高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)98年度訴字第660號

• 裁判案由: 空氣污染防制法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 02 月 09 日
• 法官: 蘇秋津、詹日賢、戴見草
• 當事人: 經濟部工業局高雄臨海林園大發工業區聯合污水處

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第660號民國99年1月26日辯論終結原　　　告　經濟部工業局高雄臨海林園大發工業區聯合污水處理廠
代　表　人　甲○○主任
訴訟代理人　吳小燕律師
許登科律師
胡仁達律師
被　　　告　高雄縣政府
代　表　人　乙○○縣長
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年9月11日環署訴字第0980037685號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告所屬污水處理廠（即大發廠。地址：高雄縣大寮鄉○○村○○路15號）經被告所屬環境保護局（下稱高雄縣環保局）受理民眾陳情案件，於民國98年1月20日11時20分至12
時15分許派員前往稽查，並於該廠周界外下風處（大門口）進行異味污染物採樣，樣品送至該局空污聞臭室進行檢驗分析，結果異味污染物濃度為144，超過法定排放標準所定限
值（工業區及農業區：50），違反空氣污染防制法第20條第1項規定，案由被告依同法第56條第1項、第2項規定裁處新
臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限期於98年5月18日前完成改
善。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人團體，有當事人能力。」行政訴訟法第22條定有明文；促進產業升級條例第63條第1項第1款規定：「工業區應依下列規定設置管理機構，辦理工業區供公共使用之土地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：一、工業主管機關開發之工業區，由各該開發工業區之工業主管機關設置。必要時，得委託他工業主管機關或公民營事業設置。」同條第4項另授權
工業主管機關即經濟部工業局（同法第4條第1項）訂定上開管理機構之組織、人員管理及撫卹等事宜，嗣經濟部工業局於91年7月25日發布「經濟部工業局所屬工業區管理機構設
置規程」（下稱設置規程）在案。依據設置規程第3條：「
本規程所稱工業區管理機構，包括．．．工業區服務中心、工業區聯合污水處理廠。」第7條：「聯合污水處理廠係為
操作營運一處以上之工業區之獨立或聯合污水處理排放系統及辦理相關業務。」第10條：「聯合污水處理廠視業務需要得分組辦事，但分組數依該廠所轄工業區數決定之。」第13條：「聯合污水處理廠置主任一人，綜理本機構業務，指導監督所屬人員；其必要時得置副主任一人。工業區管理機構置高級專員、一等專員、組長、專員、會計員、組員、技術員、助理會計員及僱用人員。」及第16條：「工業區管理機構所需經費，應於會計年度開始前，編製概算，送本局彙核編列預算，於完成法定程序後撥用之。」等規定觀之，可知原告具備有單獨之組織法規、人事與編制、預算；復且，原告亦有獨立之印信可對外行文，故原告確為行政機關，具有當事人能力。此徵最高行政法院針對工業區服務中心（與原告同為設置規程第3條所定之管理機構）之訴訟所著91年度
裁字第1449號裁定要旨，及鈞院92年度訴更字第5號判決，
即知綦詳。
㈡、依行政院環境保護署（下稱環保署）97年11月11日公告，自同年12月15日起實施之「異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法」（NIEA A201.13A），官能測量實施之場所及環
境，必須在有充足換氣裝置或通風良好，無妨礙嗅覺味道之室內進行，並且應符合「人員出入較少，安靜的場所」、「在官能測定室內不會看到試樣調配過程」、「溫度保持在17~25℃」及「相對濕度40~70%」等條件（七、㈡）；此外，
為確保嗅覺判定之正確性，嗅覺判定員必須經試驗合格之合格嗅覺判定員中選任外，亦須避免嗅覺判定員有嗅覺疲勞之現象（七、㈠）；另就官能測定實施之步驟，亦訂有諸多詳細規範，藉以排除一切會影響測量正確性之因子。
