臺灣新北地方法院行政訴訟判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 103年7月3日辯論終結

原告

煌修有限公司

代表人

蔡子宏

訴訟代理人

林光彥 律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）

訴訟代理人

謝育文

上列當事人間因就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國103年3 月5 日勞動法3 字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告為私立就業服務機構，其接受菲律賓國籍之外國勞工KINIKITO, SNOOKY ESTRELLADO （以下簡稱K 君，護照號碼：MM0000000 號）委任辦理從事家庭看護工作（僱主為訴外人王坤龍，約定工作地點為新北市○○區○○路○號○樓），雙方約定K 君每個月需向原告支付服務費新臺幣（下同）1,500 元。詎原告卻於K 君工作第1 個月時（民國〈下同〉102 年4 月間），由原告之職員即訴外人金乃娟至K 君之工作處，除收受K 君當月之服務費1,500 元外，並同時預先向K 君收取102 年5 月、102 年6 月之服務費3,000 元，合計4,500 元。案經被告審查認定原告「收受規定標準以外之費用」，違反就業服務法第40條第5 款之規定，遂依同法第66條第1 項規定，以102 年7 月29日北府勞外字第00000000000 號就業服務法罰鍰裁處書（下稱原處分），按收受超過規定標準之費用2,700 元（4,500 元-1,800元〈依私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條第2 項所規定，前開服務費第1 年每月不得超過1,800 元〉=2,700元），處10倍（法定最低倍數）即27,000元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告未違反就業服務法第40條第5 款規定：

1、原告「預先收取」K 君3 個月之服務費之行為，並非本法第40條第5 款所規定「要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」所明定之行為，不該當本法第66條第1 項「違反第40條第5 款規定者，按期要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正之利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰」之裁罰。原告與K 君簽定之外國人委任跨國人力仲介辦理就業服務事項定型化契約，所議定之服務費費用，為第一年每月1,500 元，遠低於「收費標準」第6 條第2 項規定之第1 年每月1,800 元，顯見原告確無「要求、期約或收受規定標準以外之費用」之意圖及情事。縱使原告「預先收取服務費」，該「預先收取」服務費之行為，也並非本法第40條第5 款「要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」所明定之行為，而係違反收費標準第6 條第3 項「前項費用不得預先收取」之行為，被告不該將之擴大解釋，導致涵攝錯誤，違反法律明確性原則。

2、查被告102 年9 月17日致行政院勞工委員會之訴願答辯書所載略以：「訴願人確於K 君工作第1 個月時先向K 君收取3 個月服務費4,500 元」云云，顯見被告當初查獲者係原告預先收取費用。但被告卻又於同上答辯書記載：「... 然訴願人從業人員金乃娟於本府勞工局102 年6 月21日外勞業務檢查表坦承超收外勞仲介服務費，並有當日簽認之檢查表為證。次查，訴願人於102 年7 月3 日（收文日）陳述意見書就預收K 君服務費3 個月共4,500 元一節並無爭執... 」云云。復又於同文件陳述：「查訴願人既有超收之行為，自當違反收受規定標準以外費用之規定，此參諸上揭法條規定自明，... 」等等，其間將「預收」、「超收」混置！均足見被告自始即預設立場認為「預收」等於「超收」，而將「預先收取」與「收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」連結，甚至導引原告從業人員承認「超收」，以便引用本法裁罰！

3、然原告在收取外勞服務費用時，於第一年每個月僅收取1,500 元，距離收費標準1,800 元，尚有300 元之差距，原告之原意是要體恤外國朋友的辛勞，給予外勞朋友些許優惠，讓渠等感受臺灣人的溫暖，卻怎堪被認定「要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」，原告實難甘服。縱使原告想要「要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」，以原告之收費方式，即便未被查獲，也難以達成目的，普天之下，應該也不會有人用此方式獲取不正利益。

（二）「預收」不能解釋為「超收」，查普天下的各類中文字（辭）典，均無將「預先」及「超過」解釋為同義字的例子，且依據法規解釋之基本原則、社會一般通念、一般經驗法則及按一般名詞解釋，「我預先收你新臺幣300 元」，可以解釋為「我多收你新臺幣300 元」嗎？若被告認為原告之行為違反收費標準第6 條第3 項規定，則該規定之第6 條文字中，即已將「收取」、「超過」、「預先收取」3 個名詞分列，清楚區分「超過」及「預先收取」為不同之2 項行為，將之混為一談，誣指原告「預先收取」的行為，即為「超過收費標準」之行為，令原告不能接受。

