高雄高等行政法院判決

原告

黃淑婚即美綠企業行

訴訟代理人

乙○○

被告

高雄市新興區信義國民小學

代表人

甲○○ 校長

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　許再定律師

上列當事人間採購事件，原告不服高雄市政府中華民國95年12月4日95申字第8號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要緣原告參與被告辦理之「95學年度高雄市國民小學1至6年級學生簿冊採購案」，被告於民國95年7月12日上網公告該共同供應契約之決標方式為：「複數決標：訂有底價最低標得標」（該共同供應契約投標須知14條第1項記載之決標方式為：「本採購決標方式採分領域（學科）分項決標原則，廠商投標文件合於招標規定且報價在底價內最低標為得標廠商。」）。原告於95年7月13日以綠營字第950713003號函針對被告於該公告中將生字詞語簿等區分為「公司版」與「適用版」兩項，認有圖利「公司版」之廠商嫌疑等語，而向被告提出釋疑；嗣被告於95年7月14日採納原告之建議，將上開兩版本合併為同一標的，並更正招標公告為：「本案免附廠商登記或設立證明證件影印本」之廠商資格限定條件。被告旋又於同年7月17日公告刪除該共同供應契約投標須知第23條第3項，並限定國語生字語詞甲乙本以「套」報價；另再於同年7月18日修正該共同供應契約投標須知第14條為：「報價在底價內即為得標廠商」（該共同供應契約投標須知14條第1項記載之決標方式修正為：「本採購決標方式採分領域（學科）分項複數決標原則，廠商投標文件合於招標規定且報價在底價內即為得標廠商。」）。公告期間，原告再於95年7月15日以綠營字第950715001號函略以：被告明知上述「公司版」作業簿之價格偏高不合理，且有協調售價、固定經銷商及其經銷區域規定；又鑒於上學期高雄市中山國小等學校未於招標文件中註明內頁頁數，致康軒（版）以副版之詞語簿交貨，故請被告必須於招標文件內註明內頁頁數為多少頁以上，以符合公平合理，避免重蹈覆轍；再者，被告主辦人立場不公正客觀，被告又假借招標之名而行綁標之實，除不符最低決標之競爭精神及公平合理原則外，亦有圖利特定廠商獲取暴利，並意圖使上開「公司版」作業簿藉招標程序合理化，有限制競爭、影響採購公正及違反公平交易之嫌等情，向被告提出異議，經被告於95年7月24日以高市信義總字第0950001295號函復原告略以：「主旨：有關貴行對本校主辦之『95學年度高雄市國民小學1至6年級學生簿冊採購」（案號：95M02）採購案提出疑義部分，釋疑如下，請查照。說明：1、有關貴行95年7月15日綠營字第950715001號函．．．云云，恐係誤解，尚請詳查。2、有關貴行95年7月13日綠營字第950713003號函：（1）本校已於95年7月17日更改標單設計；採購數量於95年7月14日公告。（2）『最低價決標』並非惟一之決標方式。本項標案為分領域分項底價內決標，並非以最低價決標。請自行參酌採購法相關法令及投標須知第14條條文。（3）頁數之設定為各廠商依據其編排自行決定，並不影響其功能，本校無權干預，以免有綁標之嫌。」等語。原告不服，於95年7月31日以綠營字第950731001號函向高雄市政府採購申訴審議委員會提出申訴，經決定申訴駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）確認招標程序及申訴審議判斷均無效。

（二）確認本標案為訂有底價，應以底價內之最低標為得標廠商，原告就已投標部分應為唯一得標廠商。

（三）被告應賠償原告新台幣1,216萬元，其中304萬元自95年9月1日起，304萬元自96年3月1日起，304萬元自96年9月1日起，304萬元自97年3月1日起，至清償日止，均按週年利率百分之5計算之利息。

（四）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由略謂：

（一）原告原係提起撤銷之訴，惟本件於鈞院審理中，因被告所為招標程序之決標行為已結束，廠商已經完成3個學期之履約供貨，即95學年上下學期及96學年上學期等，因學年度與會計年度不同，且本件共同供應契約採購系統設計契約以1年為限，若契約欲延長為2年，則第2年之契約內容必需重新輸入，因本採購案之契約期限為2年，故第2年必須重新輸入，則本採購案僅剩最後一個學期即96學年下學期尚未履約供貨，故不可能再行重新招標，原告完全零交貨，依行政訴訟法第6條第1項後段規定，若原告提起撤銷訴訟，然於法院判決前，該行政處分已經執行完畢而消滅，此時原告只得為訴之聲明之變更，請求確認招標程序（即決標）及申訴審議判斷均無效。

