高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十三年度訴字第六八○號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度訴字第六八○號

原告

甲○○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

被告

屏東縣政府

代表人

戊○○ 代理縣

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十三年七月九日台內訴字第

○九三○○○四八四七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告甲○○○所有坐落屏東縣萬丹鄉○○段五二○地號（應有部分二分之一），原告乙○○所有同段五二一地號，原告丙○○所有同段六三五地號，原告丁○○所有同段六六八地號（應有部分二分之一）以及訴外人唐經所有同段六六九地號等五筆土地，位於屏五十九線道路用地範圍內，係於日據時期即供公眾通行使用經年具有公用地役關係之都市計畫區○○○○○道路，原告於民國（下同）九十三年二月十日向被告提出申請，請求依法辦理徵收補償，被告於九十三年三月二十四日以屏府工土字第○九三○○三四○六○號函復略以：「．．．二、據內政部統計應予徵收補償之私有既成道路，合計需經費三兆四千餘億元，鑑於現階段政府財政困難，在有限資源下，不能在短期內取得既成道路。故行政院於九十二年十一月十九日第二八六六次院會通過財政部擬定之『中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』，以協助直轄市及縣（市）政府取得私有既成道路，並提供私有既成道路所有權人出售管道。本計畫試辦期間自九十三年度至九十五年度，必要時得予延長，並定期檢討，試辦期滿後研議以專案財源並制定專法之方式擴大持續推行。惟本試辦計畫之補助經費侷限於都市計畫內私有既成道路，並未包含其他公共設施保留地或非都市計畫內私有既成道路（如公路系統），但收購範圍以都市計畫內私有既成道路為原則，其他公共設施保留地或非都市計畫內私有既成道路所有權人如有出售意願，得一併納入。依土地稅法第三十九條第二項規定，依都市計畫法指定之公共設施保留地尚未被徵收前之移轉，準用該條第一項規定，免徵土地增值稅，至於非都市計畫內私有既成道路則無免徵土地增值稅之規定，但所有權人如已考量並有意願參與者，均應接受，併此敘明供參。

三、本案土地係屏五十九線公路系統道路之非都市計畫內私有既成道路，是以未包含於試辦計畫內，而本府尚未徵收補償之非都市計畫內私有既成道路所需補償費用甚鉅，實非中央撥交地方之有限統籌分配款所能負擔，且籌措財源困難，乃將俟『中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』試辦期滿後研議以專案財源並制定專法之方式擴大持續推行，並建請中央包含補助非都市計畫內私有既成道路取得之財源，再行辦理徵收補償事宜。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明：駁回原告之訴。

丙、兩造主張之理由：

一、原告主張之理由：

（一）按土地法第十四條規定：「左列土地不得為私有…五、公共交通道路…前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」再按行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號令函亦曾指示謂：「（一）政府為便利公眾通行，整修市鄉道路環境，於現有既成道路上為必要之改善養護…以公用地役關係繼續使用…（二）政府依都市計畫主動辦理道路拓寬打通工程，施工後道路形態業已改變者，該道路範圍內之私有土地…應一律辦理徵收補償…」，以及行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函所為之補充指示：「查台六十七內字第六三○一號函說明二第二項核釋，日據時期既成道路仍依公用地役關係繼續使用一節，乃係顧及地方政府財政困難，一時無法籌措鉅額補償費，並非永久不予依法徵收，依土地法第十四條『今後地方政府如財政寬裕或所興築之道路，曾獲得上級專案補助經費或依法徵收工程收益費、車輛通行費者，則對該道路內私有既成道路土地，應一律依法徵收補償』」。司法院釋字第四○○號解釋，並為相同且補充之意旨指示謂：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函與前述意旨不符部分，應不再援用。」前述二行政院函令指示意旨及司法院大法官會議之解釋指示，均明白核釋既成道路內之私有土地，應依法辦理徵收補償。倘係一時因經費困難，亦應訂期籌措財源，逐步編列預算支應，而非任令人民永久犧牲其合法之財產權益。

