高雄高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年12月3日辯論終結

原告

銘聯股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

杜淑君 律師

被告

高雄市政府消防局

代表人

乙○○ 局長

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間消防法事件，原告不服高雄市政府中華民國98年3月24日高市府法一字第0980017170號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告前於民國96年11月2日依消防法第10條規定，就其坐落高雄市○鎮區○○段690地號土地上新建貨運站、倉庫等用途建物（下稱系爭儲存場所），向被告申請消防圖說審查，因本次原告本未提出該建物作為儲存公共危險物品倉庫使用之相關設計，未涉及公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準安全管理辦法（下稱管理辦法）之適用，被告乃以96年11月13日高市消防預字第0960016312號函審查通過。嗣原告於97年3月28日提出系爭儲存場所將供儲存第4類易燃液體第3石油類二異氰酸甲苯及甲苯二異氰酸酯等公共危險物品，向被告申請消防圖說第1次變更設計審查，經被告以97年4月10日高市消防預字第0970004102號函復（下稱甲函），計有7項消防安全設備及4項室內儲存場所之位置、構造及設備不符合規定（未教示救濟期間），原告不服，一方面就被告所為系爭儲存場所與鄰近場所（即鄰地土地銀行所有現出租供貨運公司使用之場所）間「廠外安全距離不符」之認定，於97年6月3日以97年5月26日世字第97001號函向被告提出異議，一方面則依被告之見解修正圖說於97年7月1日掛件重送審查。關於原告修正圖說掛件重送審查部分，經被告以原告修正圖說已加設檔牆，並退縮申請增建系爭儲存場所之外牆，經此修正後，與系爭鄰近場所基地境界線之最短距離已達5.1公尺（如附圖所示），併同其他缺失已經改善，乃以97年7月31日高市消防預字第0970008660號函復審查符合規定。而關於原告異議部分，被告則以97年6月20日高市消防預字第0970007851號函（下稱乙函）復原告，系爭廠外安全距離之計算仍應由其外牆計算至鄰近場所圍牆，惟本案鄰近場地無設置圍牆，原則上應計算至鄰近基地之境界線等語。原告復於同年6月25日及7月18日以內政部90年8月6日消防安全法令執法疑義研討會（下稱研討會）第4案之決議主張管理辦法第11條之規定，係指廠區內製造作業區之外牆或相當於外牆之設施，與場所外鄰近外牆之水平距離等語，再次請求被告釋疑，經被告於97年7月31日以高市消防預字第0970009706號函（下稱丙函）向原告重申乙函原旨。原告不服，對甲、

乙、丙函提起訴願，惟訴願決定僅就乙、丙函部分決定不受理，甲函部分則漏未決定。原告不服，遂就甲函提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）管理辦法有關室內儲存場所及高閃火點物品之相關規定係規定於該辦法第3條、第6條、第8條、第25條。系爭儲存場所係具有頂蓋且四面有牆之倉庫，欲儲存之物品則為二異氰酸甲苯（閃火點136℃）、甲苯二異氰酸酯（閃火點134℃），依據公共危險物品之分類及前揭管理辦法第8條規定，屬第4類易燃性液體之高閃火點物品，故原告儲存上開物品之場所應屬管理辦法第25條定義之「室內儲存場所儲存高閃火點物品者」。

（二）系爭儲存場所之鄰近場所係1空地上之鋼筋混凝土建物，故此鄰近場所屬管理辦法第13條第1項第1款至第3款所列場所以外之場所。而原告於97年3月28日變更消防設計圖說所設計之系爭儲存場所位置，距該鄰近土地上之鋼筋混凝土建物達54.71公尺，已符合管理辦法第13條第1項第4款規定。被告卻以系爭儲存場所與上開鄰近場所之安全距離應算至該鄰近基地之境界線，則其距離為3.38公尺未達管理辦法第13條第1項第4款之距離（10公尺，惟如加設檔牆，則得減半計算，至少應為5公尺）而駁回原告之申請。

（三）然按管理辦法第13條第1項本文所指之「鄰近場所」包括古蹟、建築物、公共危險物品製造（儲存、處理）場所及高架電線，其中「高架電線」並無「外牆」或「圍牆」之設置，換言之，安全距離應計算至鄰近場所之何處，應視鄰近場所之性質而定。詎內政部於90年8月29日以台(90)內消字第9087337號函發布之研討會會議紀錄，其中提案4，竟就前揭管理辦法第13條第1項本文之「鄰近場所」附加「外牆」之要件，亦即所謂之安全距離係指廠區內製造作業區之外牆或相當於外牆之設施，與場所外鄰近場所「外牆」之水平距離。其後，內政部消防署（下稱消防署）於97年5月14日消署危字第0970012645號函中，再將「外牆」擴張為「圍牆」，97年6月13日之消署危字第0970015392號函釋，更將「外牆」擴張為「鄰近基地之境界線」，內政部及消防署上開3則函釋附加管理辦法所無之「外牆」「圍牆」「鄰近基地之境界線」等要件，牴觸管理辦法第13條規定，被告亦自承，計算安全距離以鄰近場所有無圍牆為斷，將使法令之適用更無標準，且對未設圍牆之土地所有權人亦有不公，當非立法原意，仍應回歸法條明定「與廠區外鄰近場所之安全距離」，方為的論。被告依據上開3則牴觸管理辦法之內政部函釋駁回原告之申請，違反依法行政原則。況消防署97年6月13日消署危字第0970015392號函釋，以繫於未來之不確定因素（即爾後鄰近基地因建築物新建或增建造成安全距離不足）解釋管理辦法第13條第1項規定之適用，亦違反行政程序法第5條之明確性原則。