（二）行政機關依政府採購法所訂「法定方式」公開招標採購財物，其「決標」之決定，自屬行政處分；蓋此時行政機關並非單純之國庫，其意思表示之過程及內容，在在須受到法律之規範，非有自由決定之餘地。從而，參與投標之廠商，認為決標過程有違法，而損害其權益者，自得提起行政訴訟。原告於起訴聲明求為「確認招標程序及申訴審議判斷均無效」，其中確認無效之「招標程序」，係指被告所為之招標程序中之「決標」行為而言。

（三）被告所舉辦本採購案原公告決標方式為「複數決標；訂有底價最低標得標」，被告即應依政府採購法第52條第1項第1款規定「訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之『最低標』為得標廠商。」才符合政府採購法規定意旨，則原告就已投標部分應為唯一得標廠商，惟被告卻以各種不同之價格決標予其他各廠商，已違反政府採購法施行細則第62條低標者決標之規定。

（四）次依政府採購法第3條規定：「機關辦理採購依本法之規定」，而同法第52條第1項第4款之決標原則規定應符合「最低價格」之競標精神，即所謂「合理標」，指機關可以邀請最低標以外之其他廠商減價，若其他廠商願意減價為「最低價格」者，亦可併列為得標廠商。惟被告卻於本件共同供應契約投標須知第14條自創「報價在底價內即為得標廠商」之決標方式，即廠商只要投標價格在被告所訂底價以下，不管其是否為最低價格者均為得標廠商，顯然不能促使廠商發揮最低價格之競標精神。且被告95年8月22日高市信義總字第0950001464號之採購陳述意見書第10條辯稱：「『底價內決標』乃共同供應契約之決標方式，且為招標機關之權責，並不適用『最低價』決標。」明顯違法，並有膨脹機關權責凌駕政府採購法之虞。猶有甚者，被告所涉「決標方式」、「決標原則」、「底價內決標」、「最低價決標」等均與決標有關，惟高雄市政府採購申訴審議委員會之判斷書竟稱「本件與決標無關」云云，顯然有違上開政府採購法規定。

（五）又政府採購法第41條第2項規定：「其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者．．．應另行公告。」即「公告」或「另行公告」均須刊登於政府採購公報並公開於資訊網路，且因廠商均由此獲知採購資訊或公告更正資訊，因而此資訊網路應指電子採購網之政府採購資訊公告系統。惟被告將本件原共同供應契約投標須知第14條「報價在底價內之『最低標』為得標廠商」，更改為「報價在底價內即為得標廠商」，已涉及變更招標內容及決標方式，亦應依採購程序規定「另行公告」，然被告僅在招標文件內動手腳，卻未「另行公告」。猶有甚者，被告更以機關端之「標案及電子領標數」查詢所獲得之「招標標案一覽表」，冒充為「另行公告」資訊，強調其已於資訊網路公告，而高雄市政府採購申訴審議委員會亦未經查證，即認定本件「已達公告使不特定人均得知悉之目的」，亦與法有違。

（六）確認招標程序無效：本採購案於95年7月13日政府電子採購網之「政府採購資訊公告系統」公告為「複數決標；訂有底價最低標得標」，惟被告卻改採「報價在底價內即為得標廠商」之方式決標，使所有參與投標之廠商不分標價是高或低，均為得標廠商，違反政府採購法第52條第1項及第4項及同法施行細則第62條之規定。被告聲稱於95年7月18日已作「變更或補充招標文件之公告」，經原告進入「政府採購資訊公告系統」查詢95年7月18日之變更公告，其內容並無被告所稱已將報價在底價內最低標為得標廠商變更為報價在底價內即為得標廠商之情形，足證被告變更決標方式並未另行公告，違反政府採購法第75條第2項，對處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，應另行公告之規定。另政府採購法或其他適用之法律並無「報價在底價內即為得標廠商」之決標方式，此乃被告自創，違反政府採購法第52條之相關決標原則。

（七）確認申訴審議判斷無效：由上開採購申訴審議判斷書稱關於本件最大爭點乃最低價決標與底價內決標之判斷等語，即知申訴審議判斷在玩文字遊戲，因為本件為訂有底價之招標，故報價在底價內最低標得標與報價在底價內即為得標廠商等兩者均屬底價內決標，故以此做判斷有模糊焦點之意味。另上開申訴審議判斷並未考量報價在底價內即為得標廠商是否合法，僅指稱廠商早已知道決標方式，還參加招標，即表示廠商認同機關做法，有抗議無效之意味，由此足證本件採購申訴審議判斷不公平，應屬無效。政府電子採購網內有六大系統，至於採購公告、或變更、補充招標文件後應另行公告者，均應在政府採購購資訊公告系統中公告，惟依據本件申訴審議判斷書內容即知該申訴審議判斷並未求證所謂資訊網站係指政府電子採購網之「政府採購資訊公告系統」，由此即知本件申訴審議判斷不公平，應屬無效。

