高雄高等行政法院判決

民國99年12月7日辯論終結

原告

千興不銹鋼股份有限公司

代表人

葉碩堂董事長

訴訟代理人

蔡文斌律師

訴訟代理人

王建強律師

訴訟代理人

王盛鐸律師

被告

臺南縣政府

代表人

蘇煥智縣長

訴訟代理人

洪金得

　顏守仁

　張訓嘉律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年7月19日環署訴字第0990050533號、99年8月23日環署訴字第0990053860號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。本件原告原起訴之聲明僅對行政院環境保護署（下稱環保署）民國99年7月19日環署訴字第0990050533號訴願決定及其行政處分提起行政訴訟；嗣於訴狀送達後，另對環保署99年8月23日環署訴字第0990053860號訴願決定及原處分，提起追加訴訟。經查被告對於原告訴之追加並無異議，而為本案之言詞辯論，視為同意追加，合先敘明。

二、事實概要︰緣原告於臺南縣麻豆鎮○○路222號從事金屬表面處理業，前經被告所屬環境保護局（下稱臺南縣環保局）依據民眾陳情檢舉，於98年8月10日派員前往稽查，發現原告一貫作業廠內軋延油油槽貯存油溢出至廠外周界、農田及小埤里社區內在案，嗣臺南縣環保局於98年8月14日派員協助原告清除軋延油漏油污染麻豆鎮小埤里、埤頭里等地區時，發現原告廠房北側之柚子園受油污染嚴重，乃於98年8月19日派員會同臺灣檢驗科技股份有限公司（下稱臺檢公司）人員至臺南縣麻豆鎮○○段395、395-2、406-2、406-4、406-5、406-8、406-16、406-17、406-18、406-19、406-20、406-21、406-22、406-23等14筆地號，執行「98年度土壤及地下水污染防治調查及監督驗證查核工作計畫」，分別於10處採樣點（編號：S01～S10）採樣送驗，檢測結果S02至S10採樣點總石油碳氫化合物濃度檢測值界於5,540至56,800毫克/公斤（mg/kg），均超出土壤污染管制標準所定之限值（總石油碳氫化合物：1,000毫克/公斤），被告爰依土壤及地下水污染整治法施行細則第8條規定命原告於98年11月12日前提出污染改善工作計畫，原告雖於98年11月11日提出污染改善工作計畫，但因所提計畫未經專業調查與評估，逕以天然曝曬自然分解分式改善系爭場址，且計畫書內容有所缺漏，被告遂駁回原告所提污染改善工作計畫，並以99年1月22日府環水字第0990021298號函附府環水字第0990021298A號公告臺南縣麻豆鎮○○段395、395-2地號土地為土壤污染控制場址｛另臺南縣麻豆鎮○○段406-2、406-4、406-5、406-8、406-16、406-17、406-18、406-19、406-20、406-21、406-22、406-23等12筆地號之土地所有人祭祀公業陳五合（管理人陳秋勳），主動提出污染改善工作計畫，被告乃暫緩公告此12筆地號為土壤污染控制場址｝；被告復依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第4項（修正後第13條第1項）暨同法施行細則第14條規定，於99年1月25日以府環水字第0990007366函命原告於99年4月19日前提出污染控制計畫，屆期未提出者，將依行為時土污法第36條（修正後第37條）規定，處新臺幣（下同）100萬元以上500萬元以下罰鍰；原告逾期未提出污染控制計畫，違反同法第13條第1項規定，被告乃依同法第37條規定裁處100萬元罰鍰，並限期於99年8月15日前完成補正或改善。原告分別對前開處分不服，提起訴願，均分別經遭決定駁回；遂合併提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