（二）被告既稱：「…本府尚未徵收補償之非都市計畫內私有既成道路所需補償費用甚鉅，實非中央撥交地方之有限統籌分配款所能負擔，且籌措財源困難，乃將俟『中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』試辦期滿後研議以專案財源並制訂專法之方式擴大持續推行，並建請中央包含補助非都市計畫內私有既成道路取得之財源，再行辦理徵收補償事宜…」，則原告等聲請徵收之土地，並非訴願決定所稱之「徵收土地之殘餘部分」，而係符合辦理徵收補償而因經費不足，尚未徵收補償之非都市計畫內私有既成道路，訴願決定引用法條顯為錯誤，其訴願決定應予廢棄。

（三）行政程序法第九十六條第一項第二款亦有明文規定：「行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。」是以被告倘依其職權，決定駁回原告等之合法請求而不予以徵收補償時，亦應給予原告等明確、正當之理由，而非僅向原告等表示其財政困境，並以遙遙無期之期限及重重困難之方式，駁回原告等之聲請，亦或只是將之引為無故延宕原告等合法聲請之藉口？此實為違反法令之行政行為。爰訴請撤銷原不當處分及訴願決定，並飭令被告應依法訂定明確期限編列預算，以對各該土地為辦理徵收補償，以維原告等之合法權益。

二、被告主張之理由：

（一）被告九十三年三月二十四日屏府工土字第○九三○○三四○六○號函等答復原告，說明所陳情事件係為目前各級地方政府共同面臨之尚未補償私有既成道路取得問題，因所需補償費用甚為龐大，實非中央撥交地方之有限補助款所能負擔，又目前本府財政困難，一時無法籌措鉅額補償費，並非永久不予依法徵收。

（二）中央鑑於現階段政府財政困難，在有限資源下，不能在短期內全面性取得私有既成道路，為能加速既成道路之取得，衡酌當前地方財政狀況，對地方政府酌予補助，協助地方政府採取競價方式等公平、公開之作法，逐步收購取得。內政部前以九十一年十月二日台內營字第○九一○○八六五七七號函、九十二年四月二十九日台內營字第○九二○○○五七二九號函、九十二年十二月十日內授營工程字第○九二○○一三九九○號函復行政院關於監察院為私有既成道路取得問題，糾正行政院、內政部、交通部、直轄市及各縣（市）政府查處情形，因各直轄市、縣（市）政府一再表達財政困難，無法編列取得預算，冀望中央全額補助辦理。經行政院以九十二年十一月二十五日院臺財字第○九二○○九三○五二號函核定九十二年十一月十九日第二八六六次院會通過財政部擬定之「中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫」，以協助直轄市及縣（市）政府取得私有既成道路，並提供私有既成道路所有權人出售管道。本計畫試辦期間自九十三年度至九十五年度，必要時得予延長，並應定期檢討，試辦期滿後研議以專案財源並制定專法之方式擴大持續推行。並由內政部以九十三年二月二十六日台內營字第○九三○○八二三一○號函請臺北市政府、高雄市政府、二十一縣市政府依據內政部訂定之「財團法人○○直轄市、縣（市）取得私有既成道路基金會捐助章程（範例）」暨「辦理財政部所定之中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫補助作業要點」，配合辦理行政院核定通過財政部擬定之「中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫」。並指示儘速研擬各縣（市）捐助章程送由內政部洽商財政部審核後，函送行政院主計處撥付一千萬元捐助設立「財團法人屏東縣取得私有既成道路基金會」，以協助政府取得本縣轄區○○○○○道路及其他公共設施保留地或非都市計畫內私有既成道路（如公路系統），以健全都市及交通發展為目的。