（八）綜上，原告就已投標部分應為唯一得標廠商，而就本件共同供應契約投標須知「（6）本採購訂定之契約最長以2年為限」，原告就已投標部分，95、96學期上、下學期約可分別獲利304萬元，4個學期共可獲利1,216萬元，被告應賠償原告應得利潤及按年息百分之五計算之利息。

二、被告答辯之理由略謂：

（一）程序事項：原告於本件訴狀送達及言詞辯論後，屢次為訴之聲明之變更，顯有故意延滯訴訟之嫌，且原告變更後之聲明「招標程序」及「申訴審議判斷」，性質上屬行政私契約行為或事實行為，均非行政處分，是原告主張於本件聲明，顯無即受確認判決之法律上利益。另本案標的並不及於決標部分，因此原告此部分之起訴，顯不合法。

（二）本件採購案係於95年7月12日公告，同年7月17日公告刪除本件共同供應契約投標須知第23條第3項，同年7月18日修正該共同供應契約投標須知第14條為「報價在底價內即為得標廠商」，同年7月26日原告之委託投標人于正汎到校談決標方式，要求改為「最低價得標」，經總務主任作成記錄陳教育局三科潘科長裁示，同年7月28日審標，同年8月3日決標。蓋被告已經依據政府採購公告及公報發行辦法第4條之規定，於95年7月18日在行政院公共工程委員會所屬政府採購領投標系統上網公告修正本件共同供應契約投標須知第14條為「報價在底價內即為得標廠商」，而得由參與投標之廠商及社會大眾所知悉，已達公告使不特定人均得知悉之目的。足證，原告早已知悉本件共同供應契約投標須知第14條修正為「報價在底價內即為得標廠商」。

（三）由上述說明可知，原告確實早已知悉本採購案之決標方式已經更改為「報價在底價內即為得標廠商」，且被告已經於95年7月24日以高市信義總字第0950001295號函復原告並副知高雄市政府教育局。又依據政府採購法第28條規定及由主管機關訂定之招標期限標準第7條明定：「機關於等標期截止前變更或補充招標文件內容者，應視需要延長等標期。前項變更或補充，其非屬重大改變，且於原訂截止日前5日公告或書面通知個廠商者，得免延長等標期。」被告於95年7月18日為招標文件之變更，距95年7月28日資格標之審查相距10日，已在等標期截止日5日以上，尚無延長等標期之必要，原告所述被告未依政府採購法第75條第2項應另行公告之規定辦理之主張，顯非合法，亦無理由。

（四）又依據政府採購法施行細則第52條規定：「機關訂定底價，得基於技術、品質、功能、履約地、商業條款、評分或使用效益等差異，訂定不同之底價。」又按同法第65條規定：「機關依本法第52條第1項第4款採用複數決標方式者，應依下列原則辦理：1、招標文件訂明得由廠商分項報價之項目，或依不同數量報價之項目及數量之上、下限。

2、訂有底價之採購，其底價依項目或數量分別訂定。．．．4、得分項報價者，分項決標：得依不同數量報價者，依標價及可決標之數量依序決標，並得有不同之決標價。」由此可證，所謂「訂定底價」並非僅指「最低標」而已，機關仍可基於「技術、品質、功能、履約地、商業條款、評分或使用效益等差異」而「訂定不同底價」。本採購案係採複數決標，依政府採購法第52條第1項第4款規定，本採購案決標並無違法。蓋本採購案之性質為共同供應契約，且依政府採購法第52條第1項各款規定亦無「唯一廠商得標」之明文。再者，政府採購法第52條第1項第4款係規定：「機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神。」可見，即使被告選擇「合於最低價格」或「最有利標之競標精神」兩者之一或兼而採之組合方式，均屬合法。況且由底價內多數廠商得標，顯然最合乎本採購案之精神。

（五）既然被告已經提供「數量需求一覽表」，足證已經完成需求調查之前置作業，本採購案共同供應契約並非某一金額之採購案，僅提供學校、家長、學生參考之選擇，並無強制之約束力，學生、家長或學校仍有權選擇得標廠商中之某一家，或選擇得標廠商以外之廠商購買，所有得標廠商並不因此得利，且未得標或未參加投標廠商亦不當然喪失利益，因此原告主張金額給付，顯無理由。