㈠、原告非屬土污法所規範之汙染行為人。

1、被告命原告提出控制計畫，無非係認定原告為系爭污染場址之汙染行為人。惟查，98年莫拉克颱風侵襲臺南地區期間，原告工廠所在之麻豆地區確實發生超大豪雨，導致洪水氾濫成災，電力因此中斷，原告公司廠房內各項設備全遭浸泡致嚴重損壞，軋延油也因豪大雨成災之不可抗力因素而溢出，並隨地勢漫流出廠房外私人土地，是上述軋延油漫流造成汙染，顯屬不可抗力之天災事變所致，原告並無任何洩漏汙染物或未依法令規定清理汙染物之行為，自難認為係土污法所規範之汙染行為人。

2、被告以系爭污染場址土壤之油汙物質為原告公司一貫作業廠內軋延油「洩漏」致汙染系爭控制場址，「違規」事實洵堪認定云云。惟所謂「洩漏」，應指行為人有積極排放洩漏汙染物之行為始足當之，被告認為原告有「違規事實」，也應以原告有違反行政法上義務之故意、過失主觀要素，才足以構成「違規」。查原告廠房軋延油外洩之原因，顯屬天災事變，而非人為疏失，原告並無基於任何故意、過失之主觀意思，而為積極排放洩漏汙染物之行為存在。環保署99年10月18日環署訴字第0990070499號訴願決定書對於原告廠房軋延油之外洩是天災不可抗力因素所致等情，已有明確之認定可資參照。因此，被告認定原告係洩漏軋延油之汙染行為人，顯與事實不符，被告命原告提出汙染控制計畫，自屬違法。

㈡、本件應有莫拉克颱風災後重建特別條例第26條之適用。

1、按「環境污染防治設施因颱風所造成損害致影響正常運作，未能符合環境保護法規者，得自本條例施行之日起3個月內，檢具證明文件，並提出改善計畫，申請環境保護主管機關核定改善期限，改善期限最長不得逾6個月，必要時得申請延長，並以1次為限；改善期間免予處罰。前項改善期間，免依環境保護法規規定辦理檢測申報；土污法第9條指定公告之事業，因颱風所造成損害致停業、歇業者，免依該條規定辦理。」莫拉克颱風災後重建特別條例第26條第3項、第4項明定。

2、原告之環境污染防治設施因莫拉克颱風所造成損害致影響正常運作，始致軋延油漫流污染，未能符合環境保護法規，已如上述。原告已依莫拉克颱風災後重建特別條例第26條規定辨理，被告應上揭條例行政指導原告災後重建，被告卻置上揭條例之法定義務於不顧，一再按環境保護法規裁罰原告，明顯牴觸上揭條例，且違反一事不二罰原則（雙重處分禁止原則）。

㈢、被告駁回原告之污染改善工作計畫，並限期提出污染控制計畫，繼以裁罰原告，顯於法有違。

1、按「控制場址或整治場址因適當措施之採取、控制計畫或整治計畫之實施，致土壤或地下水污染物濃度低於管制標準時，適當措施採取者或計畫實施者應報請直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關核准。直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關為前項核准後，應辦理下列事項：一、公告解除依第12條第2項、第3項所為控制場址或整治場址之管制或列管，並取消閱覽。二、公告解除或變更依第16條所為之土壤、地下水污染管制區之劃定。三、囑託土地所在地之登記機關塗銷依第12條第3項所為之控制場址、整治場址登記及依第21條所為之土地禁止處分之登記。」土污法第26條第1項、第2項明定。

2、原告於98年11月11日提出污染改善工作計畫，但遭被告以所提計畫未經專業調查與評估，逕以天然曝曬自然分解分式改善系爭場址云云為據，駁回原告之污染改善工作計畫，並限期提出污染控制計畫，繼以裁罰原告。然查，依農業專家林正忠博士陳述：「本次污染來源為潤滑油，無毒且為有機物、可自然分解為肥料，且客土排土將影響柚子生長甚至易導致死亡，不建議進行改善可由自然分解」。足見，原告以天然曝曬自然分解分式改善系爭場址，係經農業專家林正忠博士專業調查與評估，以天然曝曬自然分解分式是最利於生態環境保護，被告駁回原告之污染改善工作計畫，顯已於法不合。且被告已依土污法第26條第1項、第2項之規定，解除系爭污染場址列管公告，足證原告於98年11月11日提出污染改善工作計畫，以天然曝曬自然分解分式，係適當措施之採取、控制計畫或整治計畫之實施，致土壤或地下水污染物濃度低於管制標準。準此，被告駁回原告之污染改善工作計畫，並限期提出污染控制計畫，繼以裁罰原告，顯於法有違。