（三）被告之行政處分違反禁止恣意原則：行政機關於行政決定時，對當事人有利或不利之事證，除有充分、適當之理由外，應一律注意（行政程序法第36條）；適用其他有關法令之規定，自須符合法律事實與法令構成要件該當之法令適用基本方法要求，始有客觀法令適用之可言，否則即難謂無違反行政法上禁止恣意原則之虞（最高行政法院89年度判字第539 號判決）。原告針對被告102 年7 月29日北府勞外字第00000000000 號裁罰書訴願時，曾主張：「... 因作業方便，沿用舊有之私立就業服務機構就業服務收費標準表第5 條第1 項第2 款規定（93年1 月13日廢止），預收3 個月之服務費，但與實際可收取之服務費上限，尚有900 元之差距，訴願人存心嘉惠外勞朋友，竟被勞工單位視為收取『不正利益』，訴願人實難甘服。」，查收費標準之修法意旨略以「按一般社會交易習慣，有服務始有收費。為避免營利就業服務機構向外國人預先收取服務費，造成外國人負擔，又營利就業服務機構如因故解散，預先收取之服務費用無法退還外國人，將造成外國人權益嚴重受損，爰規範營利服務機構不得預先收取服務費，以保障外國人權益。」，然本案中原告之行為，因所收費用低於收費標準，依照社會上一般通念，一般人（包括外勞朋友）歡迎都來不及，哪有造成負擔之事實呢？況社會上一般通念，並非只有「有服務始有收費」一種交易習慣，而無其他正當的習慣，舉例而言，旅遊展販賣的旅遊折價券，即未服務已收費，其關鍵在於折價券的折扣，讓消費者獲得實質的利益，造成消費者寧可排隊也要購買。同樣的原告預先收取服務費的行為，其前題為減收外勞朋友每月300 元，等於打85折，帶給外勞朋友的是實際的利益，既未加重外勞朋友的負擔，更未造成外勞朋友權利嚴重受損的情形。被告未詳查立法意旨，斟酌對原告有利之情形，反而一再地預設立場，將「預先收取費用」曲解為「超收費用」，再加以深文周納，執意以處罰原告為目的，已失客觀法令適用之可言，違反行政法上禁止恣意原則。

（四）本法第40條第5 款「要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」所定之各項違規行為，並不包括「預先收取」費用之行為；

1、查本法於81年5 月8 日經總統公布實施，當時並無上開條文，嗣90年12月21日本法修正公布實施，始有上開條文之適用。

2、次查90年12月21日本法修正案之立法經過，本法修正第40條之理由為「另參酌現行私立就業服務機構許可及管理辦法相關規定及實務運作情形，修正及增列各種禁止行為類型」，該條文至今並未再修正，而該條文自始並未規定「費用不得預先收取」，而其罰則－本法第66條之立法理由：「為有效遏阻私立就業服務機構違法收費之情形，爰於第一項規定其有違反第四十條第一項第五款規定超收費用或收受不正利益等行為時，應處以罰鍰。」，更充分證明本法第66條第1 項處罰者，應為違反本法第40條第5 款之「超收費用或收受不正利益等行為」，絕非違反收費標準第6 條第2 項「預先收取費用」之行為，因為在立法當時，本法認定「預先收取費用之行為」是合法的，是明文規定可以的，且之後也並未修正。

3、再查收費標準於93年1 月13日公布施行，其第6 條第2 項尚且明文規定「前項費用得預先收取」。但政府基於「按一般社會交易習慣，有服務始有收費。為避免營利就業服務機構向外國人預先收取服務費，造成外國人負擔，又營利就業服務機構如因故解散，預先收取之服務費用無法退還外國人，將造成外國人權益嚴重受損，爰規範營利就業服務機構不得預先收取服務費，以保障外國人權益。」之理由，於99年3 月2 日修訂收費標準公布施行，始將第6條第2 項修訂為「前項費用不得預先收取」。從本法及收費標準的制（訂）定歷程，清楚顯示本法第40條對於私立就業服務機構的各種禁止行為類型，並不包含「預先收取」之行為，係9 年之後政府為避免因「預先收取服務費，造成外國人負擔，又營利就業服務機構如因故解散，預先收取之服務費用無法退還外國人，將造成外國人權益嚴重受損」的理由，才修改標準，禁止預先收取，但該項規定並非本法的規定，而是收費標準的規定。被告未詳查立法意旨，擴大並錯誤解釋法條，除違反法律明確性原則之外，更有法律涵攝錯誤之情形，恣意將原告違反收費標準之行為認定為違反本法之行為，原告不能接受。

（五）本件違反比例原則及法律明確性原則：查原告因本法第66條第1 項：「違反第40條第5 款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰」之規定而被罰鍰27,000元，但原告預先收取就業服務費之行為，並非違反本法第40條第5 款之行為，且「預先收取」行為，基於政府訂定收費標準之立法意旨，也不能解釋或等同於「收受超過規定標準之費用」，基於法律明確性原則，原告不該當本法第66條第1 項之處分。且政府之所以規定私立就業服務機構不得預先收取就業服務費用，係因「按一般社會交易習慣有服務始有收費。為避免營利就業服務機構向外國人預先收取服務費，造成外國人負擔，又營利就業服務機構如因故解散，預先收取之服務費用無法退還外國人，將造成外國人權益嚴重受損，爰規範營利就業服務機構不得預先收取服務費，以保障外國人權益」，換言之，其已明確闡明政府訂定該法規條文之目的係為防範外國人權益嚴重受損，本案除非被告能證明本案中的外國人權益確實嚴重受損，否則即不應該裁罰原告。且按一般社會通念，本案中外國人係實際受益之一方，根本未產生外國人權益受損之結果，原告不應因違反該條文受到裁罰。每個人每天的很多微不足道的違法舉止，之所以不會受到法律的干預，係因法律具備實質的行為篩選功能，關注於法律上有意義的行為，對他人具相當程度法意構成危害的舉止才會進行處理，政府應抑制公權力裁罰權的恣意行使，避免人民動輒得咎，惶惶不可終日，失去政權之正當性。