（四）管理辦法第13條第1項所定之鄰近場所多達8種，分別規定於第13條第1項第1款至第6款，但消防署97年5月14日消署危字第0970012645號函與97年6月13日消署危字第0970015392號函竟僅針對第4款之鄰近場所（即管理辦法第13條第1款至第3款以外之場所），附加「圍牆」或「鄰近基地境界線」之要件，其餘各款之鄰近場所則無，其無正當理由而為差別待遇，況管理辦法第13條所列舉之鄰近場所有古蹟、圖書館、博物館、電影院、飯店、醫院、療養院、托兒所、公共危險物品場所、高架電線，此等場所之周圍均有人員出入或活動，但被告卻不認為此等鄰近場所之安全距離應計至土地境界線，何以第4款所列之鄰近場所卻要因鄰近建築物周圍有人員出入，而將安全距離之計算計至其土地境界線？何以為差別待遇？

（五）兩造所爭執者乃在於管理辦法第13條有關「場所」之定義或解釋為何。欲對該條所列之「場所」為定義，或可從管理辦法及外國立法例之相關規定找尋其脈絡：

１、管理辦法第13條之規定：管理辦法第13條所列舉之鄰近場所有古蹟（第1項第1款第1目）、圖書館、博物館（第1項第1款第2目）、電影院、飯店（第1項第2款第1目）、醫院、療養院、托兒所（第1項第2款第2目）、公共危險物品場所（第1項第3款）、高架電線（第1項第5款、第6款）等，足見所謂之鄰近場所係指鄰近之「建築物」或「設施」。

２、外國立法例規定：管理辦法係參考日本消防法第10條第4項及危險物規制之相關政令第9條所制定，業經內政部98年11月3日內授消字第0980824424號函覆鈞院在案，而日本危險物規制之相關政令第9條規定：「．．．製造所之位置與下面揭載之『建築物等』起算至該製造所之外壁、以及相當於外壁的工作物之外側之間，各與該『建築物等』保有一定的距離。．．．口至二中所載建物設施以外之『建築物』及其他工作物上供居住所用之『建築物』（『製造所所在土地與同一土地內之建築設施除外』）10公尺。」可見，設定安全距離所欲保護之標的為「建築物」，而非土地。且上開規定關於「口至二中所載建物設施以外‧‧‧10公尺」即相當於我國管理辦法第13條第1項第4款之規定「與前3款所列場所以外場所之距離，應在10公尺以上」，其所保護之標的亦為「建築物」，而非土地。其甚至特別規定「製造所所在土地與同一土地內之建築設施除外」，換言之，此處所欲保護之鄰近建築物係指坐落於他人私有土地上之建築物，若是與製造所所在同一之土地上之建築物即不屬之，準此，安全距離之計算勢必含括鄰近建築物所屬之他人私有土地。且其建物周圍亦有人員進出活動之可能，但日本立法例並未因此而將保護範圍擴大至「鄰近土地不得計入安全距離」之程度。是以日本消防法及危險物規制之相關政令對危險物品製造等場所之消防管制，已屬周延，並為我國管理辦法制定時所採，則日本立法例與其相關解釋應足為管理辦法適用時之參考。

３、由管理辦法第13條（安全距離）及第14條（保留空地）之比較：為免公共危險物品場所發生爆炸波及場所外之人，管理辦法除就公共危險物品製造或儲存場所之構造、設備定有一定之標準外，並同時以管理辦法第14條之「保留空地」及第13條之「安全距離」作為防護方法，前者之空地須為危險物品場所之所有權人或有權使用，後者則無此明文，顯見，安全距離所包括之土地並無須為自己所有或有權使用之限制。

４、由管理辦法第37條將「廠區外鄰近場所」與「廠區境界線」並列來看：管理辦法第37條第1款規定「儲槽側板外壁與廠區外鄰近場所之安全距離，準用第13條規定」，同條第2款規定「儲存液體儲槽側板外壁與儲存場所廠區之境界線距離，應依附表四規定」，同一條文將「廠區外鄰近場所」與「廠區境界線」並列，顯見二者乃不同概念，廠區外之鄰近場所絕非以土地境界線作為區別。

５、由內政部之解釋來看：內政部98年11月3日內授消字第0980824424號函覆鈞院之函文，其說明欄第一點第㈠項，明確說明管理辦法第13條之立法目的係為避免波及非屬廠區內之「建築物」或「設施」，說明欄第二點第㈡項更直接表示「鄰近場所」係指廠區外之「建築物」或「設施」。又內政部97年7月8日消防安全法令執行疑義研討會結論提到：「．．．惟安全距離倘包含私人土地時，．．．。」等語，顯見計算安全距離時確得將他人私有土地納入計算。

