臺中高等行政法院裁定

原告

彰化縣溪州鄉眉州自辦市地重劃區重劃會

代表人

莊家瑀

訴訟代理人

洪明儒 律師

複代理人

吳宜星 律師

被告

彰化縣政府

代表人

卓伯源

訴訟代理人

劉玉株

　張興蘭

上列原告因市地重劃事件，不服內政部中華民國101年11月29日台內訴字第1010356477號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照。又人民因中央或地方機關駁回其依法申請之案件，認為違法而損害其權利或法律上利益者，經依訴願程序後，固得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分（最高行政法院98年度裁字第276號裁定要旨參照）。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分（最高行政法院90年判字第1637號判決、97年裁字第4107號裁定意旨參照）。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。復按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十起訴不合程式或不備其他要件者」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。

二、本件原告為依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法規定成立之彰化縣溪州鄉眉州自辦市地重劃區重劃會，經被告98年9月1日府地價字第0980208552號函同意備查；嗣原告依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第2項規定，以101年4月9日（101）眉業字第75-1號函將「計算負擔總計表」送請被告核定，經被告分別以101年5月10日府地價字第1010128301號函、101年5月29日府地價字第1010145730號函、101年6月6日府地劃字第1010155440號函、101年6月12日府地價字第1010156970號函告原告依說明補正後，以101年6月22日府地價字第10101727201號函同意備查。因原告辦理重劃區內土地分配時是否廢除現有巷道（農家路），於當地發生重大爭議，由原告於101年2月20日在彰化縣溪州鄉公所召開協調會並作成結論：「經討論結果重劃區內農家路目前仍有通行必要，不廢除。」復於101年6月1日在彰化縣溪州鄉公所召開「本重劃區農家路申請廢道說明會」內容略以：「101年2月20日重劃區內農家路替代道路說明會，因當時替代道路尚未完成仍有通行必要不廢道，今區內道路已完成有多條道路可供通行；該道路非都市○○道路且影響區內土地分配使用，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第55條申請廢道。」並作成結論：「⑴廢道後造成用路人道路使用習慣改變，如有用路人反應煩請重劃會與出席人員說明原由。⑵對未開闢部分道路說服地主提供土地使用權。⑶加速土地分配作業，讓參加重劃地主盡速取回土地。」後，執行市地重劃業務辦理土地分配事宜，並將土地分配結果依會員大會授權理事會事項，送理事會審查，經理事會於101年7月4日召開會議決議照案通過，即於同月23日以(101)眉業字第102號函檢送理事會會議紀錄、土地分配成果圖說、清冊等有關圖冊送被告備查。嗣被告以101年8月7日府地價字第1010211617號函知原告第1案土地分配之查明、更正及第2案農家路廢道申請等，請俟土地分配公告確定後再提出申請，原告乃依被告函文，於101年8月17日召集理事會查明、更正、變更第1案土地分配，復檢具相關圖冊，以101年8月17日(101)眉業字第107號函請被告備查。被告據原告該函送之溪州鄉眉州自辦市地重劃區土地分配資料，認倘依其土地分配結果，原告將申請廢除現有巷道農家路，惟據彰化縣溪州鄉公所101年9月18日溪鄉建字第1010011516號函針對原告該等土地分配資料所表示之意見，復認民眾尚有使用該道路之情節，乃以101年9月21日府地價字第1010275735號函復原告略以：「如貴重劃會認為農家路已無通行必要欲將廢除，建議貴重劃會再召開說明會向當地民眾、公所說明，避免土地分配後產生糾紛；如因民眾尚常使用農家路而不廢除，請修改土地分配圖冊並經理事會通過後再送府憑辦。」原告不服，提起訴願遞經決定訴願不受理，遂提起本件行政訴訟，聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告對於原告101年7月23日(101)眉業字第102號及101年8月17日(101)眉業字第107號函檢送之理事會會議紀錄，應作成准予備查之行政處分。