（六）原告並未收受規定標準以外之費用，本件並未構成就業服務法第66條第1 項之情形，原處分顯屬違法，應予撤銷。茲說明如下：

1、按就業服務法第35條第2 項規定：「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」、第40條第1 項第5 款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：……五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」、第66條第1 項規定：「違反第四十條第五款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處十倍至二十倍罰鍰。」。次按，私立就業服務機構收費項目及金額標準（下稱「收費標準」）第6 條分別於第1 項至第3 項規定：「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費。」、「前項服務費之金額，第一年每月不得超過新臺幣一千八百元，第二年每月不得超過新臺幣一千七百元，第三年每月不得超過新臺幣一千五百元。但曾受聘僱工作二年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣一千五百元。」、「前項費用不得預先收取。」。

2、前開規定以觀，每月服務費之收費金額是否「超過規定標準」，與每月服務費是否有「預先收取」之情形，係屬二事。茲分述如下：

⑴文義解釋：按所謂之「超過」，係指收取之金額多於規定之標準而言；所謂之「預先收取」，則係指將次月以後之金額，在第一個月一併收取而言。兩者雖均為私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條所禁止之行為，但其文義所得理解之範圍及行為樣態均顯有不同，不得混為一談。

⑵體系解釋：自收費標準第6 條第2 項及第3 項之規定以觀，其係將不得「超過規定標準」及不得「預先收取」二項行為樣態規定以不同項次，依此項立法體系，顯見立法者亦認為每月服務費之收費金額是否「超過規定標準」，與每月服務費是否有「預先收取」之情形，係屬二事，否則即無分項規範之必要，亦無將「前項費用不得預先收取」另外獨立規範之必要。易言之，若依被告之解釋方法將「預先收取」等同於「超過規定標準」，則當時立法者僅需制定收費標準第6 條第2 項即為已足，即可將「預先收取」之行為樣態涵蓋於「超過規定標準」之規範當中，何需再於第6 條第3 項另行規定「前項費用不得預先收取」？顯見被告之解釋方法容有誤解，與法有違，且若將第40條第1 項第5款所定「收受超過規定標準以外之費用」，解釋為依「收取」時之金額計算，而不探究業者與勞工約定之實質內涵，則於第三個月一次收取前三個月服務費4,500 元之情形，亦會構成「收受超過規定標準以外之費用」之情形，而應予以處罰，顯見此種解釋方法之違誤，不足採納。

⑶歷史解釋：按收費標準現行條文係於99年3 月2 日修正施行，99年3月2 日修正前（93年1 月13日公布施行）之收費標準第6條係於第1 項至第2 項規定：「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：一、九十年十一月九日後取得入國簽證者：第一年每月不得超過新臺幣一千八百元，第二年每月不得超過新臺幣一千七百元，第三年每月不得超過新臺幣一千五百元。但曾受聘僱工作二年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣一千五百元。二、九十年十一月八日前取得入國簽證者：每月不得超過新臺幣一千元。」「前項費用得預先收取，最長以三個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人。」，故於修正前之收費標準係一方面規定服務費之每月收費金額上限，一方面允許預先收取服務費，顯見每月服務費之收費金額是否「超過規定標準」，與每月服務費是否有「預先收取」之情形，係屬二事，方得僅就兩者採取管制與開放兩種不同的立法政策，從而原處分將二者混為一談，顯有違誤。收費標準於99年3 月2 日修正施行，方修正第6 條規定，於第6 條第3 項改採服務費不得預先收取之規定，惟就業服務法第40條第1 項第5 款所定「收受超過規定標準以外之費用」並未為任何修正，顯見該條所定之範圍，在收費標準修正前後均指相同事項，不可能包含收費標準修正前所允許之「預收」行為，仍係指「超收」行為而言。

⑷目的解釋：按規定每月服務費之收費金額不得「超過規定標準」，其涉及者為收費金額高低之「實質保障」之問題；至於每月服務費是否得「預先收取」，則屬服務費得否於第一個月合併收取次月以後金額之「收費方法」之問題。前者屬實體事項，後者則屬程序性、技術性事項，此從收費標準於99年3 月2 日修正前後均嚴格規定每月服務費之收費金額不得超過一定金額，但就是否得「預先收取」則曾經採取禁止或開放兩種不同之立法例，即可得知是否得「超過規定標準」與是否得「預先收取」之保障目的、規範密度均有所不同，自立法目的而言，亦不應混為一談。

