臺灣新北地方法院103年度國字第7號

臺灣新北地方法院民事判決　　　　　　　　103年度國字第7號

原告

齊中興

被告

新北市政府工務局

法定代理人

高宗正

訴訟代理人

林佳世

　　　　　　傅俊昇

上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國103年6月26日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、原告主張：１坐落新北市○○區○○段000○000地號（以下簡稱系爭土地）為原告所有，地目均為建。原告按期繳納地價稅，卻因設巷導致原告無法使用系爭土地，侵害原告財產權。原告於民國101年9月10日向新北市政府養護工程處申請廢巷，經養護工程處於101年9月21日召集相關單位會勘後，認系爭土地「不具公用地役關係」。原告於101年10月22日向中和區公所申請建築封閉牆及拆巷牌未准。原告於101年11月7日向中和區戶政事務所申請改號未准。原告幾經碰壁後，乃於101年11月26日向新北市市長提出陳情，並經新北市市長移請被告機關卓辦。本案自101年9月10日申請廢巷起至103年2月止，近一年半時間竟未辦成。102年8月13日，被告機關就本案召開會議，其結論係一切皆由產權人自行解決，政府完全無責。102年11月27日，被告機關以北建工字第0000000000號函表示，該局於102年10月29日邀集相關單位及原13巷1、2號及中興街15號產權人解罔市等就本案進行商討，因解罔市在會中表示，封閉該巷道將阻礙該兩戶之自由進出，亦影響其建物轉手之價值，不同意封閉巷道及改由中興街15號通行，故裁定本次協調不成立。原告受此不公平裁定後，為爭回產權，於102年12月4日、5日再向新北市政府法制局提起訴願，亦於103年1月9日請求國家賠償，被告於103年1月27日，以北工建字第0000000000號函拒絕賠償，原告為此提起本件國家賠償訴訟。２系爭土地上之建物於56年3月31日完工，但編訂門牌時，竟將土地上有建物之私人土地編為「巷」，將僅35.04平方公尺之土地分為420及421兩地號，分別附於419及422地號土地，致使各該所有權人不易發覺。其編訂巷名之目的，即係增加建築房舍，獲取更多利潤，因而又在500、501、502、498、499、494地號上加蓋房舍六戶。系爭土地與其上建物自56年3月31日完工啟用至102年3月31日止，已達46年，在此一私人且地目為建之土地上，竟被政府賦以巷名為「13巷」，非但侵占私人產權，更違反私人通行權，諒係官商勾結而成。此所謂巷道完全係政府所造成，無論當初政府公務員是否具有故意或不法之行為，但侵害人民私人產權卻是鐵的事實，何況長達數十年之侵害，國家應負賠償責任。他人在私人土地上，未經產權人同意與許可，應無通行權，但系爭土地被政府「賦巷」後，他人必認為其具有通行權，若阻止他人，則他人將認為是侵犯其權益，此亦係政府「賦巷」所造成，使產權人重複受到侵害。而政府「賦巷」後，各公民營單位及私人等相繼將其設施或管線穿越或設置於巷內，甚至開鑿門窗、挖掘溝渠等侵占行為，產權人雖有權狀但無法阻止或剷除，因彼等誤認是既成巷道且已通行數十年，自不願搬遷撤離與封閉。３本案所謂「巷道」之私人產權，被侵占已近50年，原告至今仍未封閉而任其通行，原因如下：在所謂巷內居住者有六戶之多，基於和睦鄉里而未封閉，如予封閉，其內六住戶無路可通，勢必造成政府與居民之困擾且難以解決，深感於心不忍。現要求明令歸還原告，及廢巷改號與封閉，主因在於現地環境變易，原巷內之3 至6 號四戶房舍，於去年與建商合建大廈，目前只剩1 、2 號兩戶，所剩兩戶雖似袋地戶，但其與中興街15號之產權人為同一人，三屋相通，出入往返暢行無阻，無須再繼續侵害系爭土地產權而通行。「巷」之賦予行為是公務員或官商勾結而成，否則無法成事，因而「賦巷」後造成侵害產權人之權利。系爭土地本就是原告之私有土地，應無須向政府陳情，請其明令歸還，但因被政府設巷近50年，各公民營單位及他人在所謂巷內穿越或設置彼等之設施，或開闢門窗、挖掘溝渠等，為將此等現象清除，還給產權原應有之空間，故請政府明令歸還產權，俾便於聯絡與協調作業。至廢巷改號之請求，係依現況而建議，有關封閉土地、恢復室內使用空間之意見，係原告對系爭土地原應有空間之利用被政府賦巷後而遭到破壞，理應由政府負責恢復原狀。所謂「巷道」係「實施建築管理之前之基地通路」，姑不論是否如此，但工程完工後就應將此路復原歸還產權人，建商在政府同意下未予恢復而侵占原告之產權近50年，顯係官商勾結、共同違法。通行權問題係政府依約確定，這不是兩造私權問題，如有，則是訴外人在政府支持下侵占原告之產權，乃係違法。102年10月29日，政府召集相關單位及訴外人解罔市與和興里里長蔡璧如參加開會，彼等在會中提出多年門未關，如封閉將影響其進出，且建物轉手時會影響房屋價值等，政府在此時無疑義的順從彼等意旨，卻置原告土地被無故侵佔近50年而不顧是否合理。原告並未表示現政府所屬公務人員有何故意過失或不法侵害人民權利之行為，但本案形成於56年3月31日，雖非現政府所為，卻是前政府所做之事，此乃概括承受，否則現政府能不負責嗎？國家賠償法雖有第8條第1項之時效規定，惟本案與他案不同，101年9月21日，原告並不知系爭土地被侵占近50年，自那時起亦從未請求國家賠償，嗣經向政府各單位申請未果，始於101年11月26日向市長陳情，為準備陳情乃詳閱並研究各種資料，始發現此端倪，故未超過2年或5年之時效限制。４政府在原告所有私人土地上設巷，侵害原告財產權，又不廢巷，截至102年3月31日合計侵占46年，如以每月新台幣（下同）5萬元相當於租金之損害計算，應賠償原告2760萬元，惟原告因經濟因素，無力繳納裁判費，故僅請求被告按月賠償5000元，侵占46年，共請求276萬元及回復原狀。並聲明：①被告應給付原告276萬元。②被告應將系爭土地歸還原告，廢除中興街13巷巷名，並核准原告在421地號上興建圍牆以回復原狀。