三、原告訴稱略以：

㈠按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵市地重劃辦法）第17條規定：「會員大會及理事會召開時，應函請直轄市或縣（市）主管機關派員列席，會議紀錄並應送請備查．．．。」同法第34條第1項規定：「重劃區土地分配完畢後，理事會應即檢具下列圖冊提經會員大會通過後，公告公開閱覽30日，並通知土地所有權人：計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖、重劃前地籍圖、重劃前後地號圖。」本件原告以101年7月23日(101)眉業字第102號函（下稱原告101年7月23日函）檢送之理事會會議紀錄、土地分配成果圖說、清冊，送請被告備查，被告以101年8月7日府地價字第1010211617號函（下稱被告101年8月7日函）請原告更正，原告乃以101年8月17日(101)眉業字第107號函（下稱原告101年8月17日函）再檢具相關圖冊，發函予被告備查，經被告以101年9月21日府地價字第1010275735號函（下稱被告101年9月21日函）否准原告上揭101年7月23日及8月17日函所函請備查會議記錄之請求，並非廢道申請。詎訴願機關認被告所為原處分僅係建議性質，並非對「廢道申請」為准駁，自非行政處分，非屬訴願救濟範圍為由，逕為不受理之決定，訴願機關就原告之請求，實有誤認，合先敘明。

㈡被告101年9月21日函係行政處分：按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文。次按「行政機關對於人民依法申請為行政處分之案件所為之函復，屬駁回而為行政處分，抑或事實敘述或理由說明而為觀念通知，應從事實上是否拒絕而認定，非以形式上有無駁回之諭示而判斷。」為最高行政法院92年裁字第453號裁定所明釋。又按「所謂行政處分係指行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」為釋字第423號解釋理由書所明示。本件被告101年9月21日函，係針對原告申請備查重劃土地分配，函復：「．．．如重劃會認為農家路已無通行必要欲將廢除，建議貴重劃會再召開說明會向當地民眾、公所說明，避免土地分配後產生糾紛；如因民眾尚常使用農家路而不廢除，請修改土地分配圖冊並經理事會通過後再送府憑辦。」等語，自形式上觀之似僅為單純之觀念通知，惟如就被告101年8月7日函一併觀察，被告以該函告知第1案土地分配之查明、更正及第2案農家路廢道申請，請俟土地分配公告確定後再提出申請後，原告即於101年8月17日召集理事會，並查明、更正、變更第1案土地分配後，復以101年8月17日函送請被告備查，詎被告竟以「農家路廢除與否為由」，而發函要求原告再召開說明會，甚或修改土地分配圖等情，即可認定系爭被告101年9月21日函仍未准許原告就土地分配之備查，且係以「農家路廢除與否」為由，作為核駁之依據，是該函文實質上、客觀上，雖用語未有類如「准」、「否」之字樣，惟實質上與「否准」原告備查土地分配之申請無異，乃機關以單方之行為對於原告所為之處分，對於原告而言非可謂無權益上之侵害，該函自屬對原告形成權益侵害之行政處分。

㈢被告就原告函請備查為審核時，不應以「既成道路之存廢」為審核內容，更不應課予原告「另開說明會」之義務：

1.按內政部89年12月5日台內中地字第8972065號函（下稱內政部89年12月5日函）就「直轄市、縣市政府對自辦市地重劃土地分配成果之審查範圍一節」亦明確指陳：「．．．自辦市地重劃區除於辦理土地分配前應將計算負擔總計表送請所轄主管機關核定外，其餘有關各宗土地重劃負擔之計算及土地分配與異議之處理等事項，應由自辦重劃會負責處理。至於直轄市或縣市政府基於主管機關立場，對於經會員大會通過併同會議紀錄送請備查之土地分配成果是否須詳實審核，案經本部函請直轄市及部分縣（市）政府提供意見後，綜合大多數機關之意見，並基於地籍管理之需要及配合實務運作，統一處理方式如下：直轄市或縣（市）主管機關備查重劃會（或經其授權之理事會）議決之土地分配成果會議紀錄時，應加以審核重劃範圍內之土地有無摘錄地號錯誤、有無遺漏地號未配或取配面積與重劃前土地面積是否相符等事項，免實質審核其分配內容。」益見主管機關並無須就重劃會「土地分配」一節，進行實質審核分配內容。