６、同法規中之安全距離計算標準應一體適用：管理辦法第13條第1款至第3款所規定之鄰近場所所要求之安全距離較第4款規定之鄰近場所為長，顯然，第1款至第3款之鄰近場所乃須高度保護、避免災害波及之場所，詎此等須高度保護之場所，其安全距離卻無庸計算至其「圍牆」或「鄰近基地境界線」，保護程度較低之第4款場所反採較為嚴格之標準，即安全距離須計算至其「圍牆」或「鄰近基地境界線」，其輕重失衡已至為灼然。是以管理辦法第13條第1項雖就各種不同之鄰近場所定有不同之安全距離，但對於安全距離之計算標準則應無二致，一體適用。此由該條所定安全距離按各款標的之不同依次遞減來看，其保護程度顯亦依次遞減。舉例說明：本案鄰近土地上之建物若為古蹟（管理辦法第13條第1項第1款之標的），安全距離之計算係自儲存場所之外牆計算至古蹟之外牆，而非與鄰近土地之境界線；若鄰近土地上之建物為一般住宅或辦公處所（管理辦法第13條第1項第4款），其安全距離之計算標準應無不同，即應自儲存場所之外牆計算至鄰近土地建物之外牆，而非至鄰近土地之境界線，否則，將造成高度保護標的之安全距離反較低度保護標的之安全距離為短之怪異現象。

（六）管理辦法有關安全距離之規定固在保障公共安全，然非謂凡規範目的涉及公益者，其適用範圍即可無限上綱。管理辦法第13條並無「鄰近場所之土地不得納入安全距離計算範圍」或「安全距離計算至土地境界線」之限制，被告恣意增添法令所無之限制，自屬非法。

（七）內政部98年11月3日內授消字第0980824424號函說明欄第2點第（三）項略謂，「製造廠所安全距離之計算『原則上不宜』涵蓋他人土地，惟倘含括他人土地時，應考量日後他人土地如興建建物時，製造場所亦能透過保安措施（如依管理辦法第13條第2項設置擋牆方式，安全距離得減半計算之），使該場所仍符合法令規定。」部分，被告認其真意係指安全距離不應涵蓋他人土地，例外得涵蓋他人土地之情形係指設有擋牆時，安全距離之計算始得含括他人私有土地云云，原告並不認同。

１、管理辦法第13條第2項係規定「前項安全距離，於製造場所設有擋牆防護或具有同等以上防護性能者，得減半計算之。」該條文使用之文字「安全距離」與同條第1項之「安全距離」並無不同，何以第2項之安全距離卻能含括他人私有土地，第1項之安全距離卻不能，作此區別之正當性何在？被告至今無法提出合理說明。

２、內政部雖表示「原則上不宜」，然「不宜」與「不應」顯有不同，前者僅為「建議」性質，後者則為「禁止」性質。事實上，內政部亦無可能認為安全距離之計算「不應」含括鄰近之私人土地，蓋管理辦法所參考之日本立法例上已明確規定，鄰近場所指的是鄰近之「建築物」與「設施」，內政部上開函文說明欄第2點第（二）項亦同此意旨，故被告將內政部此部分之說明解讀為「原則禁止（不應），例外允許」，顯有不當。

３、又依法條文義，管理辦法第13條第2項之安全距離應為第1項安全距離之一半，即第2項之安全距離不可能長於第1項之安全距離。茲以被告之邏輯套用於本案實際案例便不難發現其間謬誤：

(1)被告主張本案未設有擋牆時（管理辦法第13條第1項第4款情形），系爭儲存場所外牆計算至鄰近土地境界線之距離為本件之安全距離，並至少應有10公尺。在設有擋牆之情況下，被告主張，安全距離之計算得含括他人私有土地，內政部甚稱此時可計算至鄰近土地之建築物，即系爭儲存場所外牆計算至鄰近土地建物之距離為本件之安全距離，而本案單從鄰近土地之境界線計至鄰近土地上建物之距離即達52公尺左右，則適用第2項後之安全距離（52公尺以上）豈非遠遠超過適用第1項第4款之安全距離（10公尺）？故依被告之邏輯，將會產生適用第2項後之安全距離較適用第1項之安全距離為長之失衡現象。且既然適用第2項之安全距離已達52公尺，則系爭儲存場所應可興建至土地境界線上，但被告卻要求系爭儲存場所即使施作擋牆，其與鄰地境界線之距離仍應有5公尺以上（即10公尺減半後之距離），顯然，被告在設有擋牆之情況下，仍不同意安全距離之計算得含括他人私有土地，而是仍以土地境界線作為安全距離計算之終點，則被告豈非自相矛盾？