（六）再由行政院公共工程委員會全球資訊網網站，並逐項說明進入畫面之程序，於95年7月18日招標須知欄下點選「閱覽」即可連結招標文件及更正之內容。又行政院公共工程委員會96年10月日工程企字第09600380010號函所附招標文件，亦足證被告確實已經依照程序公告，原告確實可以從原有網站閱覽並下載；且從原告陳報之「第5次異動文件」，足證原告早已知悉並下載系爭更正公告後之招標文件。又原告於列印系爭公告之招標文件，並無任何異議，足證原告本件請求並不合法且無理由。

理由

壹、程序部分：

一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第1項及第2項所明定。次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。

二、本件原告參與被告辦理之「95學年度高雄市國民小學1至6年級學生簿冊採購案」，被告於95年7月12日上網公告該共同供應契約之決標方式為：「複數決標：訂有底價最低標得標」（該共同供應契約投標須知14條第1項記載之決標方式為：「本採購決標方式採分領域（學科）分項決標原則，廠商投標文件合於招標規定且報價在底價內最低標為得標廠商。」）。原告於95年7月13日以綠營字第950713003號函針對被告於該公告中將生字詞語簿等區分為「公司版」與「適用版」兩項，認有圖利「公司版」之廠商嫌疑等語，而向被告提出釋疑；嗣被告於95年7月14日採納原告之建議，將上開兩版本合併為同一標的，並更正招標公告為：「本案免附廠商登記或設立證明證件影印本」之廠商資格限定條件。被告旋又於同年7月17日公告刪除該共同供應契約投標須知第23條第3項，並限定國語生字語詞甲乙本以「套」報價；另再於同年7月18日修正該共同供應契約投標須知第14條為：「報價在底價內即為得標廠商」（該共同供應契約投標須知14條第1項記載之決標方式修正為：「本採購決標方式採分領域（學科）分項複數決標原則，廠商投標文件合於招標規定且報價在底價內即為得標廠商。」）。公告期間，原告再於95年7月15日以綠營字第950715001號函略以：被告明知上述「公司版」作業簿之價格偏高不合理，且有協調售價、固定經銷商及其經銷區域規定；又鑒於上學期高雄市中山國小等學校未於招標文件中註明內頁頁數，致康軒（版）以副版之詞語簿交貨，故請被告必須於招標文件內註明內頁頁數為多少頁以上，以符合公平合理，避免重蹈覆轍；再者，被告主辦人立場不公正客觀，被告又假借招標之名而行綁標之實，除不符最低決標之競爭精神及公平合理原則外，亦有圖利特定廠商獲取暴利，並意圖使上開「公司版」作業簿藉招標程序合理化，有限制競爭、影響採購公正及違反公平交易之嫌等情，向被告提出異議，經被告於95年7月24日以高市信義總字第0950001295號函復原告略以：「主旨：有關貴行對本校主辦之『95學年度高雄市國民小學1至6年級學生簿冊採購』（案號：95M02）採購案提出疑義部分，釋疑如下，請查照。說明：1、有關貴行95年7月15日綠營字第950715001號函．．．云云，恐係誤解，尚請詳查。2、有關貴行95年7月13日綠營字第950713003號函：（1）本校已於95年7月17日更改標單設計；採購數量於95年7月14日公告。（2）『最低價決標』並非惟一之決標方式。本項標案為分領域分項底價內決標，並非以最低價決標。請自行參酌採購法相關法令及投標須知第14條條文。（3）頁數之設定為各廠商依據其編排自行決定，並不影響其功能，本校無權干預，以免有綁標之嫌。」等語，原告不服，於95年7月31日以綠營字第950731001號函向高雄市政府採購申訴審議委員會提出申訴，經決定申訴駁回等情，有中文公開招標公告資料、高雄市政府95年7月12日招標公告資訊、原告95年7月13日綠營字第950713003號函、95年7月15日綠營字第950715001號異議書、95年7月31日綠營字第950731001號函暨所附95學年度高雄市國民小學1至6年及學生簿冊採購案申訴書、被告95年7月24日高市信義總字第0950001295號函等附原處分卷及本院卷可稽，並為兩造所不爭執，應堪認定。

