規定具有委任立法之性質，亦不生違反法律保留原則之問題，自亦難謂其有違司法院釋字第五二四號解釋之意旨，最高行政法院分別著有八十五年度判字第三一三三號、八十六年度判字第一六六六號等判決可資參考。

八、又司法院釋字第三六七號，係就營業稅法施行細則第四十七條暨財政部發布「法院、海關及其他機關拍賣或變賣貨物課徵營業稅作業要點」第二項有關不動產之拍賣、變賣由拍定或成交之買受人繳納營業稅之規定，業已將營業稅之納稅義務人主體，予以變更，即違反營業稅法第二條第一款、第二款之規定。另釋字第三九四號部分，則係就營造業管理規則第三十一條第一項第九款，關於「連續三年內違反本規則或建築法規規定達三次以上者，由省（市）主管機關報請中央主管機關核准後撤銷其登記證書並刊登公告」之裁罰性行政處分，涉及人民之權利其處罰構成要件及法律效果，應由法律定之，如有授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定。均與本件情事不同，原告未予詳查，逕為比附援引，顯有不當，自無足資為對其有利認定之基礎。核與司法院釋字第四七三號就本件相同事件所為之解釋意旨不符，亦無足作為對其有利之認定。

九、原告雖又訴稱：「查原告所屬之汽車服務業職業工會等七家工會，會員人數雖然眾多，惟所屬會員均依實際所得申報投保金額並繳納保費，所得較高者本即依其實際所得之投保等級，申報較高之投保金額」並舉投保單位保費計算明細表為證云云。然查：原告等人所屬之職業工會即各投保單位申報勞保之投保薪資，經向被告所屬總局查詢資料檔擷取勞保局投保資料後，顯示原告等人所投保之勞保投保薪資均等於或高於一八、三○○元，並無任何人以勞保投保薪資分級表所定最低投保薪資一五、八四○元投保，足見原告所稱其實際所得為一五、八四○元，顯非事實。又查，第二類被保險人之健保投保金額除須依全民健保法施行細則第四十一條規定按第六級起申報 (目前暫定一九、二○○元)外, 尚須受同細則第四十二條：「第一類及第二類被保險人具有勞工保險資格者，其申報之投保金額不得低於其勞保之投保薪資」規定之約束。再查，原告等人雖舉少數會員即張玉燦、羅石山、涂山塗、楊新電、郭清泰、洪信治等六人之健保投保金額高於一九、二○○元，惟查渠等皆已年逾五十九歲 (其中張玉燦已於九十一年五月三十日死亡)，申報勞、健保投保薪資 (金額)為二一、○○○元至四二、○○○元不等，而渠等申報較高投保金額與其日後請領勞保老年給付有連動關係，因勞保老年給付係以退休日前三年之平均投保薪資為給付基準，從而，渠等六人是否據實申報投保金額，仍有存疑。況原告僅以上述六人申報較高投保金額，即認原告等人均依實際所得申報健保投保金額並繳納保費，核諸上開之說明顯與既存之事證不相符合，而無足做為原告等人有利之認定。

理由

壹、程序方面：被告之代表人因職務調動關係，已自九十四年四月一日起由丁○經理接任，茲被告新任代表人丁○經理具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、實體方面：

甲、關於如附表Ａ所示二、○一九人選定原告為被選定人提起本件行政訴訟部分：

一、按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第二十九條第一項、第三項定有明文。本件如附表Ａ所示二、○一九位被保險人，為不服被告調整其投保金額並按投保後金額補收渠等每月應繳保險費差額，選定原告為被選定人，提起本件行政訴訟，此有選定當事人文書附卷可稽，核與上開選定當事人之規定並無不合，合先敘明。

二、次按「第一類至第三類被保險人之投保金額，由主管機關擬訂分級表，報請行政院核定之。前項投保金額分級表之下限與中央勞工主管機關公布之基本工資相同；基本工資調整時，該下限亦調整之。」「第一類及第二類被保險人之投保金額，依下列各款定之：一、受雇者：以其薪資所得為投保金額。二、雇主及自營作業者：以其營利所得為投保金額。三、專門職業及技術人員自行執業者：以其執行業務所得為投保金額。第一類及第二類被保險人為無固定所得者，其投保金額，由該被保險人依投保金額分級表所定數額自行申報，並由保險人查核；如申報不實，保險人得逕予調整。」「本保險保險費依下列規定，按月繳納：．．．二、第二類、第三類及第六類被保險人應自付之保險費，按月向其投保單位繳納，投保單位應於次月底前，負責彙繳保險人。．．．。」「本法施行細則，由主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之。」「下列被保險人之投保金額，依下列規定並配合投保金額分級表等級金額，向保險人申報：．．．七　無一定雇主或自營作業而參加職業工會者，按投保金額分級表第六級起申報。．．．。」分別為全民健保法第二十一條第一項及第二項、第二十二條、第二十九條第一項第二款、第八十六條暨行為時同法施行細則第四十一條第一項第七款所明定。

