臺灣新北地方法院行政訴訟判決

原告

劉展榮

被告

新北市政府環境保護局

被告

上一代表人 程大維

訴訟代理人

吳昌明

訴訟代理人

張瓊文

訴訟代理人

陳必祥

上列當事人間因違反土壤及地下水汙染整治法事件，原告不服新北市政府中華民國111年2月25日新北府訴決字第1102484238號函所檢送之訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，經辯論終結，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：本件係屬不服被告依違反土壤及地下水污染整治法第18條之規定，遂依同法第41條第1項第1款規定裁處原告罰鍰新台幣（下同）40萬元以下（本件罰鍰為10萬元），並依環境教育法第23條規定處原告環境講習2小時之處分而涉訟，核屬行政訴訟法第229條第2項第2、4款所規定之簡易事件，應依簡易訴訟程序進行之。

貳、實體方面:

一、爭訟概要：緣訴外人李谷雄所有坐落於新北市○○區○○段000地號土地(下稱系爭土地），前經原處分機關即被告以民國（下同）106年2月20日新北環水字第1060299711號公告為土壤污染控制場址，並劃定為土壤污染管制區。嗣原處分機關於110年10月6日會同新北市政府農業局及新北市新莊區公所人員至上開土壤污染控制場址稽查，發現原告於系爭土地上有種植食用農作物之違規情事，違反土壤及地下水污染整治法第18條之規定，原處分機關遂依同法第41條第1項第1款及違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條附表項次19規定，開立110年12月1日新北環稽字第1102296816號函併附同日新北環稽字第00-000-000000號執行違反土壤及地下水污染整治法案件裁處書（下稱原處分）裁處原告10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項規定裁處環境講習2小時。原告不服原處分，提起訴願，遭新北市政府111年2月25日新北府訴決字第1102484238號函所檢送之訴願決定書為駁回訴願（案號：0000000000號，下稱訴願決定），於是提起本件行政撤銷訴訟。

二、原告主張及聲明：

(一)主張要旨:

1.原告是系爭土地地上物栽種者，原告自98年退休，找個地方過退休休閒生活。從親族堂姊劉一齡有一塊崎零地放著長滿雜草閒著，有經過堂姊本人同意在這塊土地上開墾，經過原告多年耐心除草處理，好不容易整理一塊十幾坪土面來栽種，哪知!哪裡得到通報，這塊土地受工業排放廢水汙染嚴重。106年農業局環保局有來採土做化驗，確實受到隔壁工業區排放廢水汙染，因年代已久，工業區汙染源工廠早已人去樓空，後來勘查員只告訴我們這塊土地受汙染，不能栽種可食農作物，我們也相信配合。辛苦多年放不下，我們改與地面隔離栽種，地面上鋪蓋膠帆布然後用栽培袋栽種，應該可以。後來勘查來很多趟，當場問這樣可不可以?當場沒有回答不行，既然沒有否決該是通過才繼栽種，我們是很守規矩的，而且是第一次碰到這種事情，不知道法令什麼時候改的有這麼嚴重。請勘查員:多美言幾句現場已完全歸回地貌结束栽種了(附現場照片幾張及栽培袋）請查照，休閒工作生活，實在是得不償失無奈。

2.原告是系爭土地栽種者，原告自98年開始栽種，種植2、3坪土地，種的是地瓜葉，自己食用完全沒有買賣交易，澆的也是自來水，做退休消遣生活，系爭土地是一般農業用地，因沒有水源半廢耕狀態，而隔壁是建國路工業區，當時年代根本沒有工業排水系統，汙水隨意放流之，造成土地深度汙染，不去追汙染元凶，反而拿小農民做頂替交代，小小農民哪有這天大本事。106年2月農業局與環保局有來會勘舉報，這片土地受汙染不要栽種，提出一些改善措施我們也相當配合，但是等了五年沒有消息，如果沒一直除草，之前整地工作都白費了，雜草長得比菜還要快，所以自認為只要根部不生長入土地應該可行，用塑膠布鋪地面，然後使用太空包分棵栽種完全與地面隔離，澆也自來水，後來農業局來勘查也沒有說不行，自認為應該行的通。110年10月來勘查開原告違反汙染土地罰單，用的也是農會供應肥料，水也是自來水，地瓜葉根部沒有生長在土壤裡，政府還鼓勵民間大樓頂樓種蔬菜，原告是依照別人栽種方式，哪裡有破壞水土與環境。