2.本件原告前依獎勵市地重劃辦法第33條第2項之規定，以101年4月9日(101)眉業字第75-1號函將「計算負擔總計表」送請被告核定，經被告分別以101年5月10日府地價字第1010128301號函、101年5月29日府地價字第1010145730號函、101年6月6日府地劃字第1010155440號函、101年6月12日府地價字第1010156970號函告原告說明補正後，遂於101年6月22日以府地價字第1010172721號函同意備查（實為核定）。而原告於接獲被告就「計算負擔總計表」所為之核定後，隨即依獎勵市地重劃辦法第34條第1項之規定，執行市地重劃業務辦理土地分配事宜，並將土地分配結果依會員大會授權理事會事項，送理事會審查決議照案通過後，檢具有關圖冊送被告備查。以上，足見原告所為，並無違誤。縱被告嗣以101年8月7日函要求原告應查明、更正、變更「土地分配」，而原告亦已於101年8月17日再將上開圖冊送被告備查，被告自應准許，而不得另以「原告如認農家路已無通行必要欲將廢除，建議原告再召開說明會向當地民眾、公所說明；如因民眾尚常使用農家路而不廢除，請修改土地分配圖冊並經理事會通過後再送府憑辦」為由，發函要求原告依函辦理上開函文所示之事務。被告對原告之要求，實已於法無據。

3.況依市地重劃實施辦法第43條規定：「重劃區內既成巷道，經都市計畫規劃為可供建築土地，於重劃後其鄰近計畫道路已開闢完成可供通行而無繼續供公眾通行之必要時，應由主管機關通知有關機關依法逕依重劃分配結果辦理公告廢止。」另獎勵市地重劃辦法第55條亦規定：「自辦市地重劃區內既成巷道，經都市計畫規劃為可供建築土地，於重劃後其鄰近計畫道路已開闢完成可供通行而無繼續供公眾通行之必要時，由重劃會申請主管機關通知有關機關依法逕依重劃分配結果辦理公告廢止。」是如自辦市地重劃區內既成巷道，經都市計畫規劃為可供建築土地，於重劃後其鄰近計畫道路已開闢完成可供通行而無繼續供公眾通行之必要時，重劃會即得申請主管機關通知有關機關依法逕依重劃分配結果辦理公告廢止。本件原告前於101年2月20日替代道路說明會先指出：「因重劃區內替代道路尚未完成，農家路仍有通行必要，不廢除」，然經數月，重劃區內替代道路皆已建置完成，是原告隨即於101年6月1日召開農家路廢道說明會，會中並明確告知「因重劃區內已完成多條道路供通行，且農家路非都市○○道路，更影響重劃區內土地分配，將依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第55條之規定，向彰化縣政府申請廢道」，而上揭申請廢道之申請，必待重劃分配結果完成後始得為之，本與本件爭點即「重劃會理事會議紀錄之備查」無涉，然原告秉諸善意，仍勉力與非會員之相關人士溝通，被告卻又以101年9月21日函要求：「原告如認農家路已無通行必要欲將廢除，建議原告再召開說明會向當地民眾、公所說明；如因民眾尚常使用農家路而不廢除，請修改土地分配圖冊並經理事會通過後再送府憑辦」等語，更顯於法無據等語，爰求為判決如上開聲明所示。