（三）內政部特訂定之「辦理財政部所定之中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫補助作業要點」，如后所述：１．目的：係內政部為配合財政部所定之中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫，確保稅收，節制捐地避稅，提供私有既成道路所有權人出售管道，協助直轄市及縣（市）政府取得既成道路。２．土地取得範圍及順序：⑴都市計畫內私有既成道路。⑵其他公共設施保留地或非都市計畫內私有既成道路。３．補助對象：臺北市政府、高雄市政府、臺灣省各縣（市）政府。４．補助額度之算定：⑴各地方政府於每年十一月底前，依附表格式重新清查轄內之都市○○○○道路資料（按當年度土地公告現值估算，並加註所加之成數）送內政部彙整。⑵依年度補助總額乘算各地方政府分配比率（各地方政府私有既成道路需徵購金額占全部地方政府需徵購金額總數之比率），依各地方配合款預算編列及前一年度收購績效算定個別地方政府之補助額度，並由內政部訂定最低補助額度，於年底前通知各地方政府。５．辦理方式：由地方政府或其捐助設立之財團法人基金會，依政府採購法規定，以公開競價方式辦理。６．申請程序：⑴各地方政府自行辦理者，於完成法定採購程序將價金交付土地所有權人前，由地方政府檢具申請表及相關附件，於該年度額度內，向內政部提出申請，申請次數以一次為限。⑵地方政府所捐助設立之財團法人基金會辦理者，應先送各地方政府審核後，再由地方政府依前款程序向內政部提出申請。

（四）依據上述試辦計畫補助作業要點２．土地取得範圍及順序：⑴都市計畫內私有既成道路。⑵其他公共設施保留地或非都市計畫內私有既成道路；因此收購範圍以都市計畫內私有既成道路為原則，其他公共設施保留地或非都市計畫內私有既成道路（如公路系統）所有權人如有出售意願，得一併納入。依土地稅法第三十九條第二項規定，依都市計畫法指定之公共設施保留地尚未被徵收前之移轉，準用該條第一項規定，免徵土地增值稅。是以，都市計畫內屬公共設施保留地之私有既成道路及其他公共設施保留地之取得，可免徵土地增值稅，至於非都市計畫內之既成道路（如公路系統）則無免徵土地增值稅之規定，但所有權人如已考量並有意願參與者，均應接受，併此敘明。

（五）綜上所述，本件原告之訴顯無理由，本案仍應依據內政部所訂之「辦理財政部所定之中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫補助作業要點」配合辦理行政院核定通過財政部擬定之「中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫」辦理。

理由

一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。次按所謂行政處分，係指行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項規定自明；是若行政機關就非其權限之事項所為對人民申請事項之答覆，因其答覆本身並未發生准駁之法律效果，此答覆之函文即非行政處分甚明。另按，「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。是國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力作用所為之土地徵收案件，土地徵收條例之規定即應較土地法相關規定優先適用；而依上述土地徵收條例規定，有關土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即「內政部」，至各地方政府就道路用地則無准否徵收之權責，故其亦無從就人民所為徵收之請求作成准否徵收之處分。

二、原告提起本件訴訟，無非以其所有坐落屏東縣萬丹鄉○○段五二○、五二一、六

三五、六六八、六六九等地號土地，位於屏五十九縣道之交通要道，自日據時期起，即供公眾通行至今，原告虛有土地所有權之名，而無所有權之實。原告於九十三年二月十日向被告請求依法徵收補償，惟經被告以九十三年三月二十四日屏府工土字第○九三○○三四○六○號函復略以：「．．．二、據內政部統計應予徵收補償之私有既成道路，合計需經費三兆四千餘億元，鑑於現階段政府財政困難，在有限資源下，不能在短期內取得既成道路。故行政院於九十二年十一月十九日第二八六六次院會通過財政部擬定之『中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』，以協助直轄市及縣（市）政府取得私有既成道路，並提供私有既成道路所有權人出售管道。本計畫試辦期間自九十三年度至九十五年度，必要時得予延長，並定期檢討，試辦期滿後研議以專案財源並制定專法之方式擴大持續推行。惟本試辦計畫之補助經費侷限於都市計畫內私有既成道路，並未包含其他公共設施保留地或非都市計畫內私有既成道路（如公路系統），但收購範圍以都市計畫內私有既成道路為原則，其他公共設施保留地或非都市計畫內私有既成道路所有權人如有出售意願，得一併納入。依土地稅法第三十九條第二項規定，依都市計畫法指定之公共設施保留地尚未被徵收前之移轉，準用該條第一項規定，免徵土地增值稅，至於非都市計畫內私有既成道路則無免徵土地增值稅之規定，但所有權人如已考量並有意願參與者，均應接受，併此敘明供參。三、本案土地係屏五十九線公路系統道路之非都市計畫內私有既成道路，是以未包含於試辦計畫內，而本府尚未徵收補償之非都市計畫內私有既成道路所需補償費用甚鉅，實非中央撥交地方之有限統籌分配款所能負擔，且籌措財源困難，乃將俟『中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』試辦期滿後研議以專案財源並制定專法之方式擴大持續推行，並建請中央包含補助非都市計畫內私有既成道路取得之財源，再行辦理徵收補償事宜。」為由，否准原告之請求，然依土地法第十四條規定、司法院釋字第四○○號解釋及如事實欄所載原告所引行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函以及六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函釋意旨，被告應徵收系爭土地，並對原告予以補償等語，資為論據。