三、本件原告於八十四年三月一日全民健康保險開辦時起，即陸續參加高雄市汽車服務職業公會、高雄市褓姆工會、高雄市建築材枓運送職業工會、高雄市食品雜貨運送職業工會、高雄市農事服務職業工會、高雄市汽車裝潢職業工會及高雄市病患家事服務職業工會等七家工會，而以第二類保險人身分加保；其投保金額八十六年七月至十月為一五、三六○元，八十六年十一月至八十七年六月為一六、五○○元及八十七年七月以後均為一五、八四○元。惟上開投保金額經被告審核認為不符全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者，按投保金額分級表第六級起申報。」之規定，被告遂分別以九十一年二月二十一日健保高承二字第○九一○○二七○一五號函及○九一○○二七○一六號函，將原告之投保金額予以調整為一八、三○○元及一九、二○○元，並按調整後投保金額核計補收渠等每月應繳之保險費差額等情，分別為兩造所自陳，並有各該函文附卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟係以：全民健保法第二十二條第二項規定無一定雇主或自營作業而參加職業工會屬無固定所得者，其投保金額，係由被保險人依投保金額分級表所定數額自行申報，並由保險人查核；如申報不實，保險人得逕予調整。可知，全民健保法第二十二條第二項並未授權主管機關可以限制前述被保險人申報之投保金額，尤其，保險人要調整被保險人之投保金額，必以經查核發現有申報不實之情況，始得為之。然而，全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款卻規定前述種類之被保險人之投保金額一律按投保金額分級表第六級起跳，其以施行細則限制人民財產權之規定，不僅讓被保險人無法預見，且該規定亦非單純之細節性、技術性事項，顯已逾越全民健保法第二十二條第二項之規定，有違法律保留原則，不應適用。而原告之職業特性，所得常低於一九、二○○元，故原告依實際所得申報投保金額，並無不實；然被告竟未經查核程序，逕依全民健保法第四十一條第一項第七款規定強行調整原告之投保金額，並補收原告保險費差額，不符「量能原則」，亦違反全民健保法第二十二條第二項規定等語，資為論據。分述如下：