㈣、被告違反平等原則、行政自我拘束與誠信原則。被告代表人臺南縣長對於曾文溪沿岸居民因曾文水庫不當洩洪致人財兩失，指示所屬指導向經濟部水利署南區水資源局請求國家賠償。被告上揭二行政處分所涉及之土壤污染，污染行為人與臺南縣長就災情指示者同，均係經濟部南區水資源局，被告竟以原告為行政罰之對象，明顯違反行政法上之平等原則、行政自我拘束原則與誠信原則（禁反言原則），自屬違法等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以︰

甲、被告依修正前土污法第11條規定為污染控制場址之公告，於法並無違誤：

㈠、按「前項規定場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」99年2月3日修正前土污法第11條第2項前段定有明文。是以污染場址經查證後，確認其土壤污染物濃度已達污染管制標準者，依前開規定即應由所在地主管機關公告為控制場址，以揭露污染資訊並利後續之管制作業，此合先敘明。

㈡、查本件原告從事金屬表面處理業，前經被告所屬環保局依據民眾陳情檢舉，於98年8月10日派員前往稽查，發現原告一貫作業廠內軋延油槽貯存油溢出至廠外周界、農田及小埤里社區內在案，嗣臺南縣環保局於98年8月14日派員協助原告清除軋延油漏油污染麻豆鎮小埤里、埤頭里等地區時，發現原告廠房北側之柚子園受油污染嚴重，乃於98年8月19日派員會同臺檢公司人員至臺南縣麻豆鎮○○段395、395-2、406-2、406-4、406-5、406-8、406-16、406-17、406-18、406-19、406-20、406-21、406-22、406-23等14筆地號，執行「98年度土壤及地下水污染防治調查及監督驗證查核工作計畫」，分別於10處採樣點（編號：S01至S10）採樣送驗，檢測結果S02至S10採樣點總石油碳氫化合物濃度檢測值界於5,540至56,800毫克/公斤（mg/kg），均超出土壤污染管制標準所定之限值，乃於99年1月22日以府環水字第0990021298號函附府環水字第0990021298A號公告臺南縣麻豆鎮○○段395、395-2地號土地為土壤污染控制場址，是以該公告係依前開土污法規定辦理，於法應無違誤。

㈢、又被告雖曾於前開公告前依土污法施行細則第8條規定，命原告於98年11月12日前提出污染改善工作計畫，原告雖於98年11月11日提出污染改善工作計畫，惟查系爭場址之土壤查證點位S02土壤中總石油碳氫化合物（TPH）最高濃度達56,800mg/kg（土壤污染管制標準為1,000mg/kg），其餘S3至S10點位土壤中總石油碳氫化合物（TPH）污染濃度亦達5,540至56,800mg/kg，顯示污染程度嚴重，倘以天然曝曬方法自然分解，恐須1年至數年以上之長時間始能有效降低污染危害程度。是以被告就原告所提改善計畫進行初審後，乃認為該計畫未經專業調查與評估，而逕以天然曝曬自然分解分式改善系爭場址，且計畫書內容有所缺漏，故被告遂於駁回原告所提污染改善工作計畫後，始依法為土壤污染控制場址之公告，此應無損及原告之信賴可言。