⑸綜上所述，無論自文義解釋、體系解釋、歷史解釋或目的解釋以觀，每月服務費之收費金額是否「超過規定標準」，與每月服務費是否有「預先收取」之情形，均係屬二事，應分別對待。

3、本件確屬「預先收取」之情形，而非「超過規定標準」：

⑴按原處分所認定之事實係「查受裁處人與K 君『約定每月服務費1,500 元』，受裁處人確於K 君工作第1 個月時『預先』向K 君『收取3 個月服務費4,500 元』」（見原證二第1 頁倒數第2 行起），故本件每月服務費之收費金額為1,500 元，原告所收取之4,500 元係「預先收取」3 個月服務費，並未「超過規定標準」即第1 年每月1,800 元，原處分將「預先收取」與「超過規定標準」混為一談，顯有違誤。

⑵次按，原告除於102 年4 月「預收」3 個月服務費4,500元外，於102 年5 月、6 月均未向K 君收取服務費，故原告所收取之服務費確實為每月1,500 元，並未「超過規定標準」即第1 年每月1,800 元。

⑶末按，因K 君實際工作時間超過一個月、未滿三個月，故原告主動依比例退還服務費650 元，此係在被告調查前即發生之事實，並非被告來調查後原告方退還，顯見原告確實是「預收」三個月服務費4,500 元（每月為1,500 元），而非「超過規定標準」收取一個月服務費4,500 元。如果是「超過規定標準」收取一個月服務費4,500 元，則K君實際工作時間既已超過一個月，原告又何需主動退還部分服務費？顯見原處分之認定確有違誤。

⑷從而，原告並未收受規定標準以外之費用，本件並無就業服務法第40條第1 項第5 款所定「要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」之情形，原處分依同法第66條第1 項「違反第四十條第五款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處十倍至二十倍罰鍰」之規定裁罰原告，其適用法規顯有錯誤，應予撤銷。

4、至於原告違反收費標準第6 條第3 項「前項費用不得預先收取」之規定，其法律效果如何、應如何裁罰，則屬另一問題，均與第40條第1 項第5 款所定「要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」之情形無關，被告應另尋適當正確之法律規定予以裁罰，方符法律保留原則，不得任意曲解法條，增加法律所無之處罰或負擔，附此敘明。原處分之罰鍰金額雖僅27,000元，但其以「收受規定標準以外之費用」為處罰理由，實為誠實經營外勞仲介工作之原告所不能接受。查原告不僅沒有「收受規定標準以外之費用」，而且考量外勞朋友離鄉背井工作辛苦，所以即使收費標準第6 條第2 項規定之收費上限為每月1,800 元，仍每月減收300 元，僅收取1,500 元；原告一向遵守主管機關所定之收費標準，只有少收，絕對沒有多收，被告認定原告「收受規定標準以外之費用」，實為原告所無法承受之不實指控，方會為此僅27,000元之金額聘請律師爭取到底。按原告從事外勞仲介工作已近20年，自開業以來，不打廣告、不發傳單，靠的是近20年來一點一滴累積起來的信譽，公司規模雖小，但卻值得信任，其客戶均為老客戶介紹，甚至很多外勞朋友介紹的，即是著眼於原告誠實可靠，不多收一毛錢，甚至在外勞朋友工作未滿預收期間時，主動依比例退還預收之服務費，沒想到這樣的善意舉動，反而遭被告做為裁罰之主要理由之一，實令原告無法接受。至於原告之所以會有預收之行為，係沿襲收費標準於99年3 月2 日修正前允許預收服務費之規定及慣例而來，並非故意違法，實際上對外勞之權益亦未產生侵害，若被告認為原告此種違反收費方法程序規定之行為應予裁罰，請適用正確之法規，而非曲解法令將「預收」服務費及「超過規定標準」混為一談，錯誤認定原告「收受規定標準以外之費用」，原處分顯有違法。

（七）原處分違反平等原則：

⑴按行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」。

⑵被告已於前次開庭時自承（103 年6 月26日），過去從未因業者預收服務費而處罰，本件為第一例。查收費標準於99年3 月2 日即已修正施行，迄今已逾4 年，則為何過去被告從未對預收服務費之行為予以處罰，卻針對原告予以差別待遇？顯見被告此次將就業服務法第40條第1 項第5款所定「收受超過規定標準以外之費用」，包含「預收」之情形，係無正當理由之差別待遇，違反平等原則，此種解釋方法顯不足採。

（八）原處分違反法律明確性原則：

1、按法規所規定之要件及內容，必須使有關之機關及人民均能了解，俾有所遵行。藉著此種法規明白性，或至少有預見可能性之要求，得避免權力之濫用，並使人民之行為有所遵循之依據。司法院大法官釋字第432 號解釋即指出：「專門職業人員違背其職業上應遵守之義務，而依法應受懲戒處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之懲戒為何，方符法律明確性原則。」