㈢、另按，最高行政法院96年度判字第1120號判決曾指明：「按得為認定事實資料之證據，必須具備證據能力及經合法調查，始足以認定該事實之有無，如無證據能力之證據，縱經合法調查，亦不當然取得證據能力。所謂證據能力，係指證據得提出於法庭調查，以供作認定事實之用，所應具備之資格，此項資格必須證據與待證事實具有自然關聯性並符合法定程式，且未受法律之禁止或排除，始能具備，或稱證據適格。又證據於具備證據能力後始有證據價值（證據證明力）。是證據能力係屬先位判斷，證據證明力則屬後位。經查，有關工業區及農業區臭氣濃度之檢測，檢測機構固得依環保署公告之『臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEAA201.10A）』檢測方法為之，惟依該官能測定法規定：『嗅覺判定員（1）嗅覺判定員人選①嗅覺判定員須由經試驗合
格之合格嗅覺判定員中選任。②官能測定當天，患有感冒、鼻塞等容易影響嗅覺之疾病或情緒不穩定、精神不振等之嗅覺判定員均不可選用。③為能保持足夠之合格嗅覺判定員實施官能測定，於嗅覺判定員選擇試驗時，最好能選擇10-20
人之合格嗅覺判定員備用。（2）嗅覺判定員人數：每次6人以上。（3）注意事項①擔任官能測定之嗅覺判定員，當天
應避免化妝太濃及食用產生異味之食物。②嗅覺判定員於官能測定時不可與鄰座交談或商量判斷結果。③嗅覺判定員應於官能測定開始以前30分鐘進入休息室待命。④為避免造成嗅覺疲勞，．．．。』足見嗅覺判定員必須符合一定資格，否則即不得為嗅覺判定，主管機關亦不得依其判定而為處罰之依據。．．．惟遍觀本件全卷資料，並無精湛公司6名嗅
覺判定員之試驗合格證明文件，是依前開說明，精湛公司所作之檢測報告是否具備證據能力，即有疑義，原審對上訴人此之主張未予詳察，遽予認定精湛公司6名嗅覺判定人員為
合格之嗅覺判定員，進而採據其所作檢測報告，維持訴願決定及原處分，顯有應調查證據而未調查及認定事實與卷證資料不符之情事，核屬判決違背法令。」可供卓參。
㈣、今查，訴願決定書所稱原告違法事實，雖稱有「事業廢氣稽查紀錄工作單」等文件可稽（第3頁）；被告於訴願答辯狀
亦載明有關附件資料（第3頁至第4頁）；惟查，被告迄今僅出具「排放管道（周界）空氣污染物檢驗結果報告」（報告編號：RＺ000000000）乙紙予原告，就其餘有關文件，始終未曾提供原告閱覽，相關官能測試程序是否合法無誤，猶屬被告一己之詞，殊值疑竇。
㈤、被告依其自行進行之周界臭味採樣程序與檢驗結果報告而做成原處分，惟原處分做成之程序與基礎事實，是否於適當檢測場所進行檢測、是否由合格嗅覺判定員檢測等及是否均符合程序與證據法則，均難謂於法無疑。是以，原告請求撤銷原處分，實非無據。
㈥、再查，本件被告所為「周界」採樣，實際上位處原告廠區大門口，旁邊又有工業區大水溝，應不符「周界」概念，採樣地點並不適當，原告曾對此依法於30日內為異議，被告未為處理，亦非適法。況查，被告自承於稽查當日發現原告廠區內有污泥儲存和清除裝袋作業，並推定採樣異味是廠內吹向大門口云云，則被告是否先入為主認定氣味來源，以及嗅覺判定員是否因進入廠區已經嗅覺疲勞，致無法正確判斷，實非無疑。抑且，果真如被告所言，氣味與廠區內污泥有關，屬「化學氣味」，被告自應直接採樣該廠內氣味，比對其味道與濃度是否相同，從而綜合判定異味來源確屬原告廠內。被告捨此調查採證不為，逕自推定異味來源就是來自原告廠內，實不符調查採證程序，亦有失偏頗，難昭折服。另採樣地點緊鄰原告大發廠旁之臺灣寶理塑膠股份有限公司（下稱臺灣寶理公司），其採樣標的亦有可能受到臺灣寶理公司所排出之廢氣污染而造成採樣結果不精確。綜上，被告做成不利原告之原處分，不論採樣程序與調查證據認定事實程序，俱難謂適法有理，亦非周全有據，自應予撤銷。
㈦、另被告選任之嗅覺判定員，除謝輔宸為被告所屬人員外，其餘為慧群環境科技股份有公司（下稱慧群公司）或元科科技股份有限公司（下稱元科公司）之工程師，此部分因涉及公權力委託事項，應依行政程序法第16條規定辦理，被告未依行政程序法第16條為行政委託，即由慧群公司及元科公司人員進行嗅覺測定，自有違誤等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、按公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，為空氣污染防制法第20條所明定業者應遵守之義務，若有違反，即應受罰。卷查原告所屬之大發聯合污水處理廠，經高雄縣環保局於98年1月20日採樣並依環保署公告檢測方法「臭氣及異味官