3.請農業局人員說明549地號土壤受重金屬汙染來源?（隔壁事業工業區）及排水與土壤汙染認定標準?原告種的方式，是不接觸地面，用的是農會所屬有機肥料及用栽培袋裝著來種植，澆的水是自來水，而且所種區域是農業用地，哪來的排水造成土壤汙染問題，排出的水也沒有到處亂流到公共空間影響環境。原告有去參觀雲嘉南地區蔬菜栽種區，都是用太空包栽種，所以栽種方法也是仿照雲嘉南蔬菜區域來栽種，原告栽種時農業局人有來看也沒有說這樣不行，原告先前是保麗龍箱子栽種，下面墊棧板因潮濕，不久就腐爛掉了，再改變方式地面上用塑膠帆布蓋著，用栽培袋裝有機肥來栽種，請問這樣方式會汙染土壤嗎?

4.原告希望被告是執行單位，這不是環境汙染的問題，這是農業用地，農業局當初來檢驗土地的時候，原告也帶他去建國路那邊的工廠都在做重金屬的汙水排放，農業局也認定這汙染源是由建國路那邊工廠所排放的，農業局也說沒有辦法，原告也有帶他去查明，但是他沒有給原告回信，後來農業局說要幫我們對汙染土地來改良，要挖兩米深的土，挖到別的地方然後換新土給我們栽種，事後我們也很配合沒有再栽種，但一拖就五六年，雜草沒辦法等這麼久，原告也是很辛苦在一直除草，原告也去雲嘉南蔬菜區參觀，看栽種的方法，所以請執行單位在詳細的偵查一下，要改善農民是以食為天，不能叫人家不種就不種。

(二)聲明:原處分及訴願決定均撤銷。

三、被告答辯及聲明：

(一)答辯要旨:

1.卷查原告所屬(管理及使用)位於新北市○○區○○段000地號土地，業經被告106年6月20日以新北環水字第1060299711號公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，經查原告該址土地有種植食用農作物之情事，被告據以處分，洵屬有據。

2.查新北市○○區○○段000地號土地係被告106年2月20日以新北環水字第1060299711號公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，公告事項五、（一）6.亦載明：『禁止在污染管制區內種植食用農作物、畜養家禽、家畜及養殖或採捕食用水產動、植物。』，被告亦同步函知訴外人土地所有人（李谷雄）在案，該公告係針對特定或雖非特定而依一般性特徵可得確定其範圍之人為之，其性質屬行政程序法第92條第2項之一般處分，依同法第110條第2項規定其一經公告即發生效力，在法律效力所及的範圍內，皆應有遵守的義務。原告自應遵守該公告，不得於區內種植食用農作物。原告所訴委難採憑，原處分應予維持。

3.至原告稱已改地面隔離栽種且地面上鋪蓋塑膠帆布然後用栽培袋裝外來土栽種一事，查土壤污染管制區內禁止種植食用農作物，此係法所明定，若有違反，即應受罰。原告明知栽種區係土壤污染管制區，自不得以任何型式進行栽種行為，被告於110年10月6日會同新北市政府農業局、新北市新莊區公所現場稽查時，原告確實於土壤污染管制區內種植食用農作物，現場已拍照存證，此有被告稽查相片可參，違規事實明確，原告所述顯係對法令執行之誤解，被告依法裁處，洵屬有據。