㈣、至於原告主張目前系爭場址已依法解除列管，足證其所提出污染改善計畫擬採之天然曝曬自然分解方式可行云云。經查系爭場址因污染行為人即原告不願提出污染控制計畫，而已由地主逕行辦理污染改善，其採行之方式主要係上下翻轉稀釋法並加入乾淨之客土），並非如同原告所指之「天然曝曬自然分解」，爰予澄清。

乙、原告確為系爭場址之污染行為人，自應負提出污染控制計畫之義務：

㈠、按修正前土污法第2條第12款原規定：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈡仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈢未依法令規定清理污染物」；嗣於99年2月3日修正時，前開規定調整為：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物」，對照該條款規定修正前後之差異，主要在刪除洩漏、棄置污染物之「非法」要件，其修法理由則為：「按無論合法或非法，實務並未容許洩漏及棄置污染物，爰修正現行條文第12款第1目，並將可依法令規定排放及灌注污染物等行為，移列於第2目」，亦即為因應實務上相關環保法規皆未有容許洩漏或棄置污染物之規範。為此，基於避免一般人民對於法規範產生誤解，爰於本次土壤及地下水污染整治法修正中予以釐清另列一目，以資區別洩漏、棄置污染物與非法排放、灌注污染物須具備非法前提要件之差異。

㈡、次按「第7條、第12條．．．規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」土污法第53條定有明文。是以污染事實縱然發生於土污法修正施行前，本法相關整治義務及責任之規定對於污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東亦適用之，並不生禁止溯及既往之問題。

㈢、查臺南縣環保局「98年度土壤及地下水污染防治調查及監督驗證查核工作計畫」之「麻豆鎮○○段395等14筆地號土壤污染查證報告書（以下簡稱報告書）」載明：「三、本場址395、395-2地號現況1.本場址395、395-2地號等2筆土地現況亦為文旦果園，場址內地表、文旦及果樹現況與406-2等12筆地號相同，皆有油污殘留情形，樹體亦有枯黃現象。2.依據場址地勢高程及油污分佈現象，研判水患當時，麻學路相鄰排水溝渠的油污溢流，並隨水流直接流向地勢較低之395、395-2地號；或油污溢流後流向低窪之灌、排水渠，使油污間接匯流場址內」「3.1採樣現況及土壤檢驗結果．．．依本次污染查證結果顯示．．．除S01背景調查點位之總石油碳氫化合物(以下稱TPH)含量低於定量極限值外，其餘S02－S10等9處採樣點位檢出之TPH含量（5,540~56,800mg/kg）皆超過土壤污染管制標準（1,000mg/kg），且麻豆鎮○○段395、395-2地號土壤中油污與軋延油之TPH圖譜(S07、S08、S09及S10)特徵相符；依本次土壤污染查證結果，本場址土壤係受原告公司外洩油料污染所致。」足證系爭場址土壤之油污物質為原告公司一貫作業廠內軋延油洩漏所致。是以本件污染雖發生於土污法修正前，惟本法既有溯及既往之明文規定，故依修正後土污法之規定，原告係屬「洩漏污染物」致系爭場址土壤遭污染之污染行為人，應無疑問。

㈣、退步言之，縱認本件應適用修正前之土污法，原告仍該當「未依法令清理污染物」之污染行為人。按「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：二、污染地面、池溏、水溝、牆壁、樑柱、電桿、樹木、道路、橋樑或其他土地定著物」；「有下列情形之一者，處新臺幣1千2百元以上6千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：．．．三、為第27條各款行為之一。」廢棄物清理法第27條第1項第2款、第50條第1項第3款分別定有明文。查臺南縣環保局於99年8月11日會同行政院環境保護署南區稽查大隊派員稽查，發現原告公司製程使用之軋延油因莫拉克風災影響而逸散至廠外，係因原告未能採取有效污染防治措施，以致污染廠區周界及鄰近村里之道路及水溝，已違反廢棄物清理法第27條第1項第2款規定，臺南縣環保局爰依同法第50條第1項第3款規定，以98年10月6日環衛字第0980041816號函附98年10月6日環廢處字第980651號（裁處書編號：002020）裁處書處6,000元罰鍰（99年9月29日完成改善）；惟原告對此違反廢棄物清理法規定遭裁罰一案迄無爭執或提起訴願、行政訴訟，故已生行政處分之構成要件效力，本件中自應將原告此一違反廢棄物清理法之行為列為審理之事實基礎。是以縱依土污法修正前之規定，原告亦屬未依法令規定清理污染物之污染行為人，應無疑義。