三、次按，關於確認行政處分無效之訴訟，依上開行政訴訟法第6條第2項規定，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起，其規範之目的，在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。又起訴而欠缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正（最高行政法院94年度判字第199號判決參照）。經查，本件原告起訴時其訴之聲明第1項原記載為：「申訴審議判斷及異議決定均撤銷。」核其性質係屬撤銷訴訟。其嗣於97年1月2日向本院提出言詞辯論補充理由狀，而將其訴之聲明第1項變更為：「確認招標程序及申訴審議判斷均無效。」而其於同年2月14日又向本院提出第2份之言詞辯論補充理由狀，於該狀內事實及理由欄第1項載明：上開確認「招標程序」無效，係指被告之「決標」行為而言。被告固於答辯狀中主張本案標的並不及於決標部分，因而辯稱原告此部分之起訴顯不合法乙節。惟查，依原告早於95年8月8日提出之申訴書補充理由（二）之內容即略以：「．．．6、決標方面：（1）決標時並未當場公開底價，不符公平、公開原則。（2）比較『大聖版』生字詞語簿40元與『公司版』生字詞語簿翰林53元、康軒54元、南一55元之決標價格．．．。」另原告於95年9月22日所提出之採購申訴補充理由書內容亦略以：「．．．事實及理由．．．3、應不得決標予下列廠商．．．。」有上開補充理由書附原處分卷可參，足見原告早於提出申訴時，即已針對被告所為之決標行為提出異議；且被告認為本件決標行為，依「政府採購法第46條規定，是要符合契約、成本、市場行情考量等，這是具有公益性，須顧及品質。顯然這是還要交給家長作市場機能（考量選擇），不是原告所認為最低價才能得標。不然廠商都用最粗劣的品質，這是不符合公平正義。」「政府採購法第52條第4款複數標，只要合．最低價格或最有利標的決標精神，去考量政府採購法第46條規定．．．。」「得標以後，平台會建立，可以選擇（簽約廠商）。」「這個案件，是依照各學校的需求，協助家長為出發點，不讓廠商漫天開價，這是一個善意，投標須知內容有告知，沒有說家長一定要跟最低價的廠商買，也有不論價格低或高，沒有說只能跟一家廠商買。」（本院97年3月5日言詞辯論筆錄第2、3 頁參照）。由此足見，被告已就本件採購案之決標是否有無效之情形已為實質審查，且確認其合於相關法律規定，並沒有無效之情形，揆諸前揭說明，應認為原告提起確認之訴行政程序之欠缺已因而補正。

四、又查，本件本件原告已將訴之原聲明第1項之撤銷訴訟變更為確認之訴，已如前述。而原告請求確認被告之招標程序及申訴審議判斷為無效前，僅以前揭95年7月13日及同年7月15日函向被告提出疑義及異議，並於95年7月31日提出申訴，然觀其內容均係主張被告之招標過程有圖利特定廠商、影響採購公正、違反公平交易，及違反政府採購法以最低價為得標廠商之規定等語，而未經踐行請求被告確認「決標」行為無效之前置程序；惟查，依前開說明，原告既於提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，而本院於97年3月5日行言詞辯論時，被告對於此項訴之變更並無異議，而為本案之言詞辯論，依行政訴訟法第111條第2項規定，亦應視為被告同意原告為此項訴之變更。況本院認為原告原提起撤銷訴訟而兩造於訴訟程序中所為之訴訟資料於變更後之確認訴訟亦可援用，尚不至延滯訴訟，故原告為此訴之變更尚無不當，依同條第1項但書規定，亦屬合法，從而，本院自應就實體部分予以審理，先此敘明。

貳、實體部分：

一、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：1、不能由書面處分中得知處分機關者。2、應以證書方式作成而未給予證書者。3、內容對任何人均屬不能實現者。4、所要求或許可之行為構成犯罪者。5、內容違背公共秩序、善良風俗者。6、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所明定。則無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是依前揭行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形，而該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者而言。則倘無行政程序法第111條第1款至第6款例示規定及同條第7款概括規定之「一望而知具有重大瑕疵」情形，縱有處分違法情事，亦應屬撤銷訴訟範疇而不應提起確認行政處分無效之訴。

二、次查，行政處分具有重大明顯之瑕疵者，無效，固為前揭行政程序法第111條第7款所明定，惟行政機關作成行政處分，茍已具備行政處分之外形，必也該行政處分之瑕疵明顯而且重大者，始有否定其效力之必要。蓋行政處分乃為國家意志力之表現，此與私人之法律行為不同，故為了維護法安定性，國家本身所具有的公益性以及國家權威，行政法學及實務上對無效之行政處分，向來均採嚴格及限縮之立場。基此，行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，亦即係以普通社會一般人一望即知其瑕疵而作為其判斷之標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，故行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，在行政機關予以廢止或撤銷前原則上仍應視為有效。申言之，縱行政處分有瑕疵存在，惟倘該瑕疵並非重大且明顯而符合絕對無效之要件，充其量僅為行政處分是否違法，而應否撤銷之問題，要與私法上之法律行為違法，原則上應歸於無效之情形不同。

三、再按「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。機關對前項疑義之處理結果，應於招標文件規定之日期前，以書面答復請求釋疑之廠商，必要時得公告之；其涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標得以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。機關自行變更或補充招標文件內容者，亦同。」「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中︰1、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。2、未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。