(2)至於鄰近私人土地日後若有興建建築物致系爭儲存場所安全距離不符時，基於安全距離乃系爭儲存場所應負之最低義務，日本立法例甚至認為維持安全距離乃危險物場所所有人之無過失責任，因此一旦安全距離因鄰近私人土地興建建物而致安全距離不符時，危險物場所所有人必須改善，如施做擋牆因應，內政部97年7月8日研討會之決議亦同此見解，換言之，危險場所之所有權人並不因申請核准時之安全距離符合，即免除其日後維持安全距離之義務，被告只要發現危險場所之安全距離不符，均可命危險場所之所有權人重新檢討改善。

（八）原告提起本件撤銷之訴仍有訴之利益：按行政爭訟須以有爭訟之利益存在為前提，倘當事人被侵害之權利或法律上利益，經審議或審判之結果無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟之實益，但不包括依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，人民因參與或分享，得反覆行使之情形，司法院釋字第546號解釋可參。本件原處分若經撤銷，原告消防圖說第1次變更設計之系爭儲存場所安全距離即符合管理辦法之規定，原告仍可將系爭儲存場所予以擴建。又本件乃管理辦法第13條如何解釋適用之疑義，日後仍有重複發生相同案例，及法律地位或權利反覆發生之情形存在等情。爰聲明求為判決：㈠先位聲明：訴願決定及原處分關於「廠外安全距離不符」部分均撤銷。㈡備位聲明：確認被告之甲函違法。

三、被告則以︰

（一）經查原告97年3月28日向被告申請本案消防圖說第1次變更設計審查，其中有關與廠外鄰近場所安全距離之檢討，被告係依據管理辦法第13條及第21條規定予以審查，認其與廠區外鄰近場所之安全距離不足。原告旋即提出內政部90年8月6日研討會提案4決議檢討安全距離，並表示其安全距離應為55公尺，故符合規定。惟廠外安全距離之計算，依管理辦法第13條規定，係計算至「鄰近場所」，而非「鄰近場所內之建築物」。按公共危險物品場所與一般非公共危險物品場所，其危險性顯有不同（一般非公共危險物品場所並無與鄰近場所須保持安全距離之規定），系爭管理辦法之規範與廠區外鄰近場所需保持安全距離之意義，係為避免製造場所（本案屬需比照辦理之場所）發生事故波及非屬該廠區之鄰近場所，並期達到避免鄰近場所被延燒，人員能順利避難之目的，基此，鄰近場所基地（所有範圍之土地）以不得納入作為原告申請公共危險物品室內儲存場所之廠外安全距離之計算範圍內為原則，且鄰近場所之所有權人對其土地利用有依法處置之基本權利，如增建、改建，或設置之設施及人員等，原則上應避免遭受波及（如本案原告向被告申請消防圖說審查，即源自為辦理增建建物）。

（二）而內政部90年8月6日研討會提案4有關廠外安全距離之決議，略以：「．．．『公共危險物品之製造場所，其外牆或相當於該外牆之設施外側，與場所外鄰近場所之安全距離』，係指廠區內製造作業區之外牆或相當於外牆之設施，與場所外鄰近場所外牆之水平距離。．．．。」合併其圖例觀之，與廠區外鄰近場所安全距離之計算，起算點係自廠區內製造作業區之外牆或相當於外牆之設施自無疑義（係將起算點限縮於製造場所內之製造作業區之外牆，而非整個製造場所之外（圍）牆），至於應計算至鄰近場所之何處，依據管理辦法及上開研討會決議為鄰近場所之外（圍）牆，未設外（圍）牆時為相當境界線位置。

（三）依上揭所述關於廠外安全距離之計算規定及意義，可知其計算非拘泥於鄰近場所是否設置圍牆後再據以計算廠外安全距離（何況圍牆可隨時拆或建，係該鄰近場所之自由），且上揭內政部研討會決議所附圖例2種（乙工廠與建築物），僅係就其決議內容所為之例示，其差別應為尚有腹地之場所（乙工廠）與無腹地之場所（建築物，該場所範圍與其上所造建築物範圍幾乎相同），並非僅限於該2種圖例用途之情形，否則，如遇實際情形非屬該2種圖例（如本案系爭鄰近場所即非工廠，亦非建築物），或屬圖例中之工廠而無圍牆，其安全距離之計算應如何認定，即有不明，故系爭安全距離之計算應以前揭法條及內政部決議認定，非拘泥於前揭圖例（有無圍牆）。