㈤、再按「控制場址未經公告為整治場址者，所在地主管機關得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫，經所在地主管機關核定後實施」；「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。」修正前土污法第11條第4項及修正後土污法第13條第1項分別定有明文。是以無論修法前後，直轄市、縣（市）主管機關於公告控制場址後，均應命污染行為人擬訂污染控制計畫；此項所命之「擬定並提出控制計畫」，係屬公法上義務，其目的在辦理場址污染整治工作，並非對義務人違反行政法上義務所為之行政罰，應予釐清。

㈥、查原告雖引用行政罰法第7條第1項之規定，而主張本次軋延油外洩導致之土壤污染，係出於天災或間接導因於曾文水庫之不當洩洪，迄今並無任何證據足以證明其有故意或過失導致軋延油外洩，是以有關控制場址公告及命其提出污染控制計畫之處分均非適法云云。惟依前開所述，被告無論依修法前後之規定命原告提出系爭場址之污染控制計畫，均僅係課予其公法上之義務，與行政罰之裁處應具有故意或過失者自有不同，是以本件控制場址公告及命其提出污染控制計畫之處分無需審究原告對於污染事實之發生是否具有故意或過失。另參酌鈞院98年度訴字第161號判決揭示之意旨，亦謂「．．．土污法對於污染行為人所課與之整治義務，除罰鍰外，實屬秩序行政之管制措施，換言之，整治措施旨在終止或除去不法結果，恢復合法狀態，具有『向將來性』，而非以『過咎之制裁』為要。是以，其第2條第12款所稱之『非法』或『未依法令規定』，僅指涉客觀上不遵從法規，而不含『故意過失』之責任條件在內」，可資參照。

丙、原告未依土污法規定於期限內提送污染控制計畫供審查，被告自得依法裁罰100萬元：

㈠、按「污染行為人違反第11條4項、第16條1項、第4項或第17條第5項規定者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善；屆期未補正或改善者，按日連續處罰。」「污染行為人或潛在污染責任人違反第12條7項、第13條第1項（按：即相當於修法前之第11條第4項）、第22條第1項、第4項或第24條第7項規定，未提送控制計畫或整治計畫者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善；屆期未補正或改善者，按次處罰。」修正前土污法第36條及修正後土污法第37條分別定有明文。質言之，為使應負提出污染控制計畫義務之人恪遵主管機關所為命令，土污法乃明定經主管機關命提出污染控制計畫而不提出者，即得裁處100萬元以上至500萬元以下之罰鍰。又行政處分一經作成，除有明顯重大瑕疵而歸於無效外，原則上即產生其拘束力，其屬下命處分者，更得據以強制執行；處分之相對人或利害關係人縱已依法提起訴願或行政訴訟，除已依訴願法第93條或行政訴訟法第116條聲請停止執行獲准外，並不生阻卻行政處分效力及執行力之法律效果。易言之，行政處分作成後，其相對人或利害關係人無論是否依法提起爭訟，原則上即有遵守處分內容之義務；其未遵行者，行政機關仍得視情形逕予裁罰或強制執行，應無疑問。

㈡、查本件原告既為系爭污染控制場址之污染行為人，則被告於99年1月25日以府環水字第0990007366函限期命原告於99年4月19日前提出污染控制計畫，自屬於法有據。原告嗣雖依法提起訴願、行政訴訟，惟既未聲請停止執行獲准，則依前述自仍負遵行該行政處分內容之義務，是以原告屆期未提出污染控制計畫，被告爰依法裁處最低罰鍰額100萬元，自難謂有違法或裁量濫用之疑慮。