（一）按全民健康保險之保險費係為確保全民健康保險制度財務正常健全運作而向被保險人收取之費用，於被保險人符合法定要件時即負有繳納保險費之義務，屬於強制收取之費用而為公法上金錢給付義務之一種。由於繳納保險費之目的在於取得受領國家保險給付之可能性及支付維持全民健康保險制度正常運作之必要費用，且受益人之範圍亦屬自始可具體個別確定，再者全民健康保險之給付亦係依假定需求為預估，雖可透過精算制度予以核計，但仍無法絕對詳細具體確定，是以顯示保險費具有分擔金之特質，因此全民健康保險制度之保險應屬分擔金之一種，自應適用與估算分擔金額度相同原則之相當性原則（另有稱為等價原則）與費用填補原則。惟全民健康保險被視為社會保險之一種，健保財務除基於自給自足之精神，力求收支平衡外，亦必須考量其社會性。此外為能簡化行政流程減少不必要之行政支出，亦必須考量收取保費之效率以及行政組織之規模。因此保險費之高低並非僅基於一項原則予以確定，而係考量不同之標準及觀點，衡量可能涉及之利益後，再行確定。此觀司法院釋字第四七三號解釋，就全民健保法施行細則第四十一條第一項第二款（即修正前第四十一條第一項第四款：「．．．僱用被保險人數五人以上之事業負責人或會計師、律師、建築師、醫師、牙醫師、中醫師自行執業者，按投保金額分級表最高一級申報。但其所得未達投保金額分級表最高一級者，得自行舉證申報其投保金額，最低不得低於勞工保險投保薪資分級表最高一級及其所屬員工申報之最高投保金額。．．．。」是否牴觸母法？依其理由書詳敘：「全民健康保險之保險費係為確保全民健康保險制度之運作而向被保險人強制收取之費用，屬於公法上金錢給付之一種，具分擔金之性質。依全民健康保險法第十八條規定，同法第八條所定第一類至第四類被保險人及其眷屬之保險費，依被保險人之投保金額及其保險費率計算之。國家因公共利益之目的而設立機構，為維持其功能而向受益者收取分擔金，由於負擔分擔金之受益者，並非事實上已受領國家之給付，僅以取得受領給付之機會為已足，是收取分擔金之原則，係以平衡受益與負擔為目的，復因受益者受領給付之機會及其價值如何，無從具體詳細確定，故唯有採用預估方式予以認定。全民健康保險之被保險人繳交保險費，係以受領國家保險給付為標的，由國家用以支應維持全民健康制度必要之費用，此項保險費率自應依預期損失率，經精算予以核計。其斟酌之原則首重損益之衡平，亦即全民健康保險給付與被保險人負擔之保險費額必須相當，以填補國家提供保險給付支出之一切費用為度。因為保險費額之確定並非與被保險人將來受領給付之多寡按比例計算，鑑於全民健康保險為社會保險，對於不同所得者，收取不同保險費，以符量能負擔之公平性，並顧及被保險人相互間之收入及負擔能力差距甚大，決定保險費時不可能精確考量各被保險人不同的資力，爰以類型化方式合理計算投保金額，俾收簡化之功能。全民健康保險法第二十一條第一項乃規定授權主管機關訂定被保險人投保金額之分級表，為計算被保險人應負擔保險費之基礎。依同法第二十二條第一項第三款規定，專門職業及技術人員自行執業之被保險人以其執行業務所得為投保金額。同條第三項（即九十年一月三十日修正後同條第二項）復規定上開被保險人為無固定所得者，其投保金額，由該被保險人依投保金額分級表所定數額自行申報，並由保險人查核；如申報不實，保險人得逕予調整。準此，全民健康保險法施行細則第四十一條第一項第四款規定：『僱用被保險人數二十人以上之事業負責人及會計師、律師、建築師、醫師、牙醫師、中醫師自行執業者，按投保金額分級表最高一級申報。但其所得未達投保金額分級表最高一級者，得自行舉證申報其投保金額，最低不得低於勞工保險投保薪資分級表最高一級。』其立法意旨係依全民健康保險制度之功能，經預估有關費用之需求，精算保險費率，核計各該被保險人之投保金額，乃基於法律規定衡量被保險人從事職業之性質而為，符合母法授權之意旨，與憲法保障財產權之旨趣，並不違背。」之意旨，足資明瞭。

（二）又全民健康保險係整合公、勞、農保之醫療給付，發展為全國單一之健康保險制度，而全民健保法第二十一條第一項乃規定授權主管機關訂定被保險人投保金額之分級表，為計算被保險人應負擔保險費之依據。依同法第二十二條第二項規定第一類及第二類被保險人為無固定所得者，其投保金額，由該被保險人依投保金額分級表所定數額自行申報。鑑於職業工會會員原已參加勞工保險，雖因全民健康保險開辦而訂定現金給付與醫療給付分立之制度，然而，其為社會保險之性質並無不同，而全民健康保險投保金額，主管機關係參照勞委會七十九年一月十一日邀請全國總工會及省市三個總工會，研商無一定雇主或自營作業職業工人之勞保投保薪資會議之決議：「職業工會會員加保以第六級起申報，並隨基本工資調整而調整」辦理，爰訂定全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款規定，無一定雇主或自營作業而參加職業工會者，按投保金額分級表第六級起申報，核係基於法律規定衡量被保險人從事職業之性質，考量此類薪資所得之不固定性及評估此類職業於社會之薪資結構，以及衡量其所受利益、國家給付行為導致之支出與其支付之費用間之相當性及費用填補原則，同時兼顧簡化行政流程之效率，所為補充母法之規定，其就投保金額以分級表第六級為下限，符合母法授權之意旨，與全民健保法第二十一條第一項及第二十二條第二項規定之意旨並無違背，自得適用。再者，由於全民健保法第二十一條第二項規定：「前項投保金額分級表之下限與中央勞工主管機關公布之基本工資相同；基本工資調整時，該下限亦調整之。」，因此，每當勞委會發布基本工資調整時，全民健康保險之主管機關衛生署即隨之公告調整全民健康保險投保金額分級表，並明訂於當年七月一日起實施，以利各投保單位扣（收）繳保險費。其中，勞委會於八十五年九月公布基本工資調整為一五、三六○元，衛生署即於八十六年四月一日以衛署健保字第八六○一六二五八號公告修正投保金額分級表，其最低一級調整為一五、三六○元，並自同年七月一日起實施，並以全民健康保險投保金額分級表第六級一九、二○○元，作為第二類職業工會會員之投保金額下限，其個人應自付保險費為四九○元。惟因勞委會於八十六年六月核定第二類職業工會會員之投保金額維持為一八、三○○元，部分職業工會代表認為基於勞、健保一元化原則，建議中央健康保險局延緩調整第二類職業工會會員投保金額之下限。嗣經中華民國全國總工會邀集台灣省、北、高兩巿等總工會代表與中央健康保險局達成協議，案經報請衛生署八十六年八月二十五日衛署健保字第八六○五○六○三號函核定同意將職業工會會員之投保金額下限即一九、二○○元延至八十七年一月起施行，並以八十六年八月二十七日健保承字第八六○二三九二四號函知各職業工會。及至八十七年七月一日第六級投保金額已調整至二○、一○○元，惟各職業工會反映景氣持續低迷，結構性失業居高不下，經與中華民國全國總工會等協商後同意第二類職業工會會員之投保金額下限，仍維持為一九、二○○元，衛生署並以八十八年七月七日衛署健保字第八八○三二七二六號函及被告總局九十年一月十日健保承字第九○○○三○五七號函知全國總工會、臺灣總工會及各職業工會，而經全國約二千七百家職業工會及二百一十萬名職業工會會員遵行辦理等情，業據被告訴訟代理人陳述甚詳，並有各該函文附原處分卷可稽。則無一定雇主或自營作業而參加職業工會之第二類被保險人業經其所屬工會代表透過協商之參與機制達成有關渠等投保金額最低申報數額之協議，並報經主管機關核定在案，就此而言，核已衡量渠等社會現狀，難謂被告有權利濫用。何況，被告查詢原告於勞保局之投保資料，顯示原告所投保之勞保投保薪資均等於或高於一八、三○○元，並無任何人以勞保投保薪資分級表所定最低投保薪資一五、八四○元投保等情，業據被告訴訟代理人陳述甚明，則原告稱其實際所得為一五、八四○元云云，即非事實。因此，被告因原告申報之投保金額八十六年七月至十月為一