3、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。4、採用複數決標之方式︰機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神。」「招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。」分別為政府採購法第41條、第52條第1項及第75條第2項所明定。

四、原告提起本件行政訴訟無非以：

（一）本件採購案原公告決標方式為「複數決標：訂有底標最低標得標」，則原告就已投標部分應為唯一得標廠商，然被告卻自創報價在底價內即為得標廠商之決標方式，並以各種不同價格決標予其他各廠商，已違反政府採購法施行細則第62條低標者決標之規定。

（二）次依政府採購法第41條第2項規定，行政機關對於廠商提出疑義之處理結果，涉及變更或補充招標文件內容者，應另行公告，即公告或另行公告均須刊登於政府採購公報，並公開於電子採購網之政府採購資訊公告系統，然被告僅在招標文件內變更，卻未另行公告；且以機關端之「標案及電子領標數」查詢所得之招標標案一覽表，充作另行公告之資訊，顯與法有違。

（三）原告既為本件採購案投標部分唯一得標廠商，而就本件採購案共同供應契約投標須知第6點規定，本採購訂定之契約最長以2年為限，則被告應賠償95、96學年之上、下學期原告可得利潤1,216萬元及其利息云云，資為爭執。

五、經查：

（一）按「各機關得就具有共通需求特性之財物或勞務，與廠商簽訂共同供應契約。」「為辦理政府採購法（以下簡稱本法）第93條規定之共同供應契約，特訂定本辦法。」「本法第93條所稱具有共通需求特性之財物或勞務，指該財物或勞務於二以上機關均有需求者。本法第93條所稱共同供應契約（以下簡稱本契約），指一機關為二以上機關具有共通需求特性之財物或勞務與廠商簽訂契約，使該機關及其他適用本契約之機關均得利用本契約辦理採購者。」政府採購法第93條、共同供應契約實施辦法第1條及第2條分別定有明文。

（二）本件採購案係於95年5月11日高雄市政府教育局有關生字詞語簿採共同供應契約會議作成決議，以95學年度學用品生字語詞簿、數學練習簿及自然探索等簿冊由被告公開招標，並採行共同契約方式辦理等情，有高雄市政府教育局95年5月25日高市教3字第0950018117號函暨所附該會議紀錄附原處分卷可參。又如前所述，被告於95年7月12日上網公告本採購案共同供應契約之決標方式為：「複數決標：訂有底價最低標得標」，經原告提出釋疑後，被告於95年7月14日將招標公告更正為「本案免附廠商登記或設立證明證件影印本」之廠商資格限定條件，再於95年7月17日公告刪除該共同供應契約投標須知第23條第3項，並限定國語生字語詞甲乙本以套報價；另又於95年7月18日修正投標須知第14條為：「報價在底價內即為得標廠商」，並將本採購案共同供應契約投標須知第14點規定更正為：「決標、廢標、減價方式：（1）本採購決標方式採分領域（學科）分項決標原則，廠商投標文件合於招標規定且報價在底價內即為得標廠商。（2）若廠商第1次標價超過底價，得由廠商減價，減價結果低於底價者即決標，惟減價次數不得逾3次。第3次減價結果仍高於底價時，即廢標．．．。」亦有上開公開招標資訊及本採購案共同供應契約投標須知附卷可稽。