（四）被告於審查過程已多次向原告及其所委託之消防圖說設計人當面或透過電話說明有關廠外安全距離不符合之理由，原告仍堅持其所申請審查案之廠外安全距離依前揭內政部90年8月6日研討會決議應計算至鄰近場所圍牆，倘該場所未設置圍牆時，則應計算（延伸）至該鄰近場所內之建築物外牆，所以，廠外安全距離應屬足夠。為求慎重，被告檢附本案廠外安全距離相關資料，於97年6月9日以高市消防預字第0970007525號函請消防署釋疑，經消防署以97年6月13日消署危字第0970015392號函復被告，釋示內容略以：「．．．，其場所安全距離之計算應由其外牆計算至鄰近場所圍牆，惟本案該鄰近場所尚無設置圍牆，原則上應計算至鄰近基地之境界線，以避免爾後鄰近基地因建築物新建或增建造成安全距離不足，導致旨揭場所發生火災或爆炸而波及鄰近場所之情形。」揆其意旨，鄰近場所如何利用其土地係其權利，倘本案之廠外安全距離之計算，將鄰近場所之土地納進原告之廠外安全距離，日後，可能因鄰近基地建築物增建及改建反造成本案廠外安全距離不足，並導致原告場所如發生火災或爆炸而波及鄰近場所情形。另由內政部98年11月3日內授消字第980824424號函文所附附件3安全距離與保留空地說明圖觀之，安全距離係計算至鄰近場所（基地）上境界線，非如原告認為可計算至鄰近場所（基地）內之建築物。矧計算安全距離以鄰近場所有無圍牆為斷，將使法令之適用更無標準，且對未設圍牆之土地所有權人亦有不公，當非立法原意，仍應回歸法條明定「與廠區外鄰近場所之安全距離」，方為的論。

（五）又按消防圖說審查，係由申請人檢具相關圖面文件向被告掛件申請，被告再受理審查，並將審查結果文復申請人。如審查結果不符規定，於文復審查結果不符合時，同時告知不符合原因項目，對審查不符合結果及不符合項目，申請人是否重新檢討後再行掛件送審或選擇何種方式檢討改善圖面設計，係申請人審酌需要決定。是以，本案原告針對被告97年4月10日高市消防預字第0970004102號文復審查不符合所列原因缺失中，其安全距離檢討改善方法，如採設置擋牆、退縮儲存公共危險物品倉庫外牆．．．等，係由原告自行決定，被告僅就其送審圖面予以審查安全距離是否達法令規定之最低標準（系爭安全距離依規定至少需保持10公尺以上；與鄰近場所間設有擋牆防護或具同等以上防護性能者，安全距離得減半計算）。非如原告陳稱乃依照被告之意見將消防圖說有關安全距離之部分做以下之變更設計並向被告再為申請云云。

（六）本案原告申請增建之公共危險物品室內儲存場所（倉庫）之外牆與系爭鄰近場所（算至鄰近場所基地之境界線）之最短距離原僅有3.38公尺，與規定須至少10公尺以上不符，因此，被告以97年4月10日高市消防預字第0970004102號文復審查不符合（該次審查計11項缺失，安全距離不符係其中1項）；俟原告重新檢討修正消防圖面（包括其他缺失），於97年7月1日再向被告掛件申請審查，原告該次送審圖面安全距離檢討方式為：加設擋牆，並退縮申請增建之公共危險物品室內儲存場所（倉庫）之外牆，經此修正後，與系爭鄰近場所之最短距離已達5.1公尺（設置擋牆後安全距離依規定可減半，即至少須5公尺以上），併同其他缺失均已檢討改善，是以，被告於97年7月31日以高市消防預字第0970008660號文復審查符合規定。

（七）被告審查公共危險物品室內儲存場所消防圖說，係依據管理辦法之規定，系爭安全距離檢討適用條文屬該管理辦法第13條，內政部（消防署）亦對該條文安全距離之計算著有釋示。被告依管理辦法及主管機關釋示辦理審查，自無再依日本法規或參考其他條文之必要等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告之甲、乙、丙函、原告97年5月26日世字第97001號函及如附圖所示經被告審核通過之系爭儲存場所消防圖說附本院卷（第54頁、第55頁、第59頁、第63頁、第162頁）可稽，自堪認定。兩造不爭系爭儲存場所鄰近基地為台灣土地銀行所有，其上蓋有3層樓建築物，目前出租給貨運公司使用，而該建築物所在之基地，自該建築物外牆算至系爭儲存場所外牆間仍保留水平距離達54.71公尺之空地，供放置貨櫃並有車輛出入之事實。而兩造之爭點在於系爭儲存場所與附圖所示鄰近場所之安全距離應如何計算？原告主張其97年3月28日送審之消防圖說，系爭儲存場所建築物外牆至鄰近場所建築物外牆間之距離已達54.71公尺，已符合管理辦法第13條第1項第4款規定10公尺安全距離之規定。而被告則認為本件鄰近場所之範圍包括如附圖所示鄰近建築物所在之基地，故系爭儲存場所與附圖所示建築物所在基地之安全距離應從系爭儲存場所之建築物外牆起算至該鄰近建築物基地境界線，惟因原告97年3月28日送審之消防圖說，系爭儲存場所建築物外牆至鄰近場所基地之境界線之最短距離原僅有3.38公尺，被告乃認不符管理辦法第13條第1項第4款10公尺之規定（依同條項第2項如設置檔牆安全距離得減半計算，至少須5公尺以上）。此外，原告嗣已依被告之見解修正消防圖說，於97年7月1日重掛件申請審查，經退縮申請增建系爭儲存場所建築物之外牆，並加設檔牆，而與系爭鄰近場所基地境界線間最短距離已達5.1公尺，被告遂認符合規定，而以97年7月31日高市消防預字第0970008660號函復審查通過，原告並據以取得使用執照加以使用，則原告有無再提起本件行政訴訟之實益？爰分述如下：