2、惟就本件而言，就業服務法第40條第1 項第5 款所定「收受超過規定標準以外之費用」，究係僅指「超收」之情形，亦或包含「預收」之情形，其規範有欠明確，致生解釋上之爭議，使得人民無法預見其何種作為或不作為構成處罰之要件，此種違反法律明確性原則之不利益，不應由人民負擔，而應採取對人民有利之解釋，以維人權之保障，並符合法治國原則之要求。

（九）原處分違反比例原則：

1、按行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」。

2、查原告因預收服務費一事，除本件遭裁罰27,000元以外，另被處停業3 個月，原告公司員工金乃娟亦被課處罰鍰6萬元，並因而撤銷專業人員證書，導致原告公司商譽毀壞、客戶流失，所屬員工生計亦受影響。故即使原告真有違法，以上處分選擇其一，已足於達成處罰之目的，行政機關同時做成4 項處罰，實非對人民權益損害最少者，有違必要性原則（行政程序法第7 條第2 款參照）。

3、次查，本件原告縱使真有違法，其所影響者亦僅K 君該月遭預收2,700 元之財產權，惟前開4 項處罰所造成原告及原告公司員工金乃娟之損害，遠遠超過2,700 元，故行政機關採取之方法所造成之損害（4 項處罰所造成之損害），欲達成目的之利益（K 君該月2,700 元之財產權）顯失均衡，亦違反狹義比例性原則（行政程序法第7 條第3 款參照）。

4、從而，原處分實有違行政程序法第7 條所定之比例原則，應予撤銷。

5、實則，原告僅係因一時不察，誤援用舊有之收費標準，於102 年4 月預收了三個月之服務費，但於102 年5 月、6月均未再收取任何服務費，並未有收取超過規定標準費用之情形，卻在法律規定不明確之情形下，受有如此重大之懲罰，其不僅違反比例原則，亦違反法律明確性原則，已如前述。

（十）本件應適用就業服務法第37條第2 款、第71條及「勞動部辦理私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件裁量基準」第15項第3 點之規定予以警告及裁罰，原處分適用法規顯有錯誤：

1、按就業服務法第37條第2 款規定：「就業服務專業人員不得有下列情事：……二、違反法令執行業務。」第71條規定：「就業服務專業人員違反第三十七條規定者，中央主管機關得廢止其就業服務專業人員證書。」。

2、次按「勞動部辦理私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件裁量基準」（下稱裁量基準）第15項第3 點規定：「三、其他違反本法或依本法所發布之命令，經要求改善，未依規定改善者：廢止就業服務專業人員證書。」。

3、因此，關於違反收費標準第6 條第3 項所定服務費不得預先收取規定之行為，就業服務法並非無處罰規定，實無強加引用該法第40條第1 項第5 款及第66條第1 項予以錯誤處罰之必要。故本件應適用就業服務法第37條第2 款、第71條及裁量基準第15項之規定，要求改善，未依規定改善者，廢止就業服務專業人員，原處分適用法規顯有錯誤，應予撤銷。。

（十一）實則，被告亦已自承本件僅為預收而無超收，且過去並無處罰之先例，按此係因以往關於違反預收規定之業者，主管機關均先要求改善，不改善者才會處罰，實務上不會有私立仲介機關經要求改善而不改善，當然不會有裁罰之前例。惟就本件而言，被告從未通知原告要求改善，即逕為裁罰，原處分顯有前述諸多違法之處，應予撤銷，以符法制。

（十二）原告並聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則抗辯：

（一）就業服務法第40條第1 項第5 款規定，私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務，不得要求、期約或收受規定標準以外費用，或其他不正利益。依本法第66條第1 項規定，違反第40條第1 項第5 款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。

（二）私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條第2 項規定，前項服務費之金額，第1 年每月不得超過1,800元，第2年每月不得超過1,700 元，第3 年每月不得超過1,500 元。同標準第6 條第3 項規定，服務費不得預先收取。

（三）本案就K 君與原告簽訂從事就業服務法第46條第1 項規定第8 款至第10款規定工作之外國人委任跨國人力仲介辦理就業服務事項定型化契約內容，其中就「私立就業服務機構收費項目及金額標準」雙方議定費用為每月1,500 元，然原告從業人員金乃娟於本府勞工局102 年6 月21日外勞業務檢查表坦承超收外勞仲介服務費，並有當日簽認之檢查表為證。次查原告於102 年7 月3 日（收文日）陳述意見書就預收K 君服務費3 個月共4,500 元一節並無爭執，合先敘明。