㈢、另原告雖引用莫拉克颱風災後重建特別條例第26條規定，並認為被告有違反一事不二罰原則云云。惟查該特別條例得免於處罰之規定，係以「環境污染防治設施因颱風所造成損害致影響正常運作，未能符合環境保護法規者」為前提要件，本件裁罰之作成則係因原告未遵行被告限期命其提出污染控制計畫，與「污染防治設備受影響致未能符合環保法規」所為之處罰顯屬無涉。又一事不二罰係指針對同一行為進行重複之裁罰者而言，本件被告對於原告未依期限提出控制計畫之違法行為並未為重複之裁罰，而僅於99年5月7日以府環水字第0990088853號函附99年5月7日府環水（土）字第（99）001號（裁處書編號：000000000）裁處100萬元，故應與一事不二罰原則無違等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載事實，業據兩造分別陳明在卷，並有被告稽查工作紀錄、臺檢公司土壤污染查證報告書、現場照片、被告99年1月22日府環水字第0990021298號函附府環水字第0990021298A號公告、99年1月25日以府環水字第0990007366函、裁處書、訴願書等分別附於原處分卷及訴願卷可稽，洵堪信實。兩造所爭執者厥為被告公告系爭土地為土壤污染控制場址是否合法？原告是否為污染行為人，被告命其提出污染控制計畫及裁處原告100萬元，是否適法？經查：

甲、被告公告系爭土地為土壤污染控制場址部分：

㈠、按「前項規定場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」行為時（即99年2月3日修正前）土污法第11條第2項前段定有明文。其立法意旨在於污染場址經查證後，確認其土壤污染物濃度已達污染管制標準者，即應由所在地主管機關公告為控制場址，以揭露污染資訊並利後續之管制作業，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康。

㈡、查本件原告於臺南縣麻豆鎮○○路222號從事金屬表面處理業，被告於98年8月10日派員前往稽查，發現原告一貫作業廠內軋延油槽貯存油溢出至廠外周界、農田及小埤里社區內在案，嗣於98年8月14日派員協助原告清除軋延油漏油污染麻豆鎮小埤里、埤頭里等地區時，發現原告廠房北側之柚子園受油污染嚴重，乃於98年8月19日派員會同臺檢公司人員至臺南縣麻豆鎮○○段395、395-2、406-2、406-4、406-5、406-8、406-16、406-17、406-18、406-19、406-20、406-21、406-22、406-23等14筆地號，執行「98年度土壤及地下水污染防治調查及監督驗證查核工作計畫」，分別於10處採樣點（編號：S01至S10）採樣送驗，經臺檢公司依NIEA S703.61B檢驗方法檢測結果，除採樣點S01總石油碳氫化合物濃度檢測值合於定量極限50毫克/公斤（mg/kg）外，其餘S02至S10採樣點總石油碳氫化合物濃度檢測值界於5,540毫克/公斤（mg/kg）至56,800毫克/公斤（mg/kg），均超出土壤污染管制標準定量極限之限值，有前揭臺檢公司樣品檢驗報告在卷可憑，是以被告乃依前揭法律規定，以99年1月22日府環水字第0990021298號函附府環水字第0990021298A號公告臺南縣麻豆鎮○○段395、395-2地號土地為土壤污染控制場址，洵屬有據。況且依前開規定，僅須污染場址經查證後，確認其土壤污染物濃度已達污染管制標準者，即應由所在地主管機關公告為控制場址，此為行政作為義務，與污染行為人係屬何人無關，從而原告起訴請求撤銷被告所為污染場址公告，容有誤解，並不可採。