（三）原告雖主張被告將本採購案原來之共同供應契約投標須知第14條規定之「報價在底價內之最低標為得標廠商」，更改為「報價在底價內即為得標廠商」，就此涉及變更招標內容及決標方式，並未依法另行公告，與法有違云云。惟查，本院就該公告程序部分曾函詢行政院公共工程委員會，經其以96年8月21日工程企字第09600293200號函復略以：「說明：．．．3.本會採購公告資訊系統所蒐集之採購公告資訊，其刊登政府採購公報之時程，依『政府採購公告及公報發行辦法』第21條規定辦理。機關辦理公開招標並提供電子領標者，於等標期中，如僅抽換電子招標文件（即廠商領標文件），仍須先於政府採購資訊公告系統進行更正公告作業，再上傳異動文件，異動文件並需於該次更正公告刊登政府採購公報日前完成傳輸作業。4.查本採購案由該校自95年7月12日於本會政府電子採購網（http：//web.pcc.gov.tw）傳輸招標公告後，於等標期中（自95年7月13日起至95年7月28日上午9時30分止），計分別於7月14日及7月17日傳輸更正招標公告21次（含異動招標文件2次），傳輸時間即更正內容詳如附件2。5.本案歷次更正招標公告，並未延長期等標期；其最後一次更正招標公告（95年7月19日公告）至截止收件日尚逾9日，則除該異動後之招標文件內容有重大改變外，尚難認其公告程序違反規定。6.廠商可藉由政府採購公告或本會採購公告資訊系統，查閱機關變更招標文件之訊息，並可於本會電子領投標系統之『領標作業』項下，查詢及下載異動文件。關於本案政府電子採購網廠商端可查得公告異動訊息明細，詳如附件3。」等語，有該函暨附件附本院卷可稽。再參該函所檢送附件2之本採購案於該委員會政府電子採購網傳輸招標公告後，於等標期中傳輸更正招標公告21次（含異動招標文件2次）之異動明細中，其中被告於95年7月17日第2次電子領標異動招標文件，上傳者計有共同供應契約、95學年度簿冊共同供應契約投標須知、領標核對單、證件審查表、投標廠商印模單、投標廠商聲明書、委託代理授權書、標封、標單、95上簿冊統計等文件，並於95年7月18日公告。另附件3之本採購案（案號：95M02）招標及更正招標公告情形（廠商端），載有95年7月18日更正招標公告，更正公告內容要項為電子領標異動招標文件，異動領標文件明細與上開被告異動領標文件上傳之資料相同，且其傳送公告時間亦為同年月17日等情，有行政院公共工程委員會96年8月21日工程企字第09600293200號函暨所附本採購案電子領標文件異動明細及本採購案招標及更正招標公告情形（廠商端）附本院卷可稽。

（四）又因原告質疑前揭行政院公共工程委員會之政府電子採購網所上網之資料，其無從點閱云云乙節，經本院再函請行政院公共工程委員會政府電子採購網中廠商端所得下載點閱之本採購案（案號95M02）之招標文件，經該委員會以96 年1 0月1日工程企字第09600380010號函檢附該政府電子採購網中本採購案共同供應契約投標須知，而據該投標須知第14條所載：「決標、廢標、減價方式：（1）本採購案學標方式在採分領域（學科）分項複數決標原則，廠商投標文件合於招標規定且報價在底價內即為得標廠商．．．。」等情，亦有行政院公共工程委員會本採購案變更前後之共同供應契約投標須知等附卷可參，由上足見，被告確實已依照政府採購法相關規定，先於政府採購資訊公告系統進行更正公告作業，再上傳異動文件，其所異動文件已於該次更正公告刊登政府採購公報日前完成傳輸作業；再者，原告可藉由政府採購公告或該委員會採購公告資訊系統，查閱機關變更招標文件之訊息，並可於該委員會電子領投標系統之「領標作業」項下，查詢及下載異動文件；又關於本採購案上開政府電子採購網廠商端可查得公告異動訊息明細，故被告對於本採購所為之公告程序尚難認為有何違誤之處，自無重大明顯瑕疵可指。

（五）另按前揭政府採購法第52條第1項，及同法施行細則第52條、第65條規定：「機關訂定底價，得基於技術、品質、功能、履約地、商業條款、評分或使用效益等差異，訂定不同之底價。」「機關依本法第52條第1項第4款採用複數決標方式者，應依下列原則辦理：1、招標文件訂明得由廠商分項報價之項目，或依不同數量報價之項目及數量之上、下限。2、訂有底價之採購，其底價依項目或數量分別訂定。3、押標金、保證金及其他擔保得依項目或數量分別繳納。4、得分項報價者，分項決標；得依不同數量報價者，依標價及可決標之數量依序決標，並得有不同之決標價。5、分項決標者，得分項簽約及驗收；依不同數量決標者，得分別簽約及驗收。」準此可知，招標機關辦理採購並非僅以訂有底價內之最低標作為得標之唯一標準，若機關採用複數決標之方式，得標廠商縱非最低標，但已合於最有利標之競標精神，依法亦無不合。則被告將本採購案之決標方式由「底價內最低標得標」，依前揭所述之法定程序變更為「底價均為得標廠商」，並依同施行細則第52條規定，基於技術、品質、功能、履約地、商業條款、評分或使用效益等差異，就不同年級、不同種類之簿冊訂定不同底價，於法並無違誤。再者，被告於95年8月3日開標並完成決標結果，本採購案有生字語詞簿甲乙本1至6年級（版本有康軒、翰林、南一）；數學作業簿1、2年級（版本有康軒、翰林、南一、牛頓、部編），3、4年級（版本有康軒、翰林、南一、牛頓），5、6年級（版本有康軒、翰林、南一）；另自然探討1、2年級（版本有康軒、翰林、南一學習廣場、南一作業、牛頓），3至6年級（版本有康軒、翰林、南一、牛探、牛作），各投標廠商由原報價、第1次減價、第2次減價至第3次減價後，均係以底價內之價格決標；被告並以95年8月7日高市信義總字第0950001377號函報請高雄市政府教育局以95年8月11日高市教3字第0950029125號函同意備查等情，為兩造所不爭執，復有被告及高雄市政府教育局上開函文附原處分卷可稽。從而，被告辦理本採購案既已依法規定，為更正公告作業，再上傳異動文件，並已完成傳輸作業，原告可藉由政府採購公告或該委員會採購公告資訊系統，查閱機關變更招標文件之訊息，並可於該委員會電子領投標系統之「領標作業」項下，查詢及下載異動文件；又關於本採購案上開政府電子採購網廠商端可查得公告異動訊息明細，則被告依公告變更後之決標方式予以決標，其招標及決標程序尚難認為有何違誤之處，自無重大明顯瑕疵可指。是原告主張被告變更決標方式並未另行公告，有違法之處，故其所為之決標處分即為無效云云，顯有誤解，不足採取。從而，被告所為招標程序、公告及決標並無違誤，申訴審議判斷決定予以維持，其理由雖有不同，但其結論並無二致，仍屬無誤。原告起訴意旨求為確認被告本採購案所為決標程序及申訴審議判斷均無效，為無理由，應予駁回。