能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEA A201.11A）」進行異
味污染物濃度分析，結果異味污染物濃度144，超過「固定
污染源空氣污染物排放標準」所定限值（50），惟原告指稱當日採樣點位廠區大門口，而廠區大門圍牆旁為區內化工廠之製程區，被告以原告違反該規定課以處分，顯有未當乙事。經查，高雄縣環保局稽查採樣當日，圍牆旁石化廠為臺灣寶理公司大發廠，該廠已於98年1月1日早上起因蒸汽安全閥跳脫，緊急停車未作業，而本件稽查採樣時原告正從事污泥儲倉及污泥曬乾床之清除污泥裝袋，且稽查採樣時經以簡易式風向計測得當時吹南風，顯然廠內異味順著風向吹向大門口，且上風處均為原告廠區，故所採集之樣品應為原告廠內所排放之異味無誤。採樣過程原告所派代表全程會同且未表示異議，並於高雄縣環保局事業廢氣稽查紀錄工作單上確認無誤後簽名，此有當日高雄縣環保局事業廢氣稽查紀錄工作單附卷可稽。
㈡、本件檢測方法係依環保署公告臭味及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEA A201.11A）辦理。按臭味常為民眾所
詬病，且爭議性頗大，被告基於公平、公正原則且為符合環保法規之要求，於92年度依官能測定實施場所及環境建置官能測定室，如充足的換氣裝置或通風良好，室內無妨礙嗅覺之味道．．．，符合臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法第5點之規定，而參與嗅覺判定員亦符合上述規定第2點、嗅覺判定員選擇試驗第7項之規定，並符合環保署92年3月5日環署空字第0920015895號函說明一：倘由環保機關自行
進行臭氣或厭惡性異味之檢測，亦應依公告之標準檢測方法規定，進行採樣及官能測定，而關於嗅覺判定員之選擇實施場所及環境（聞臭實驗室）均應符合該公告方法規定。基此，固定污染源排放臭氣或厭惡性異味之檢測，倘由環保機關自行進行臭氣或厭惡性異味之檢測，亦應依公告之標準檢測方法規定，進行採樣及官能測定。本件高雄縣環保局依環保署公告之方法進行採樣及檢驗，依法並無不當。
㈢、另按固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定：「周界測
定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定．．．。」本件被告於原告大門外（周界外）稽查採樣，於法並無不合，且原告廠內從事污泥儲倉及污泥曬乾床之清除污泥裝袋作業，經以簡易式風向計測得當時吹南風，顯然廠內異味順著風向吹向大門口，故所採集之樣品應為原告廠內作業產生之異味無誤。
㈣、高雄縣環保局依空氣污染防制法第4條規定委託慧群公司辦
理97年度揮發性有機物稽查管制業務，計畫期限自97年10月22日起至98年10月21日止，及委託元科公司辦理97年度固定污染源排放量清查暨空污費收費查核業務，計畫期限自97年8月6日起至98年8月5日止，並分別於97年11月11日及97年9
月10日依行政程序法辦理公告。另因應97年12月間大寮鄉潮寮事件發生，高雄縣環保局於98年委託慧群公司辦理大發工業區夜間稽巡查管制計畫，其工作計畫中工作項目含進行臭味官能測定，以三點比較式嗅袋法完成至少40個臭味官能測定。
㈤、本件稽查採樣由高雄縣環保局人員進行，並無涉及公權力之委託，且關於嗅覺判定人員選任，依「異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法」標準作業程序中官能測定程序規定：「嗅覺判定員由經試驗合格之合格嗅覺判定員中選任．．．。」而本件臭味樣品官能測定是由通過試驗之嗅覺判定員測定（即高雄縣環保局技工謝輔宸等人擔任），與規定並無不合。故嗅覺判定員中由前述通過嗅覺判定員測定之慧群公司及元科公司人員協助辦理臭味樣品官能測定並無不妥，且如符合嗅覺判定員資格並通過嗅覺判定員試驗之任何人均可擔任嗅覺判定員。故本件高雄縣環保局依環保署公告之採樣方法採樣及檢驗，依法並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有高雄縣環保局事業廢氣稽查紀錄工作單、排放管道（周界）空氣污染物檢驗報告、異味官能測定結果、三點比較式嗅袋法紀錄紙、現場採樣照片及被告執行違反空氣污染防制法案件裁處書等附原處分卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點厥為被告認定原告排放空氣污染物，超過固定污染源空氣污染物排放標準所定限值，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，