乙、被告認原告為污染行為人，命其提出污染控制計畫部分：

㈠、按「．．．12、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈡仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈢未依法令規定清理污染物」「控制場址未經公告為整治場址者，所在地主管機關得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫，經所在地主管機關核定後實施。」行為時土污法第2條第12款、第11條第4項（修正後第13條第1項）定有明文。而前揭所謂「洩漏」，即走漏、透漏也，無須積極行為之介入，與非法排放不同，是僅須有洩漏之事實即構成土污法之違章，原告為從事金屬表面處理業者，對於廠內軋延油槽貯存油自應負有防止外溢之義務，且此義務並非不可能，要難以水患之故而否定其為污染行為人。又土污法係於89年2月2日以總統（89）華總一義字第8900023580號令制定公布，其立法意旨在控制並整治已經發生之土壤及地下水污染，而非對於污染行為之事前管制措施，另由於土污法之污染行為人所擔負之責任為「行為責任」，故對未依法令規定清理污染物之認定，自應以行為時之法規為準據。再者土污法對於污染行為人所課與之整治義務，除罰鍰外，實屬秩序行政之管制措施，換言之，整治措施旨在終止或除去不法結果，恢復合法狀態，具有「向將來性」，而非以「過咎之制裁」為要。是以，其第2條第12款所稱之「洩漏」，僅指涉客觀上不遵從法規，而不含「故意過失」之責任條件在內。是原告主張「洩漏」，應指行為人有積極排放洩漏汙染物之行為始足當之，且須有故意、過失主觀要素云云，並不可採。

㈡、承前所述，原告係從事金屬表面處理業者，嗣經被告稽查發現原告一貫作業廠內軋延油槽貯存油溢出至廠外周界、農田及小埤里社區內，造成嚴重污染，且經採樣檢驗結果總石油碳氫化合物濃度檢測值超過定量極限之限值，乃將系爭土地公告為污染控制場址，並依前開規定認原告為污染行為人，於99年1月25日以府環水字第0990007366函命原告於99年4月19日前提出污染控制計畫，並無不合。原告主張其非污染行為人云云，即非可採。

丙、裁罰部分：

㈠、按「污染行為人違反第11條4項、第16條1項、第4項或第17條第5項規定者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善；屆期未補正或改善者，按日連續處罰。」「污染行為人或潛在污染責任人違反第12條第7項、第13條第1項、第22條第1項、第4項或第24條第7項規定，未提送控制計畫或整治計畫者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善；屆期未補正或改善者，按次處罰。」修正前土污法第36條及修正後土污法第37條分別定有明文。又同法施行細則第14條規定：「依本法第11條第4項、第17條第3項及第5項規定提出之污染控制計畫，其內容應包括下列事項：1、計畫提出者、撰寫者及執行者資料。2、場址基本資料。3、場址現況及污染情形。4、污染物、污染範圍及污染程度。5、污染控制及防治方法。6、污染監測方式。7、工地安全衛生管理。8、控制結果之驗證方式。9、計畫執行期程。10、其他經主管機關指定之事項。前項第1款之資料，由法人提出者，應包括法人、負責人及專案經理人之資料。第1項污染控制計畫之撰寫指引，由中央主管機關另定之。」是為使應負提出污染控制計畫義務之人恪遵主管機關所為命令，土污法乃明定經主管機關命提出污染控制計畫而不提出者，即得裁處100萬元以上至500萬元以下之罰鍰。再以「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」行政罰法第5條亦有明定。