五、三六○元，八十六年十一月至八十七年六月為一六、五○○元及八十七年七月以後均為一五、八四○元，均不符首揭全民健保法施行細則第四十一條第一項第七款明文其投保金額應按投保金額分級表第六級起申報之規定（投保金額分級表八十六年七月一日調整為一九、二○○元，八十七年七月一日調整為二○、一○○元），乃將原告之投保金額調整為尚較第六級投保金額為低之一八、三○○元及一九、二○○元，並按調整後投保金額核計補收渠等每月應繳之保險費差額，並無違誤。是原告訴稱：行為時全民健保法施行細則第四十一條第七款不符量能原則，且牴觸全民健保法第二十二條母法之意旨，違反法律保留原則云云，並不可取。

乙、關於原告以其為如附表Ｂ所示一○五人之被選定人提起本件行政訴訟部分：

一、按「訴訟當事人之選定及其更換、增減，應以文書證之。」行政訴訟法第三十四條定有明文。

二、經查，有關原告以彼等為如附表Ｂ所示一○五人之被選定人提起本件行政訴訟部分，經查，此部分原告所提出其與如附表Ｂ所示一○五人選定人之選定文書，存有印名不符、未經選定人於文書上簽名或蓋章以及文書上之印名與訴願書不符等情形，復因無法補正而無法證明雙方選定行為之真正等情，業據原告訴訟代理人焦文城律師於本院言詞辯論時陳述甚明，並有此部分選定文書附卷可資對照，則此部分原告既無法以文書證明其選定之真正，自難認上述一○五人有授與原告實施訴訟之權能，從而原告以其為上開一○五人之被選定人提起本件訴訟，即因原告當事人不適格而欠缺權利保護要件，此部分訴訟即屬無理由，應予駁回。

丙、綜上所述，本件關於原告及如附表Ａ所示二、○一九位選定人選定原告為被選定人，所為不服被告九十一年二月二十一日健保高承二字第○九一○○二七○一五號函及○九一○○二七○一六號函，將原告之投保金額調整為一八、三○○元及一九、二○○元，並按調整後投保金額核計補收渠等每月應繳之保險費差額之訴訟部分，原告之主張並不可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，並無不合，原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。至原告以彼等為如附表Ｂ所示一○五人之被選定人所為訴訟部分，因原告提出之文書未能證明該一○五人確有授予實施訴訟之權能，原告此部分訴訟即屬當事人不適格而欠缺權利保護要件，亦無理由，應併予駁回。

綜上所述，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　 江幸垠