二、被告則以：１原告之請求依行政訴訟法第12條第1項規定，應予駁回：按人民主張其權利受公權力積極或消極侵害，得訴請行政法院審查公權力行為（作為或不作為）是否合法，如不合法，則由行政法院撤銷之，或由行政法院課與行政機關作為之義務，學者稱此為第一次權利保護（primarer Rechtschutz），行政機關之違法行為經行政法院撤銷或經行政法院命為作為後，人民若仍有損害，則得依國家賠償法相關規定提起國家賠償訴訟，學者稱此為第二次權利保護（sekundarerRechtschutz ）。可知人民欲請求第二次權利保護，應以第一次權利保護有理由為前提。而我國係採司法二元制，行政訴訟法第12條規定「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序。」，此規定係針對行政處分成為他種訴訟之先決問題而設。依此規定觀之，民事或刑事法院在行政爭訟程序確定前，既應停止其審判程序，足見行政處分是否無效或違法，應先由行政爭訟程序確定之（最高法院93年度台上字第2014號判決意旨參照）。且就行政機關之作為或不作為是否違法，應否撤銷，或課與義務命其作為等，均屬行政法院審判權之範圍。如其處分確係有效存在，縱內容有不當或違法，而在上級官署未依訴願程序撤銷以前，司法機關自不能否認其效力（最高法院52年台上字第694 號判例意旨參照）。故人民主張因行政機關之行政處分遭受侵害，如得請求第一次權利保護，而因故意過失怠於請求，應不得再行請求第二次權利保護，否則，若違法行政處分之受害人，不經行政爭訟救濟程序，均得於國家賠償法第8 條所定2 年或5年消滅時效期間內，請求國家賠償，則提起行政爭訟期間之限制將形同虛設，且勢必迫使民事法院審查行政處分之違法性，而有侵越行政法院審判權之虞。本件原告於103 年2 月間向臺北高等行政法院提起行政訴訟（103 年度訴字第211號）訴請：「1.廢除中興街13巷巷名，改為13號，並同意將420 、421 之兩端封閉，以恢復其原應有之空間。2.請求封閉牆壁及變更使用請政府逕行核准，因係政府設巷所致，政府應負責。3.因政府在私人所有房屋與納稅之土地上設巷嚴重侵害產權人之權益近五十年之久，請依國家賠償法賠償」，據上，原告係依行政訴訟法第4條、第5條之規定提起撤銷及課予義務之訴，並依同法第7條規定合併請求損害賠償。故本案系爭事實（廢除中興街13巷巷名、建築物變更使用）涉及行政處分，公益性色彩濃厚，屬公法事件，故應回歸行政法院審判。綜上，原告請求之前提事實涉及行政處分是否違誤，應依行政爭訟程序確定之，故原告之請求，依行政訴訟法第12條第1項規定，應予駁回。２退步言之，本件訴訟由普通法院審判，原告訴之聲明請求國家賠償，亦與國家賠償法第2 條第2 項前段之規定不合，應予駁回：按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2 條第2 項定有明文。可知依該條規定，國家應負損害賠償責任，應具備（一）行為人須為公務員、（二）須為執行職務行使公權力之行為、（三）須係不法之行為、（四）須行為人有故意過失、（五）須侵害人民之自由或權利、（六）須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當。經查，原告自101年11月28日起多次遞交陳情函請歸還○○區○○段000○000地號土地產權予產權人、廢除中興街13巷名並更改為13號、同意封閉前開土地恢復作室內空間使用、涉及變更使用手續由新北市政府負責等，因事涉多機關（單位）之業務，被告遂就權責範圍回復應依建築法相關規定辦理，其他業務仍請逕洽權責單位釐清，惟因所復不符原告期待，故被告於102年10月29日召開研商會議，由新北市政府法制局、城鄉發展局、養護工程處、中和地政事務所、中和區戶政事務所、中和區公所、稅捐稽徵處、當地里長及關係人等與會討論，釐清系爭「巷道」為實施建築管理前之基地內通路，非屬具公用地役關係之「現有巷道」，無法申請巷道廢除，故本件通行權爭議涉及兩造私權問題，行政部門並無相關裁量權，建請原告循民事司法途徑辦理。被告自101年11月28日受理原告陳情後陸續辦現場會勘、局長與民有約及邀集本府相關機關（單位）共同協商解決爭議，惟系爭土地中興街13巷現存2戶所有權人不同意廢止該巷道，經檢視現行法規，被告無法依據原告訴求片面廢止該巷道，故被告所屬公務員並無故意過失不法侵害原告權利之行為，亦無怠於執行職務致人民權利遭受損害之行為，是其依國家賠償法第2條第2項規定，請求賠償顯為無理由。並聲明：原告之訴駁回。