㈡、查被告雖曾於被告公告系爭土地為污染控制場址前依土污法施行細則第8條規定，命原告於98年11月12日前提出污染改善工作計畫，原告亦於98年11月11日提出污染改善工作計畫，然經審查結果，認⑴原告並未依前開土污法施行細則第14條規定規定進行污染改善工作內容撰寫；⑵未詳細闡述場址污染情形、範圍、深度（水平與垂直深度）及程度等，例如增列調查點位示意圖、污染範圍示意圖，以利了解本場址之污染狀況；⑶改善計畫書中之計畫源起章節，應增加場址名稱及地址、地號或位置及污染行為人資料場址沿革，目前場址狀況，曾實施之調查與措施等內容；⑷改善計畫書中之工作項目與方法章節，應增加污染控制方法之闡述，詳細說明預計採用之污染改善工法、流程（細部規劃）、經費預估、污染防治計畫等內容；⑸未列污染監測方式；⑹改善計畫書中之控制結果之驗證方式章節，未詳述後續進行自行驗證之點位以圖示表示之，驗證深度為4個不同深度，其原因為何？亦未說明；⑺改善計畫書中之計畫執行期程章節，未詳敘述於執行改善計畫期間各改善項目之預定查核進度、完成時間點（如設備實際操作與運作時間等），建議以甘特圖方式呈現，以利檢視；⑻因本場址屬於高碳數之重油污，屬不易揮發及難分解，應重新評估整治工法。審查結論：基於本場址的污染程度、污染物特性、污染範圍之危害性與複雜性，與受污染土地類別之敏感性，本場址應進行更專業的調查與污善工法的評估，駁回所提具的土壤污染改善作業計畫，並依據土污法第11條第2項規定公告本場址為土壤污染控制場址，有初審意見表在卷足佐（詳裁處原處分卷第48頁），是以系爭場址之土壤查證點位S02土壤中總石油碳氫化合物（TPH）最高濃度達56,800mg/kg），其餘S3至S10點位土壤中總石油碳氫化合物（TPH）污染濃度亦達5,540至56,800mg/kg，有前揭檢驗報告可稽，足見污染程度嚴重，倘以天然曝曬方法自然分解，恐須一年至數年以上之長時間始能有效降低污染危害程度。是以被告就原告所提改善計畫進行初審後，乃認為該計畫未經專業調查與評估，而逕以天然曝曬自然分解分式改善系爭場址，且計畫書內容有所缺漏，故被告遂於駁回原告所提污染改善工作計畫後，始依法為土壤污染控制場址之公告，並無不合。嗣99年1月25日以府環水字第0990007366函命原告於99年4月19日前提出污染控制計畫，原告並未依限提出，其能提出而未提出，縱無故意，亦難謂無過失，被告乃依裁處時土污法第37條規定，於99年5月7日以府環水（土）處字第（99）001號裁處書裁處原告100萬元罰鍰修，並限期於99年8月15日前補正或改善（修法前後罰鍰金額及限期改善規定均相同，無比較之問題），洵無違誤。且不因嗣後因他人完成污染整治，被告於99年9月17日解除系爭污染場址列管公告而影響，原告主張系爭土地業經被告解除列管，且原告於98年11月11日提出污染改善工作計畫，以天然曝曬自然分解分式，係適當措施之採取、控制計畫或整治計畫之實施，致土壤或地下水污染物濃度低於管制標準，被告再予裁罰，顯於法有違云云，並不可採。

㈢、原告另主張依莫拉克颱風災後重建特別條例第26條規定，應不予處罰，並認為被告有違反一事不二罰原則云云。惟查，莫拉克颱風災後重建特別條例規定得免於處罰，係以「環境污染防治設施因颱風所造成損害致影響正常運作，未能符合環境保護法規者」為前提要件，而本件被告作成裁罰處分係以原告未遵行被告限期命其提出污染控制計畫，與「污染防治設備受影響致未能符合環保法規」所為之處罰，顯不相同。又一行為不二罰原則又稱禁止雙重處罰原則，係指就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次的處罰而言，本件被告對於原告未依期限提出控制計畫之違法行為，僅有一次裁罰處分，並未為重複之裁罰，自無違反一行為不二罰原則，原告此之主張，亦不可採。

丁、綜上所述，原告主張既不可採，則被告所為土壤污染控制場址之公告、命原告擬定並提出控制計畫、裁處原告罰鍰100萬元及限期改善之處分，均無不合；訴願決定予以維持，核無違誤。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