甲、原告先位之訴部分：

（一）按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第98條第3項定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，．．．，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。．．．。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。經查，被告以甲函駁回原告97年3月28日申請系爭儲存場所之消防圖說時，函文內並未告知救濟期間，有該份函文附本院卷（第54頁）可稽。則原告對乙、丙函提起訴願後，復於該訴願程序中之97年11月20日提出訴願補充理由書，追加甲函為訴願標的，惟訴願機關高雄市政府卻僅就乙、丙函決定不受理，對甲函則怠於決定，有原告之訴願補充理由書及訴願決定書附訴願卷（第34頁、第9頁）可憑，揆諸上開規定，應視原告已於法定期間內對甲函提起訴願，並因訴願決定機關怠於在法定期間對甲函作成決定，則原告於法定期間經過後逕對甲函提起撤銷訴訟，應屬合法，合先說明。

（二）惟按「供公眾使用建築物之消防安全設備圖說，應由直轄市、縣(市)消防機關於主管建築機關許可開工前，審查完成。」「（第1項）公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。（第2項）前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。．．．。」「（第1項）公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備圖說，應由直轄市、縣（市）消防機關於主管建築機關許可開工前，審查完成。（第2項）前項場所完工後，直轄市、縣（市）主管建築機關應會同消防機關檢查其位置、構造及設備合格後，始得發給使用執照。．．．。」為消防法第10條第1項、第15條及管理辦法第10條所規定。原告97年3月28日送審之消防圖說意在取得被告之審查通過，以取得建築法規定之使用執照，則原告之目的應是請求被告作成審核通過其消防圖說之行政處分，因此，原告如不服被告甲函否准通過其圖說之處分，應提起之訴訟類型應為課予義務訴訟，方屬正確，然其卻對甲函提起孤立之撤銷訴訟，則即便甲函違法應予撤銷，亦難達成原告訴訟之目的，況且，原告於接獲甲函後，復已依被告之見解，加設檔牆，並退縮申請增建系爭儲存場所之外牆，經此修正後，與系爭鄰近場所基地境界線之最短距離已達5.1公尺（如附圖所示），併同其他缺失已經改善，被告遂以97年7月31日高市消防預字第0970008660號函復原告審查符合規定，原告並據此取得使用執照得以運作系爭儲存場所等情，為原告所不爭。是原告97年3月28日之申請已因其自行變更圖說重新送審通過而解決，則被告作成授益處分之申請既已解決，被告駁回原告97年3月28日申請之甲函處分即亦隨之解決，從而，原告對已解決且對原告已無規制效力之甲函提起撤銷訴訟，即欠缺權利保護必要，應予駁回。

乙、關於備位之訴部分：

（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第6條第1項所規定。本件原告97年3月28日之申請雖因其自行變更圖說重新送審通過而解決，致被告駁回原告97年3月28日申請之甲函處分亦隨之解決，然如前所述，原告一方面雖依甲函見解修正圖說送審通過，惟另一方面亦於法定期間對甲函為不服之表示，核其乃擬於可預見之未來再行提出類似申請時，為免遭被告以相同理由駁回，有加以救濟之必要，基於權利保護之需要性，應認其有確認之利益，應許其提起確認甲函違法之訴，以資救濟。

（二）次按「（第1項）六類物品製造場所，其外牆或相當於該外牆之設施外側，與廠區外鄰近場所之安全距離如下：一、與下列場所之距離，應在50公尺以上：㈠古蹟。㈡設備標準第12條第2款第4目所列場所。二、與下列場所之距離，應在30公尺以上：㈠設備標準第12條第1款第1目至第5目、第7目、第2款第1目、第2目及第5目至第11目規定之場所，其收容人員在300人以上者。㈡設備標準第12條第1款第6目、第2款第3目及第12目規定之場所，其收容人員在20人以上者。三、與公共危險物品及可燃性高壓氣體製造、儲存或處理場所之距離，應在20公尺以上。四、與前3款所列場所以外場所之距離，應在10公尺以上。五、與電壓超過3萬5千伏特之高架電線之距離，應在5公尺以上。六、與電壓超過7千伏特，3萬5千伏特以下之高架電線之距離，應在3公尺以上。（第2項）前項安全距離，於製造場所設有擋牆防護或具有同等以上防護性能者，得減半計算之。」「六類物品室內儲存場所除第22條至第29條規定外，其位置、構造及設備，應符合下列規定：一、外牆或相當於該外牆之設施外側，與廠區外鄰近場所之安全距離準用第13條規定。」為管理辦法第13條及第21條第1款所規定。又「公共危險物品儲存場所，係指下列場所：一、室外儲存場所：位於建築物外以儲槽以外方式儲存六類物品之場所。二、室內儲存場所：位於建築物內以儲槽以外方式儲存六類物品之場所。三、室內儲槽場所：在建築物內設置容量超過600公升且不可移動之儲槽儲存六類物品之場所。四、室外儲槽場所：在建築物外地面上設置容量超過600公升且不可移動之儲槽儲存六類物品之場所。