（四）查原告既有超收之行為，自當違反收受規定標準以外費用之規定，此參諸上揭法條規定自明。原告於102 年9 月5日（收文日）訴願書主張本府裁罰之構成要件以不正利益為導向，顯對上開法令容有誤解。訴願人係專業之私立就業服務機構，對於就業服務法相關禁止規定應知之甚稔，並應具專業判斷及管理能力，且對其從業人員亦負有選任監督及教育訓練之責，同時應建立查核制度，以避免從業人員違反就業服務法之禁止規定。惟原告因貪圖作業方便，進而便宜行事，沿用舊有之私立就業服務機構就業服務費標準表第5 條第1 項第2 款規定（93年1 月13日廢止），預收3 個月服務費，導致K 君權益受損。次查原告理當於K 君入臺工作第1 年第1 個月收取仲介服務費1,500 元，該費用依規定不得預先收取，然原告卻預收4,500 元，扣除法定應收金額1,800 元之後仍超收2,700 元。依據法律保留原則，就前揭法令規定處以10倍罰鍰洵屬有據，應無原告所謂違反比例原則及明確性原則，本案是實爭點已明，無需再論。

（五）綜上所述，原告之訴為無理由，請依法駁回。

（六）被告並聲明：

1、原告之訴駁回。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、本件原告為私立就業服務機構，其接受菲律賓國籍之外國勞工K 君委任辦理從事家庭看護工作（僱主為訴外人王坤龍，約定工作地點於新北市○○區○○路○號○樓），雙方約定K 君每個月需向原告支付服務費1,500 元，而原告於K 君工作第1 個月時（102 年4 月間）由原告之職員即訴外人金乃娟至K 君之工作處，除收受K 君當月之服務費1,500 元外，並同時預先向K 君收取102 年5 月、102 年6 月之服務費3,000 元，合計4,500 元等情，業為二造所不爭執，且有新北市政府勞工局家庭類外籍勞工業務檢查表〈102 年6 月3 日，受訪人：K 君〉影本、雇主聘僱外國人入國通報單影本、原告與K 君簽訂之「從事就業服務法第46條第1 項第8 款至第10款1 規定工作之外國人委任跨國人力仲介辦理就業服務事項定型化契約範本」影本及王坤龍、K 君於新北市政府勞工局之談話紀錄表影本、新北市政府勞工局家庭類外籍勞工業務檢查表〈102 年6 月21日，受訪人：K 君〉影本、新北市政府家庭類外籍勞工業務檢查表〈102 年6 月21日，受訪人：金乃娟〉影本各1 份（見本院卷第106 頁、第107 頁、第111 頁至第121 頁、第128 頁、第130 頁、第132 頁、第134 頁）附卷可稽，是此等事實自堪認定；則本件之爭點厥係：（一）原告上開預收服務費之行為是否違反「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得收受規定標準以外之費用」（被告最初裁處時〈即102 年12月25日修正公布前〉之就業服務法第40條第5 款）之規定？（二）原處分是否有原告所指違反「法律明確性原則」、「禁止恣意原則」、「法律保留原則」、「平等原則」之違法情事？（三）原告是否具備責任條件？（四）原處分是否有裁量瑕疵之違法情事？是否違反「比例原則」？

五、本院之判斷：

（一）按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」、「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」、「違反第四十條第五款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處十倍至二十倍罰鍰。」，就業服務法第35條第2 項、第40條第5 款（原處分裁處時即修正公布前，下同）、第66條第1 項分別定有明文；次按「本標準依就業服務法第三十五條第二項規定訂定之。」、「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費。前項服務費之金額，第一年每月不得超過新臺幣一千八百元，第二年每月不得超過新臺幣一千七百元，第三年每月不得超過新臺幣一千五百元。但曾受聘僱工作二年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣一千五百元。前項費用不得預先收取。」，私立就業服務機構收費項目及金額標準第1 條、第6 條分別亦有明定。

（二）經查：

1、本件原告為私立就業服務機構，其接受菲律賓國籍之外國勞工K 君委任辦理從事家庭看護工作，雙方約定K 君每個月需向原告支付服務費1,500 元，而原告於K 君工作第1個月時（102 年4 月間）除向收受K 君當月之服務費1,500 元外，並同時預先向K 君收取102 年5 月、102 年6 月之服務費3,000 元，合計4,500 元等情，業如前述，則其顯然違反依就業服務法第35條授權訂定之「私立就業服務機構收費項目及金額標準」第6 條第3 項「不得預先向外國人收取服務費」之規定，則被告因之認定原告違反「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得收受規定標準以外之費用」（即被告最初裁處時之就業服務法第40條第5 款）之規定，而依就業服務法第66條第1 項之規定，按收受超過規定標準之費用2,700 元（4,500 元-1,800元〈依私立就業服務機構收費項目及金額標準第6條第2 項所規定，前開服務費第1 年每月不得超過新1,800 元〉=2,700元），處10倍（法定最低倍數）即27,000元之罰鍰，核非無據。