4.按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰」行政罰法第8條規定有明文。乃因任何人都有知法及守法之義務，法規既經公布或發布，即非不能知悉，縱使不認識自己行為為法規所不許或誤認自己行為為法規所許可，仍構成「應注意，並能注意，而不注意」之過失要件，參照最高行政法院102年度判字第302號判決。原告確實知悉不得於土壤污染控制場址種植食用農作物，此有新北市新莊區公所105年9月30日新北莊經字第1052089885號函，檢附查估補償清冊可參。是故，被告實已審酌原告並無可減輕或免罰之情，並依法裁處法定罰缓下限，並無違誤。

5.被告已經裁處罰緩的下限，其他的部分因為原告沒有身心障礙或其他的佐證可以去減輕或免除。至於原告所說的要確認重金屬汙染來源的部分，先前在被告106年2月20日公告已有載明汙染物及汙染情形。原告主張採用不接觸地面隔離摘種的方式所以免罰，惟被告公告土壤汙染管制區禁止種植食用農作物，此係法所明定，原告明知摘種區係土壤汙染管制區，自不得以任何形式進行栽種行為。其實法規的宗旨也是為了要維護國民健康，因此才會訂定來預防及整治土壤汙染，以確保資源永續利用。被告不是開罰原告汙染土壤行為，而是開罰原告在汙染管制區內種植食用農作物的行為，被告於110年10月6日會同農業局及新莊區公所前往係爭土地會勘，現場確實有原告種植的農作物，因此開罰洵屬有據。

(二)聲明:原告之訴駁回。

四、爭點:

(一)被告以原告在經公告劃定為土壤污染管制區之系爭土地上，經被告於110年10月6日至上開土壤污染控制場址稽查，發現原告於系爭土地上有種植食用農作物之違規情事，認原告違反土壤及地下水污染整治法第18條之規定，以原處分依同法第41條第1項第1款及違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條附表項次19之規定，裁處原告10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項規定裁處原告環境講習2小時，是否合法有據?

(二)原告以其在系爭土地上栽種地瓜葉，供自己食用並無買賣交易，且其使用的是農會供應肥料，水也是自來水，地瓜葉根部沒有生長在土壤裡，原告是依照別人栽種方式，並無破壞水土與環境，不知法令如此嚴重，現場並已完全歸回地貌结束栽種等情為由，訴請撤銷原處分，是否有理可採?

五、本院之判斷：

(一)前提事實:緣訴外人李谷雄所有系爭土地，前經被告以106年2月20日新北環水字第1060299711號公告為土壤污染控制場址，並劃定為土壤污染管制區。嗣被告於110年10月6日會同新北市政府農業局及新北市新莊區公所人員至上開土壤污染控制場址稽查，發現原告於系爭土地上有種植食用農作物之違規情事，違反土壤及地下水污染整治法第18條之規定，被告遂依同法第41條第1項第1款及違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條附表項次19規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項規定裁處環境講習2小時，而原告不服原處分，提起訴願，經遭新北市政府駁回訴願等情，此有本案訴願決定書、原處分書、新北市政府環境保護局就系爭土地於110年10月6日盆植作物會勘通知及會勘紀錄與會勘照片、新北市政府境保護局106年2月20日新北環水字第1060299711號公告與檢送上開公告文件予系爭地主之函文及送達證書、系爭土地登記查詢資料等在卷足憑（分見本院卷第115頁至第127頁、第155至第159頁、第175頁及第177頁與第179、第181頁至第187頁與第189頁及第191頁、第193頁），核堪採認為真正。

(二)被告以原告在經公告劃定為土壤污染管制區之系爭土地上，經被告於110年10月6日至上開土壤污染控制場址稽查，發現原告於系爭土地上有種植食用農作物之違規情事，認原告違反土壤及地下水污染整治法第18條之規定，以原處分依同法第41條第1項第1款及違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條附表項次19之規定，裁處原告10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項規定裁處原告環境講習2小時，均核屬合法有據。

1.應適用之法令:

⑴按土壤及地下水污染整治法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，而新北市政府109年2月14日新北府環秘字第1090218367號公告：「主旨：本府關於…土壤及地下水污染整治法...環境教育法...所定主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，並...自即日生效。」乃核屬新北市政府依行政程序法第15條第1項所為權限之委任，準此，本案被告乃屬有權限處分之機關，首先敘明。

⑵次按土壤及地下水污染整治法第18條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應會同農業、衛生機關會勘污染管制區之農業行為。必要時，得禁止在污染管制區内種植食用農作物、畜養家禽、家畜及養殖或採捕食用水產動、植物。」、第41條第1項規定：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未改善者，按次處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業；必要時，並得勒令歇業：一、非屬污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人之人違反第17條或第18條規定。…」。至於違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條前段規定：「違反本法規定之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。」，其中項次十九「違反條款:第18條（非屬第2條第15款、第16款、第19款者）：土壤、地下水污染管制區從事下列行為：直轄市、縣（市）主管機關應會同農業、衛生機關會勘污染管制區之農業行為。必要時，得禁止在污染管制區内種植食用農作物、畜養家禽、家畜及養殖或採捕食用水產動、植物。依據及處罰:第41條第1項第1款:新臺幣10萬元以上50萬元以下。裁罰基準:行為人違反本項規定，經主管機關限期命改善，屆期未改善或未改善完成者，每次得依前次裁罰金額加計10萬元；有營利行為者，得於原裁罰金額加計10萬元。」，核此裁罰基準，乃主管機關為符合公平及比例原則，特訂定細節性、技術性之裁處標準，並未牴觸逾越母法，其規定內容亦屬明確，並無違反法律保留，被告於裁罰時自得援用。

⑶再按環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」、同法施行細則第7條第9款規定：「本法第8條第2項第3款、第3項及第23條所定環境保護法律如下：...九、土壤及地下水污染整治法。」；另環境講習執行辦法第8條第1項規定；「處分機關裁處環境講習，應依附件一計算環境講習時數。」，而此附件一之項次1規定：「違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣 5千元以上罰鍰或停工、停業處分者，其裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例（A）在裁處金額逾1萬元，A≦35%時，裁處2小時之環境講習時數。」，上開裁量附件乃係主管機關依環境教育法第24條 1項之規定，就依同法第23條及第24條規定所為之裁罰，為符合比例原則，特訂定細節性、技術性之裁處標準，並未牴觸逾越母法，其規定內容亦屬明確，亦無違反法律保留，被告於裁罰時即得援用。

2.經查，系爭土地即新北市○○區○○段000地號土地，係被告106年2月20日以新北環水字第1060299711號公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，而其公告事項五、其他重要事項(一)6、並已載明：「禁止在污染管制區內種植食用農作物、畜養家禽、家畜及養殖或採捕食用水產動、植物。」，被告就上開公告亦同時函知系爭土地所有人李谷雄在案，此有被告所提系爭土地登記查詢資料及新北市政府境保護局106年2月20日新北環水字第1060299711號之公告與檢送上開公告文件予系爭地主之函文及送達證書等為憑（分見本院卷第193頁、第181頁至第187頁與第189頁及第191頁頁），則以被告上開公告系爭土地為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區之處分，乃係針對特定或雖非特定而依一般性特徵可得確定其範圍之人為之，其性質核屬行政程序法第92條第2項之一般處分，依行政程序法第110條第2項規定其一經公告即發生效力，在法律效力所及之範圍內，皆應有遵守的義務，則原告自應遵守該公告，不得於區內種植食用農作物之事，首堪認定。