五、地下儲槽場所：在地面下埋設容量超過600公升之儲槽儲存六類物品之場所。．．．。」則為同辦法第6條所規定。揆諸管理辦法第13條及第21條第1款規範六類物品製造場所安全距離之目的，係考量該製造或儲存公共危險物品之場所所儲存之物品具有高度危險性，足以瞬間毀滅週遭事物，與一般建築物之使用狀況極有不同，為避免其發生事故波及非屬該廠區內之建築物或設施，影響公眾生命財產安全，故在建築法之規範之外，另課予公共危物品製作或儲存場所與鄰近場所保持一定安全距離之義務。雖然因此限制公共危險物品製造或儲存場所之使用範圍，然此乃容許該種場所存在之前提下，為維護公共利益所必要之限制，核與消防法第15條第2項之規範意旨無違，自得適用。又所謂鄰近場所，管理辦法並無明文定義，雖其於第13條列舉6種場所，惟從第4款「前3款所列場所以外場所」之文義，可知該款乃鑒於台灣地狹人稠，鄰近場所使用型態日新月異，種類繁多，既難掌控，即難一概而論，故在古蹟及公眾人數較多之場所以外，設此概括規定，而以危險發生源之核心位置即製造或儲存六類公共危險物品之外牆或相當於該外牆之設施外側作為其與「廠區外」「鄰近場所」安全距離之起算點，而以10公尺作為事故發生之緩衝空間，故其規範重點，在於以保留安全距離之方法作為保障鄰近場所之安全，因而賦予公共危險物品製造或儲存場所保持一定距離以減輕事故發生時波及「廠區外」場所之保證義務，而不在於對所謂之「鄰近場所」作硬性規定，否則反而使鄰近場所之使用受到限制並處於不確定之風險。因此，所謂「鄰近場所」，解釋上應為一個相對位置，即相對於「公共危險物品廠區」以外之場所而言。此對照管理辦法在第13條及第21條鄰近場所安全距離之外，另於第14條、第21條第2款及第25條等規定所謂之「保留空地」，其係指在具有土地所有權或使用權之公共危險物品製造或儲存場所廠區內保留一定空地，以防止該場所內之建築物相互延燒，並作為消防搶救活動使用者，益徵所謂鄰近場所乃指非屬公共危險物品製造或儲存場所廠區支配範圍之相鄰場所甚明。故若非屬公共危險物品製造或儲存場所廠區之支配範圍，而為鄰近設有建築物或設施之基地者，該鄰近基地亦為公共危險物品製造場所或儲存場所之「鄰近場所」之範疇，是以計算安全距離，自不應包含他人土地。