2、雖原告執前揭情詞而為主張；然查：

⑴按「查對人民違反行政法上義務之行為，予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條之意旨，司法院釋字第三一三號、第三九四號、第四○二號、第五一四號分別解釋在案。」（參照最高行政法院90年度判字第2030號判決），而就業服務法第40條第5 款所規定之「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有收受『規定標準』以外之費用」，然就業服務法本身並未就何者為「規定標準之費用」加以明文，乃係透過就業服務法第35條第2項之規定，將其「收費項目及金額」，授權由中央主管機關定之，其授權之目的、範圍及內容核屬具體明確，據之，改制前之行政院勞工委員會即於93年1 月13日以勞職外字第0000000000號令訂定「私立就業服務機構收費項目及金額標準」全文8 條，嗣復於99年3 月2 日以勞職管字第0000000000號令修正發布第6 條條文，當無違反「法律保留原則」，又本件行為時係102 年4 月間，至被告為原處分時，私立就業服務機構收費項目及金額標準並未再修正，故依本件原告係接受外國勞工委任辦理從事家庭看護工作之屬性，本件之「規定標準之費用」即應適用現行（即99年3 月2 日修正發布）私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條之規定，是就業服務法第40條第5 款所指之「規定標準」以外之費用及就業服務法第66條第1 項所規定：「違反第四十條第五款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處十倍至二十倍罰鍰。」，該等條文所稱「收受『超過』規定標準之費用」，依上開說明，當係指收受「超過」私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條所規定之服務費，且其所指超過規定標準費用之範圍，當隨私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條之規定之修正而變更，故原告執私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條於99年3 月2 日修正公布時，就業服務法第40條第5 款並未為任何修正，乃推論預收服務費並非收受超過規定標準之費用云云，核無足採。

⑵又所謂收受「超過」規定標準之費用，就其文義而言，凡是所收受之費用大於規定標準者均屬之，而觀乎私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條之規定，除了於第1項明文「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費。」，復於第2 項根據不同之情形明文其每月得收取服務費之上限，且於第3 項明定該等服務費不得預先收取（99年3 月2 日將第6 條原得預先收取最長3 個月之服務費修正為不得預先收取），其修正說明為：「按一般社會交易習慣，有服務始有收費。為避免營利就業服務機構向外國人預先收取服務費，造成外國人負擔，又營利就業服務機構如因故解散，預先收取服務費，將造成外國人權益嚴重受損，爰規範營利就業服務機構不得預先收取服務費，以保障外國人權益。」（見本院卷第202 頁之行政院勞工委員會98年10月21日勞職字第0000000000B 號公告），而就避免「造成外國人負擔」之目的而言，就業服務法第40條第5 款之禁止「收受規定標準以外之費用」亦係基於同一目的要無疑義，自非原告所稱預先收取服務費不致加重外籍勞工之負擔云云，故原告所稱依目的性解釋，每月服務費之高低屬「實質保障」，而得否「預先收取」為程序性、技術性事項云云，要屬無據，是由私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條之規定而判斷是否收受「超過」規定標準之費用時，自應就該法條全部適用之，而非得恣意割裂而排除私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條第3 項不得預先收取服務費之規定，詎原告無視修正前私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條第1 款、第2 款及現行私立就業服務機構收費項目及金額標準第2 項、第3 項，乃係基於「立法技術」而分款（項）規定，乃執之而謂依體系解釋，「預先收取」服務費非屬「收受規定標準以外之費用」，且原處分違反「禁止恣意原則」（禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由及禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為），並進而主張本件僅適用就業服務法第37條第2 款、第71條及「勞動部辦理私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件裁量基準」第15項第3 點之規定予以警告及裁罰云云，自均屬無據。

⑶由私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條第2 項、第3 項之適用、解讀，於本件情形即係原告向K 君收取之服務費「第1 年每月不得超過1,800 元，且不得預先收取」，是原告於當月所收取之服務費超過1,800 元時，若超過部分屬於預收性質（且未逾3 個月），於私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條修正前固非法之所禁，然於修正後則不論是否屬預收性質，均屬違反私立就業服務機構收費項目及金額標準甚明，則原告於102 年4 月間收取K 君當月之服務費時，竟亦「預先收取」同年5 月、6月之服務費，亦即原告於當月自K 君所收受之服務費總計為4,500 元，即已「超過」當月最多得收受之服務費（1,800 元），就此而言，原告乃因違反規定「預先收取」服務費而導致收受「超過」規定標準之費用，而屬一體二面之關係，就此原告所舉例「第三個月一次收取前三個月服務費4,500 元」之情形，其就當月以外之2 個月之服務費，因屬「後收」而非「預先收取」性質，並未違反不得「預先收取」服務費之規定，自非屬就業服務法第40條第5款所禁止「收受規定標準以外之費用」之行為，是原告執之而指摘上開法規適用之結果違反「法律明確性原則」，且稱依文義解釋、歷史解釋，二者不得混為一談云云，亦非的論。