三、經查：

（一）查關於土地徵收處分之程序，依上述規定，應依土地徵收條例之規定為之；而徵收土地應由中央主管機關核准之，所謂中央主管機關係指內政部，亦分別為土地徵收條例第二條及第十四條所明定；土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，故被告自無土地應否徵收之決定權。被告對系爭土地准否徵收既無決定權，故被告上述九十三年三月二十四日屏府工土字第○九三○○三四○六○函表示「俟『中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』試辦期滿後研議以專案財源並制定專法之方式擴大持續推行，並建請中央包含補助非都市計畫內私有既成道路取得之財源，再行辦理徵收補償事宜。」等語，雖含有不同意辦理之意旨，但此函文並未發生否准徵收之法律效果，是被告逕為答覆予以拒絕，雖有未洽，惟依前揭所述，該函復究非行政處分（最高行政法院九十年度判字第一○四○號判決參照）。被告上述函文就系爭土地既未發生准否徵收之法律效果，是系爭土地顯尚未經徵收，則被告亦無從就系爭土地作成補償處分，亦即原告即尚無請求被告作成補償處分之請求權存在。

（二）又憲法第十五條固規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」然此基本權係憲法所承認之權利，此與行政法層次之公權利不同；亦即基本權僅具有間接效力，其須透過概括條款或不確定法律概念實踐之，法院不得直接援引憲法所規定之基本權利作為審判之依據，換言之，人民自亦不得援引憲法規定之基本權作為請求之依據（吳庚著「基本權之三重性質」及王澤鑑著「憲法基本權利與私法」參照）。故憲法第十五條雖規定人民之財產權應予保障，人民尚不得援為請求國家為一定作為之請求權依據。又按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、

十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明；故司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明：「．．．．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明。至於公共交通道路土地，不得為私有，已成為私有者，得依法徵收之，固為土地法第十四條第一項第五款及第二項所規定；惟依土地徵收條例第十三條規定，申請徵收土地或改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書等，送由內政部核准，土地所有人於法並無得請求徵收既成道路私有土地之規定。至原告所引如事實欄所載行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函及六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函，無非行政院闡明既成道路應依法辦理徵收之原意，並非人民得請求徵收之法律依據。故原告援引土地法第十四條、司法院釋字第四○○號解釋、行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函及六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函，為請求依據，顯有誤會，不足採取。

四、綜上所述，被告就原告所為徵收土地之請求並無准駁之權限，且原告亦無請求被告為徵收及補償處分之請求權存在，故被告以九十三年三月二十四日屏府工土字第○九三○○三四○六○號函就原告所為徵收補償系爭土地之請求所為之答覆，其中關於不同意徵收系爭土地部分自非行政處分，依法不得對之提起訴願，訴願決定予以駁回，所持理由雖有未洽，結論尚無二致。另原處分關於否准補償部分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭

法院書記官 楊曜嘉