（三）經查，系爭儲存場所鄰近基地為台灣土地銀行所有，其上蓋有3層樓建築物，目前出租給貨運公司使用，而該建築物所在之基地，自該建築物外牆算至系爭儲存場所外牆間仍保留水平距離達54.71公尺之空地，供放置貨櫃並有車輛出入之事實，固為兩造所不爭，其相對位置並詳如附圖所示。惟原告於97年3月28日提出系爭儲存場所之消防圖說，系爭儲存場所建築物外牆至鄰近場所基地之境界線之最短距離僅有3.38公尺，為原告所是認，則被告認其與管理辦法第13條第1項第4款規定之10公尺距離（原告如依同條第2項規定設置檔牆，安全距離得減半計算，至少須5公尺以上）不符，揆諸前揭說明，並無違誤。原告雖稱系爭儲存場所建築物外牆距離系爭鄰近基地上建築物外牆已有54.71公尺，已符合管理辦法第13條第1項第4款規定10公尺安全距離之規定云云。惟如前述，系爭有建築物存在之鄰近基地既在系爭儲存場所廠區支配範圍之外而為他人所有，則該相鄰基地即為相對於系爭儲存場所之鄰近場所，而為管理辦法第13條第1項第4款保護之範圍，故對該相鄰基地之鄰近場所而言，系爭儲存場所建築物外牆應與該相鄰基地之境界線保持10公尺之安全距離（原告如加設檔牆得減半計算），始符合管理辦法第13條第1項第4款之規範意旨，換言之，安全距離乃在保障鄰近場所之安全，保留距離之義務人為系爭儲存場所所有人，至於相鄰建築物基地所有權人並無提供土地作為系爭儲存場所安全距離之義務，原告上開主張，並非可取。至原告所舉內政部90年8月29日台（90）內消字第9087337號函發布之90年8月6日研討會提案4結論雖為：「有關『公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法』第11條第1項（備註：即現行法第13條）本文所稱公共危險物品之製造場所，其外牆或相當於該外牆之設施外側，與場所外鄰近場所外牆之水平距離」及其安全距離之圖例（見本院卷第22頁、第176頁），然其既未指明鄰近場所外牆設置在鄰近基地之何處，也就是該討論案所稱鄰近場所外牆是否位在鄰近場所之境界線，有所不明，難謂該討論案之結論有否定安全距離應算至鄰近場所境界線之意。同理，消防署97年5月14日消署危字第0970012645號函依據內政部上開會議結論所稱：「．．．基此，據來函所指儲存公共危險物品數量達管制量300倍以上之獨立專用一層室內儲存場所，其鄰近場所用途非屬管理辦法第13條第1至3款之範圍者，其安全距離為10公尺，計算方式應依上開規定，由旨揭場所外牆計算至鄰近場所之圍牆，以避免該場所因火災或爆炸等災害，波及鄰近場所。本案事涉事實認定，請洽所轄消防局辦理。」（見本院卷第11頁）亦未指明安全距離可包含鄰近基地之土地，其同時說明此為事實認定問題，應視個案情節認定。是以，本件個案事實嗣經被告呈請消防署解釋後，據該署以97年6月13日消署危字第0970015392號函復：「說明二、旨揭公共危險物品室內儲存場所安全距離計算，依本署97年5月14日消署危字第0970012645號函釋，其場所安全距離之計算應由其外牆計算至鄰近場所圍牆，惟本案倘該鄰近場所尚無設置圍牆，原則上應計算至鄰近基地之境界線，以避免爾後鄰近基地因建築物新建或增建造成安全距離不足，導致旨揭場所發生火災或爆炸而波及鄰近場所之情形。」（見本院卷第12頁），此復經內政部98年11月3日內授消字第0980824424號函提供安全距離與保留空地之圖例附卷可稽（見本院卷第177頁）。是以原告執內政部90年8月29日台（90）內消字第9087337號函發布之90年8月6日研討會提案4結論及消防署97年5月14日消署危字第0970012645號函，斷言管理辦法第13條第1項第1款至第4款所稱安全距離之計算終點應非鄰近場所基地之境界線，並質疑內政部及消防署上開會議結論及函釋前後不符，違反明確性原則，並指摘被告針對管理辦理第13條第1項第4款鄰近場所安全距離之認定作與同條第1款至第3款不同之解釋，違反平等原則云云，洵有誤會，並非可取。再管理辦法第13條之規定雖係參考日本消防法第10條第4項及危險物規制之相關政令第9條之規定而制定，然據原告提出之日本相關法令規定及其譯文（見本院卷第138頁、第209頁），可知日本法令規範之安全距離係指從被指定為保安對象建物之「建物」至製造場所之外壁、以及相當於外壁之工作物外側間所規定應保持之距離，核與我國之管理辦法第13條及第21條第1款規定之安全距離係以公共危險物品製造或儲存場所之外牆或相當於該外牆之設施外側，與「廠區外鄰近場所」之距離有所不同，況且，我國並無如原告所提出有關日本法令對於已設置之危險物設施，其後因保安對象建設之關係致使安全距離不足時，主管機關可採取其他變更許可並完成檢查之方式加強防護，甚且可將原經許可之危險設施物予以廢止之規定（見本院卷第210頁），足見我國管理辦法第13條之規定雖仿效日本法令採取安全距離之觀念，惟因國情及建築法令及管理措施不同，故作為管制方法之計算方式因而有別，二者即非能相提併論。是以系爭儲存場所安全距離之計算，仍應適用我國制定之管理辦法規定。原告援引上開日本法令規定主張管理辦法第13條第1項第4款所稱鄰近場所安全距離應指算至鄰近建物之外牆云云，尚非可取。至於管理辦法第37條雖有第1款：「室外儲槽場所之位置、構造及設備應符合下列規定：一、儲槽側板外壁與廠區外鄰近場所之安全距離，準用第13條規定。」及第2款：「二、儲存液體儲槽側板外壁與儲存場所廠區之境界線距離，應依附表四規定。但有下列情形之一者，不在此限。㈠以不燃材料建造之防火牆。㈡不易延燒者。㈢設置防火水幕者。」之區別，然上開2款規定之距離均不脫安全距離之概念，易言之，第2款因屬室外儲存液體儲槽，故特在通常安全距離之算法以外，對其增設安全距離之規定（舉管理辦法表四之規定為例，例如公共危險物品閃火點未達攝氏21度者，其儲槽外壁至其廠區境界線距離（單位：公尺），為儲槽水平面之最大直徑《臥型者則為其橫長》乘以1.8所得數值。但不得小於儲槽高度或50公尺之較大值），故尚難以上開2款有「安全距離」及「境界線」用語之不同，即謂二者概念不一。故原告主張管理辦法第37條第1款及第2款在同一條文將「廠區外鄰近場所」與「廠區境界線」並列，顯見二者乃不同概念，廠區外之鄰近場所絕非以土地境界線作為區別云云，亦非可採。

五、綜上所述，原告先位之訴部分，欠缺保護之必要；另原告備位確認被告甲函違法之訴部分，原告之主張並不可採，從而原告提起本件訴訟聲明求為判決：㈠先位聲明：訴願決定及原處分關於「廠外安全距離不符」部分均撤銷。㈡備位聲明：確認被告之甲函違法，均無理由，均應予駁回。又本件事證明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