三、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償或自請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起於60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。原告於民國103年1月9日以書面向新北市政府請求國家賠償，經被告機關以103年1月27日以北工建字第0000000000號函拒絕賠償，原告提起本件訴訟前，已先踐行書面請求程序。

四、原告主張被告機關不法之行為包含二個部分，一係設巷，一係不廢巷。經查，系爭土地上所設之中和區中興街13巷巷道，係訴外人楊黃阿土於民國56年10月17日向中和鄉公所申請編訂門牌號碼，經中和戶政事務所核定等情，業據被告機關提出編訂門牌號碼申請書影本為憑，原告對此亦不爭執，則關於編訂系爭巷道係由中和戶政事務所人員所為，並非被告機關，原告卻對被告機關請求國家賠償，自屬有誤。至於不廢巷部分，經查，系爭中興街13巷，經被告機關於102年10月29日召開研商會議，由新北市政府法制局、城鄉發展局、養護工程處、中和地政事務所、中和區戶政事務所、中和區公所、稅捐稽徵處、當地里長及關係人等與會討論，釐清系爭「巷道」為實施建築管理前之基地內通路，非屬具公用地役關係之「現有巷道」，無法申請巷道廢除等情，業據被告提出地籍圖及現場照片為憑，被告機關因而未依原告之請求辦理廢巷，並非被告機關之公務員怠於執行職務，且縱認系爭中興街13巷係屬現有巷道，依據新北市政府辦理都市計畫區內巷道廢止或改道作業要點第三點申請巷道廢止或改道應檢附下列書件（四）「同意書：包括擬廢止巷道及臨接巷道兩側全部土地及建物所有權人同意書，改道並應檢附新設巷道全部土地所有權人出具永久無償供公眾通行及變更為道路用地之同意書，或捐獻土地為道路使用之同意書」，惟查目前中興街13巷現存2戶所有權人不同意廢止該巷道，為原告所不爭執，則依前揭要點，被告機關自無法核定廢止巷道，並無怠於執行職務之情形，核與國家賠償法第2條第2項之規定不符。

五、綜上，原告依據國家賠償法第2條第2項，請求被告機關給付276萬元，及請求被告機關歸還系爭土地，廢除中興街13巷巷名，並核准原告在421地號上興建圍牆以回復原狀，為無理由，應予駁回。

六、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。