四、本院經核依平均地權條例第58條之規定，在於國家為促進土地有效利用並減輕財政負擔，鼓勵土地所有權人自行籌組團體進行土地重劃，主管機關內政部乃依該條第2項規定，訂有獎勵市地重劃辦法。又土地所有權人得依法自行籌組團體重劃會進行土地重劃，因重劃會係以市地重劃為目的所組織之社團法人，具私法人之性質，主管機關僅處於監督之地位，有關土地重劃之各項事務，悉由自辦重劃會本於自治精神，依辦理市地重劃辦法之規定辦理，其重劃結果雖須經直轄市或縣（市）主管機關同意囑託登記機關辦理登記，重劃分配結果完成登記程序，然並非政府機關行使公權力，與依土地徵收條例規定，強制徵收人民土地，興辦公共事業或其他用途並不相同，且自辦重劃之性質，亦非主管機關委託自辦土地重劃會行使公權力。

五、又按自辦市地重劃，係自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員，依獎勵市地重劃辦法之規定，以自治方式自行組織重劃會，設立會員大會、理事會、監事會，辦理區內土地之重劃。就其促進土地有效利用、健全都市發展而言，固攸關公益，惟區內多數之土地所有權人所以同意重劃，乃因其得以親自參與，且因自辦市地重劃，而使其所有之土地得以提高地利及效用，私人之總體財產價值增加，是該辦法乃公、私益兼具之法規。又自辦市地重劃原則上係重劃區內私有土地過半數之所有權人以集體同向之意思表示所形成，有一集體契約之性質在內。因此自辦市地重劃會之產生，乃屬眾人私法自治之結果，其與重劃區內土地所有權人間並無上下隸屬或服從的關係存在。至重劃會員對於重劃區內土地之分配若有異議，依獎勵市地重劃辦法第34條第2項規定，得訴請司法機關裁判，顯見重劃會所為行為之效力，與實施公權力行為之效力並不相同，重劃會與其會員間並無上下隸屬或服從關係，其彼此間財產上權利義務之私權關係，並非基於公權力課以人民給付義務或公法上原因發生財產上之給付，是自辦市地重劃會之組織、重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔等爭執，應循民事訴訟程序救濟。

六、至縣（市）主管機關對於市地自辦重劃僅係處於監督及輔導之地位，並非職掌土地重劃及分配事宜，而重劃會所送交主管機關備查之重劃計畫，在經依法公告確定後，亦不具有相類於行政處分之效力。另獎勵市地重劃辦法第35條規定重劃分配結果公告確定期滿後，重劃會應即辦理實地埋設界樁，並檢附重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖及重劃後地號圖，申請主管機關辦理地籍測量及土地登記，是該等主管機關依重劃會檢附重劃前後上開圖冊，係依重劃會分配之結果，以辦理地籍測量及土地登記等作業方式，呈現參加市地重劃人之土地所有權登記，屬技術及程序性之規定，對參加市地重劃人之獲分配土地權利並不生影響。

七、另關於獎勵市地重劃辦法第17、18條雖分別規定：「會員大會及理事會召開時，應函請直轄市或縣（市）主管機關派員列席；會議紀錄應送請備查，並於會址公告及通知相關土地所有權人。」、「籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」此係屬縣（市）主管機關對於市地自辦重劃係處於監督及輔導地位之規定，而所監督之事項僅限於該辦法第18條所規定之事項，對於重劃會土地重劃及分配事宜，並不參與及干涉，而由重劃會本於自治精神，自行處理。第按「備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」地方制度法第2條第5款亦規定甚明。準此，備查僅係一種觀念通知，並未產生任何公法上法律效果，而主管機關亦無否准其備查之權限，並有最高行政法院89年度裁字第1325號裁定意旨可參。又按市地重劃中央主管機關內政部以89年12月5日函對於「直轄市、縣市政府對自辦市地重劃土地分配成果之審查範圍一節」亦指稱：「．．．自辦市地重劃區除於辦理土地分配前應將計算負擔總計表送請所轄主管機關核定外，其餘有關各宗土地重劃負擔之計算及土地分配與異議之處理等事項，應由自辦重劃會負責處理。至於直轄市或縣市政府基於主管機關立場，對於經會員大會通過併同會議紀錄送請備查之土地分配成果是否須詳實審核，案經本部函請直轄市及部分縣（市）政府提供意見後，綜合大多數機關之意見，並基於地籍管理之需要及配合實務運作，統一處理方式如下：直轄市或縣（市）主管機關備查重劃會（或經其授權之理事會）議決之土地分配成果會議紀錄時，應加以審核重劃範圍內之土地有無摘錄地號錯誤、有無遺漏地號未配或取配面積與重劃前土地面積是否相符等事項，免實質審核其分配內容。」，是獎勵市地重劃辦法第17條所規定重劃會將會員大會及理事會之會議紀錄送請主管機關備查，主管機關僅於上開函釋所示摘錄地號錯誤及有無遺漏等事項予以形式審查，如重劃會有該辦法第18條所規定之情形，方得行使警告、撤銷其決議及命解散等監督權。