，爰依同法第56條第1項、第2項規定，裁處罰鍰10萬元，並限期改善，是否有據？經查：
㈠、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特別業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」「公私場所違反第20條第1項
．．．者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者
為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。依
前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善．．．。」空氣污染防制法第20條、第56條第1項、第2項定有明文。次按「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表。但特定業別、區域或設施另訂有排放標準者，應優先適用該標準。」「本標準專用名詞及符號定義如左：一、周界：指公私場所所使用或管理之界線。」「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。．．．」固定污染源空氣污染物排放標準第2條、第3條第1款及第5條前段亦有明文。又周界臭氣或厭惡性異味濃度標準在工業區為50，亦經固定污染源空氣污染物排放標準第2條附表規
定甚明。查前揭固定污染源空氣污染物排放標準乃環保署依空氣污染防制法第20條第2項規定之授權，所訂立關於固定
污染源空氣污染物排放標準之細節性規定，核與空氣污染防制法授權意旨無違，自得援用。
㈡、次按，公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合中央主管機關即環保署所定之排放標準，為前揭空氣污染防制法及固定污染源空氣污染物排放標準所明定，若有違反，即屬可罰。經查，高雄縣環保局於98年1月20日11時20分許派員前
往原告污水處理廠稽查，於該廠周界外下風處（工廠大門口）採集異味污染物樣品乙袋（採樣編號：00000000-0），且當場製作「事業廢氣稽查紀錄工作單」記載「採樣時點環境氣象資料」及「採樣點位置標示」並現場拍照存證。所採集異味污染物樣品於高雄縣環保局空污聞臭室依環保署公告「異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法」之規定，由6
位嗅覺判定員進行異味污染物濃度分析，結果異味污染物濃度為144，超過固定污染源空氣污染物排放標準所定限值（
工業區及農業區為50）等情，有高雄縣環保局排放管道（周界）空氣污染物檢驗報告、異味官能測定結果、三點比較式嗅袋法紀錄紙及現場採樣照片等附於原處分卷可稽，違規事實明確。
㈢、又按，依固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定：「周
界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。．．．」甚明，另依環保署95年11月3日環署空字第0950087750號函釋：「執行周界粒狀
污染物及臭氣或厭惡性異味稽查檢測時，應於公私場所周界能判定該污染物係由其所排放之任何地點，進行檢測執行原則。」意旨，執行周界臭氣或厭惡性異味之採樣，僅需該地點能判定污染物由欲測之公私場所排放所為即可，並未限定須多點採樣或須採上風處之樣品始符合規定。查依事業廢氣稽查紀錄工作單所載，高雄縣環保局係於原告污水處理廠大門口採樣，採樣當時原告工廠正從事污泥儲倉及污泥曬乾床之清除污泥裝袋作業，經以簡易式風向計測得當時吹南風，風速為1m/s，顯然廠內異味順著風向吹向大門口，且上風處均為原告廠區，又稽查紀錄亦經由原告人員邱黃耀簽名確認，有該事業廢氣稽查紀錄工作單、採樣位置圖及現場採樣照片等附本院及原處分卷可憑，應足認該採樣地點能判定污染物由原告所排放無訛。另原告工廠周界圍牆旁之石化廠為臺灣寶理公司大發廠，該廠早於98年1月1日早上起因蒸汽安全閥跳脫，即已緊急停車未作業，處於停工狀態，直至98年3