⑷按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。」（參照最高行政法院93年判字第1392號判例）；「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第六條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』。」（參照最高行政法院92年度判字第275 號判決）。查就原告所質疑「收費標準於99年3 月2 日即已修正施行，迄今已逾4 年，則為何過去被告從未對預收服務費之行為予以處罰，卻針對原告予以差別待遇？顯見被告此次將就業服務法第40條第1 項第5 款所定『收受超過規定標準以外之費用』，包含『預收』之情形，係無正當理由之差別待遇，違反平等原則」一節，被告已陳明私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條修正後，除本件外並未發現其他預先收取服務費之違法情事（見本院103 年7 月3日言詞辯論筆錄），而原告亦未能舉證以實其說，所稱本難採信；況且，若有原告所指情事，究其所稱核係主張「不法之平等」，亦無解於其應負之罰責。

⑸又按「違反行政法上義務之行為，非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」、「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」，行政罰法第7 條、第8 條分別亦有明定。準此以觀，違反行政法上義務之行為，縱非出於故意而係出於過失，仍應予以處罰，又行為人之故意或過失之判斷，並不包括行為人是否知悉其行為有無違反行政法上義務之判斷，亦即此處所稱故意或過失之判斷，並不包括違法性認識之判斷，行為人尚未能以其不知法規而否認其有故意或過失之責（參照最高行政法院100 年度判字第1055號判決）；「復依行政罰法第7 條第1 項規定：『違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。』所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言；所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者而言。故行為人對於構成違規之事實，預見其發生者，縱非故意，亦係有認識之過失。又無認識之過失責任之成立，係以『不知』（不注意）為基礎，以『應注意，並能注意』為條件，行為人本難僅以其事先不知違規事實可能發生，作為免除過失責任之論據。再依行政罰法第8 條前段規定：『不得因不知法規而免除行政處罰責任。』乃因任何人都有知法及守法之義務，且法規既經公布或發布，即非不能知悉，縱使不認識自己行為為法規所不許，或誤認自己行為為法規所許可，仍構成『應注意，並能注意，而不注意』之過失要件。」（參照最高行政法院102 年度判字第302 號判決）。查本件服務費之預收，係由原告之職員金乃娟（就業服務專業人員）為之，此為原告所陳明（見本院103 年7 月3 日言詞辯論筆錄），並有前開王坤龍於新北市政府勞工局之談話記錄足資佐證，堪認屬實，而本件原告於84年8 月31日即經核發私立就業服務機構許可證，而其營業項目包括「國內及跨國職業介紹或人才仲介或接受委託招募員工業務〈大陸地區與臺灣地區介紹或委託招募員工等有關業務除外〉」，此有國內仲介機構基本資料表、財團法人金融聯合徵信中心公司營業項目資訊各1 紙（見本院卷第140 頁、第205 頁）附卷足憑，而上開私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條之修正草案及總說明，業經前揭行政院勞工委員會於98年10月21日以勞職字第0000000000B 公告，嗣於99年年3 月2 日始修正公布，另原告之職員金乃娟於86年即為就業服務專業人員，且於96年即任職於原告處，亦為原告所陳明（見本院103 年7 月3 日言詞辯論筆錄），衡諸此等經營時間及資歷，則原告之職員金乃娟就此服務費是否得預先收取之重大變革本難諉為不知；況且，縱然原告之職員金乃娟確實不知上開法規之修正，然其既為就業服務專業人員，自應隨時注意相關法規之修正情形，而該不得預先取取服務費之修正，衡情除經電子及平面媒體之公開報導外，亦可自相關政府網站或民間網站查閱，是原告之職員金乃娟本件預先收取服務費而違反行政法上義務之行為，縱非故意，按其情節亦有應注意能注意卻不注意之過失，依法自應推定為原告之過失，而就此原告並未主張或舉證業已履行監督義務而仍無法避免此一行政法上義務之違反，故本件原告具備責任條件一事自堪認定；且縱使原告或其職員金乃娟確係疏未查知上開法規之修正，但依法亦不得免除行政處罰責任，而按其情節，亦難認得減輕或免除其處罰，是被告認定原告「收受規定標準以外之費用」，違反就業服務法第40條第5 款之規定，遂依同法第66條第1 項規定，按收受超過規定標準之費用2,700 元（4,500 元-1,800元〈依私立就業服務機構收費項目及金額標準第6 條第2 項所規定前開服務費第1 年每月不得超過1,800 元〉=2,700元），處10倍（法定最低倍數）即27,000元之罰鍰，亦無原告所指違反比例原則之裁量瑕疵情事；至於原告所指原告因預收服務費一事，除本件遭裁罰27,000元以外，另被處停業3 個月，而原告員工金乃娟亦被課處罰鍰6 萬元，並因而撤銷專業人員證書等情，核非本院就本件所為司法審查之範圍，是原告執之而主張原處分違反「比例原則」云云，實非有據。

六、綜上所述，被告以本件原告「收受規定標準以外之費用」，違反就業服務法第40條第5 款之規定，遂依同法第66條第1項規定，按收受超過規定標準之費用2,700 元，處10倍（法定最低倍數）即27,000元之罰鍰，其認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要， 附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。