八、經查，本件原告101年7月23日(101)眉業字第102號函檢送被告之理事會會議紀錄，經被告以101年8月7日府地價字第1010211617號函知原告第1案土地分配之查明、更正及第2案農家路廢道申請等，請俟土地分配公告確定後再提出申請(本院卷15頁)，原告乃依被告函文，於101年8月17日召集理事會查明、更正、變更第1案土地分配，復檢具相關圖冊，再以101年8月17日(101)眉業字第107號函檢送理事會會議紀錄請被告備查，被告以101年9月21日府地價字第1010275735號函復原告略以：「如貴重劃會認為農家路已無通行必要欲將廢除，建議貴重劃會再召開說明會向當地民眾、公所說明，避免土地分配後產生糾紛；如因民眾尚常使用農家路而不廢除，請修改土地分配圖冊並經理事會通過後再送府憑辦。」，並檢還原告第8次理事會會議紀錄等圖冊(同卷17頁)。次查，本件原告依獎勵市地重劃辦法第17之規定檢送重劃會理事會會議紀錄送請被告備查，被告業已形式審查，並通知原告補正，原告補正後，被告僅以農路廢除之問題，建議原告再召開說明會向當地民眾、公所說明，避免土地分配後產生糾紛之事宜，再送請相關紀錄圖冊辦理，並檢還原告第8次理事會會議紀錄等圖冊，是被告該函復僅建議原告再妥善處理農路問題，並無該辦法第18條所規定得行使監督權之情形，即被告對於原告所檢送之理事會會議紀錄，並無違反法令或應補正之事宜，此為被告所不爭(同卷71、72頁準備程序筆錄，被告稱原告應處理農路問題，其他資料均無問題)，至被告建議原告再妥善處理農路問題，尚非市地重劃相關法令所規定原告應再處理之事項，被告該函亦未記載法令依據。從而，本件被告101年9月21日府地價字第1010275735號函形式上觀察，雖對於原告所檢送之理事會會議紀錄不予備查，惟實際上被告已對該理事會會議紀錄予以形式審查，原告已踐行該辦法第17條所規定之程序。

九、綜上所述，被告關於原告依獎勵市地重劃辦法第17之規定，所檢送之理事會會議紀錄請求備查之行為，因備查係一種觀念通知，並未產生任何公法上法律效果，而主管機關僅有形式而無實質審查重劃土地分配事宜之權限，其備查並非行政處分，是原告並無依該辦法第17條之規定，請求被告作成行政處分之公法上請求權，且被告實際上已對系爭理事會會議紀錄予以形式審查完畢。又被告101年9月21日府地價字第1010275735號函，係被告建議原告先妥善處理農路問題，再送請相關紀錄圖冊辦理，此並無法令上之依據，雖有未洽，但該函並未對原告發生公法上規制之效力，自非行政處分，訴願決定為不受理之決定，亦無不合。原告請求撤銷被告該函件及訴願決定，另求為被告對原告101年7月23日(101)眉業字第102號及101年8月17日(101)眉業字第107號函檢送之理事會會議紀錄，應作成准予備查之行政處分，依首揭說明，顯非合法，且無法補正，應予駁回。

十、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第三庭