月18日始函報復工試車，有環保署環境督察總隊南區環境督察大隊稽查督察紀錄、切結書及被告98年3月20日府環2字第0980025757號函附本院卷可參，足見本件原告工廠周界臭異味採樣尚無受台灣寶理公司影響之可能。原告主張被告所為周界採樣，實際上位處原告廠區大門口，旁邊又有工業區大水溝，應不符周界概念，採樣地點並不適當，且採樣地點緊鄰台灣寶理公司，其採樣標的亦有可能受到台灣寶理公司排出廢氣所污染，而造成採樣結果不精確云云，並不可採。
㈣、復按，依行政程序法第16條第1項規定，行政機關得依法規
將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。其中所稱「權限委託」，係涉及公權力行使之權限移轉，如不涉及公權力行使之權限移轉，則不屬之。有關檢驗技術工作委託相關業務之政府機關或法人團體代為實施，如受委託代施檢驗之法人團體，因委託而得獨立對外行使公權力，則涉及公權力行使之權限移轉，屬前揭規定之「權限委託」；如受委託之法人團體所為者，僅屬內部性之技術檢驗，並無獨立對外行使公權力之行為，則不屬之。經查，本件高雄縣環保局稽查人員於採樣後，即於當日將上開採樣袋送至高雄縣環保局，並由該局依環保署公告官能測定法之規定，選任嗅覺判定員，由嗅覺判定員進行聞臭，檢測結果認定採自原告工廠大門口之氣體，臭氣濃度達144，已逾法規標準值50，因本件檢
測結果係由高雄縣環保局自行採樣及檢測，並未涉及公權力行使之權限移轉，自非屬行政程序法第16條第1項之權限委
託。又揆諸異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法七、嗅覺判定員選擇試驗規定，其目的即為選擇嗅覺正常之合格嗅覺判定員（嗅覺判定員並無強制須具備國家考試及格所核發之判定員證照），並明確規定相關測試試劑種類、判定步驟、判定合格原則，並明定每次實施官能測定前，即只要通過嗅覺判定選擇試驗，即為合格之嗅覺判定員，即可執行該次官能測定。本件依據排放管道（周界）空氣污染物檢驗結果報告之嗅覺判定員選擇試驗答案卷6份之記載，足證本件
嗅覺判定員許嘉友等6人於98年1月20日（即本件測定當日）已通過5種基礎嗅液試驗，顯見嗅覺判定員許嘉友等6人並無嗅覺障礙，渠等自得為嗅覺判定員，有嗅覺判定員選擇試驗答案卷6份及許嘉友等6人之學經歷附於本院及原處分卷可憑，是則本件檢測之嗅覺判定員雖有慧群公司及元科公司員工，然該嗅覺判定員係經高雄縣環保局依環保署公告之方式測試合格，且依環保署公告之異味官能檢定法─三點比較式嗅袋法規定之方法進行檢測分析，尚無違誤。從而原告主張被告選任慧群公司及元科公司人員作為嗅覺判定員，違反行政程序法第16條之規定云云，核不足採。
㈤、末按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條第1項所明定。本件原告係經營污水處理廠，於其進行作業時，其所排放之臭氣即為一固定污染源，故原告對於其所排放之臭氣處理，自應隨時注意遵循法令相關規定以免造成污染，此亦為原告所應注意，且能注意，然其卻疏未注意，致排放之空氣物染物即臭氣濃度高達144，遠超過臭氣濃度之標準值50，則原告縱無故意，亦難
辭過失之咎。是以，本件被告以原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，並按同法第56條第1項、第2項規定科處原
告10萬元罰鍰，及限期改善，核無違誤。
五、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告所屬污水處理廠，經被告稽查人員於98年1月20日11時20分前往稽查
採樣，檢測結果異味污染物濃度達144，已逾工業區固定污
染源周界臭氣濃度排放標準值50之規定，乃認原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，爰依同法第56條第1項、第2
項規定，裁處原告罰鍰10萬元，並限期改善，並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　2　　 月　　9　　 日高雄高等行政法院第四庭
審判長法官　蘇　秋　津
法官　詹　日　賢
法官　戴　見　草
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　2　　月　　9　　 日書記官　江　如　青