3.次查，原告在經公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區之系爭土地上，經被告於110年10月6日至上開土壤污染控制場址稽查，發現原告於系爭土地上有種植食用農作物地瓜葉之違規情事，此亦有新北市政府環境保護局就系爭土地於110年10月6日盆植作物會勘通知及會勘紀錄與會勘照片足證（分見本院卷第175頁及第177頁與第179頁），並經原告自陳其為系爭土地地上物栽種者，係種植地瓜葉供自己食用，並於106年2月農業局與環保局有來會勘舉報該片土地受汙染不要栽種之事為憑（見本院卷第15頁原告起訴陳述，同本院卷第43頁原告行政起訴補正狀之陳述附件），據此，系爭土地既受有公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區之處分，在其未經公告解除或廢止汙染管制下，原告本即有遵守該公告不得於區內種植食用農作物之規範，然原告於106年2月農業局與環保局前往會勘舉報該片土地受汙染，已能知悉該片土地受汙染不得栽種之事，詎其仍經被告於110年10月6日至上開土壤污染控制場址稽查，發現原告於系爭土地上有種植該食用農作物之違規情事，則原告主觀上不僅有故意之可歸責事由，客觀上亦已違反土壤及地下水污染整治法第18條之規定，據此，被告依同法第41條第1項第1款及違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條附表項次19之規定，以原處分裁罰原告已屬法定最低之罰鍰10萬元，並依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項規定裁處原告環境講習2小時，即均核屬合法有據。

(三)原告以其在系爭土地上栽種地瓜葉，供自己食用並無買賣交易，且其使用的是農會供應肥料，水也是自來水，地瓜葉根部沒有生長在土壤裡，原告是依照別人栽種方式，並無破壞水土與環境，不知法令如此嚴重，現場並已完全歸回地貌結束栽種等情為由，訴請撤銷原處分，要屬無理難採。

1.經查，系爭土地既受有公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區之處分，在其未經公告解除或廢止汙染管制下，任何人本有遵守該公告不得於區內種植食用農作物之規範，如有違反者，自屬構成違反土壤及地下水污染整治法第18條之規定，而應依同法第41條第1項規定處罰。本件原告既知其栽種區之系爭土地為土壤污染管制區，不論其於該土壤污染管制區內種植食用農作物是否僅供一己食用或其以任何栽種型式於該汙染管制區為進行栽種行為，自均屬違反上開法律之規定，據此，原告以其在系爭土地上栽種地瓜葉，係供自己食用並無買賣交易，且其使用是農會供應肥料，水也是自來水，地瓜葉根部沒有生長在土壤裡，是依照別人栽種方式，並無破壞水土與環境為由，訴請撤銷原處分，即難採之。至於原告所再稱現場並已完全歸回地貌結束栽種乙事，縱屬為真，然此亦屬事後改善行為，要難否認本案之違規事實，自難據此為撤銷原處分，特併敘明。

2.次查，行政罰法第8條雖規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節得減輕或免除其處罰。」，其立法理由在於：「本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。....此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。」，是適用行政罰法第8條但書規定，仍應依具體個案審酌衡量是否具有可非難程度較低之情節，非徒以主張因不知法規即應據為減輕或免除處罰至明。查，本件原告雖主張其栽種之地瓜葉為供己食用，並以其栽種方式並無破壞水土與環境，不知法令如此嚴重為主張，然本案審以原告種植之時間及原告確實知悉不得於系爭土地污染管制區種植食用農作物，此已如前所認，而原告亦無身心障礙或其他法定減輕或免除處罰之事由，客觀上其並無可非難程度較低之情形，為此，被告機關本於職權依具體個案審酌衡量，以原處分按土壤及地下水污染整治法第41條第1項第1款及違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條附表項次19之規定，裁處原告已屬法定最低罰鍰之10萬元，並依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項規定裁處原告環境講習2小時，即尚無裁量怠惰或濫用之情形，是原告所稱上情，依法仍難為減輕或免除其處罰之據，難為有利之採憑。

(四)本件判決基礎已臻明確，至於原告另要確認本案系爭土地汙染之來源部分，惟被告就此在其106年2月20日公告中已有載明汙染物及汙染情形，而本案並非在處罰原告是否有汙染土壤行為，乃是裁罰原告違反在汙染管制區內不得種植食用農作物的行為，特再敘明；此外，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，爰併敘明。

六、結論：本件原處分並無違誤，訴願決定遞予維持亦屬合法，原告訴請撤銷為無理由。