六、退步言之，因被告於97年1月23日補充陳述狀主張：原告於本件訴狀送達及言詞辯論後，屢次為訴之聲明之變更，顯有故意延滯訴訟之嫌。又本院於97年3月5日行言詞辯論時，被告亦稱因認原告有延滯訴訟，故不同意變更為確認訴訟等語，有該補充陳述狀及本院言詞辯論筆錄附本院卷可稽。縱被告上開抗辯係不同意原告為訴之變更，且其於本件言詞辯論前已經表示不同意，而認定原告起訴時其訴之聲明第1項原記載為：「申訴審議判斷及異議決定均撤銷。」之撤銷訴訟，嗣變更為：「確認招標程序及申訴審議判斷均無效。」之確認行政處分無效訴訟為不合法，而本院應就原告原來撤銷訴訟之聲明予以裁判，惟經本院審理結果，本件被告所為之招標程序依法亦無不合，蓋如前所述，本件採購案係於95年5月11日高雄市政府教育局有關生字詞語簿採共同供應契約會議作成決議，以95學年度學用品生字語詞簿、數學練習簿及自然探索由被告公開招標並採行共同契約方式辦理。嗣被告於95年7月12日上網公告該共同供應契約之決標方式為：「複數決標：訂有底價最低標得標」，經原告提出釋疑後，被告於95年7月14日將招標公告更正為「本案免附廠商登記或設立證明證件影印本」之廠商資格限定條件；再於95年7月17日公告刪除該共同供應契約投標須知第23條第3項，並限定國語生字語詞甲乙本以套報價，另又於95年7月18日修正投標須知第14條為：「報價在底價內即為得標廠商」，並將本採購案共同供應契約投標須知第14點規定更正為：「決標、廢標、減價方式：1.本採購決標方式採分領域（學科）分項決標原則，廠商投標文件合於招標規定且報價在底價內即為得標廠商。2.若廠商第1次標價超過底價，得由廠商減價，減價結果低於底價者即決標，惟減價次數不得逾3次。第3次減價結果仍高於底價時，即廢標．．．。」原告雖主張被告將投標須知第14條「報價在底價內之最低標為得標廠商」變更為「報價在底價內即為得標廠商」，就此涉及變更招標內容及決標方式，並未另行公告云云。惟查，依上開行政院公共工程委員會96年8月21日工程企字第09600293200號及96年10月1日工程企字第09600380010號函復意旨，足見被告辦理本採購案既已依法規定，為更正公告作業，再上傳異動文件，並已完成傳輸作業，原告可藉由政府採購公告或該委員會採購公告資訊系統，查閱機關變更招標文件之訊息，並可於該委員會電子領投標系統之「領標作業」項下，查詢及下載異動文件；又關於本採購案上開政府電子採購網廠商端可查得公告異動訊息明細，則被告依公告變更後之決標方式予以決標，其招標程序尚難認為有何違誤之處。是原告主張被告變更決標方式並未另行公告，有違政府採購法第75條第2項應就處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，另行公告之約定，於法未合云云，即無足採。原告之此項主張既不可採，而被告所為招標程序並無違誤，申訴審議判斷決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為將招標程序及申訴審議判斷均撤銷，為無理由，亦應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核均與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

七、原告另請求確認本採購案為訂有底價，應以底價內之最低標者為得標廠商，原告就已投標部分應為唯一得標廠商，及被告應賠償其損失1,216萬元與其利息部分，因其訴為不合法另由本院以裁定駁回之，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