臺中高等行政法院裁定

原告

馮則維即馮則維建築師事務所

訴訟代理人

蘇仙宜 律師

訴訟代理人

羅豐胤 律師

上一人複代理人

謝采薇 律師

被告

臺中市政府秘書處

代表人

羅文遠

訴訟代理人

陳依民

被告

臺中市政府建設局

代表人

吳世瑋

共同訴訟代理人

陳嘉宏 律師

共同訴訟代理人

陳漢洲 律師

上一人複代理人

周思傑 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺中市政府中華民國102年4月26日府授法申字第1020075681號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告參與「臺中市政府警察局局本部暨各大隊興建工程（含潭子行政園區整體規劃）委託規劃設計監造」採購招標案（下稱系爭採購案），因不服被告臺中市政府建設局底價訂定偏低，有違政府採購法施行細則第26條第1項、第2項規定，因而提出異議，經被告臺中市政府建設局於102年1月8日中市建築字第1010136320號函（下稱異議處理結果）復略以：原告於第1次減價時即以書面表示願以底價承包，業已當場於決標紀錄上簽章，顯示原告已考量履約成本及利潤、瞭解底價承攬風險，基於契約自由原則，雙方於決標時意思已合致，契約已成立，原告自應承當履約責任及風險，且底價核定為機關職權範圍，原告異議為無理由，而決定駁回。原告不服，提起申訴，亦遭申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、程序事項：

（一）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告起訴時係以臺中市政府為被告（本院卷第4頁參照），嗣於民國102年7月15日向本院提出行政起訴補正狀，將被告「補正」為臺中市政府秘書處、臺中市政府建設局、臺中市政府民政局及臺中市政府警察局（同卷第104頁參照），經該4被告之共同訴訟代理人於102年8月13日提出行政訴訟答辯狀，表示原告名為「補正」，但實際上已變更被告當事人主體，應屬「撤回」被告臺中市政府，而「追加」上開4被告，不同意原告為此訴之追加（同卷第161、162頁參照）。經查，原告上開「補正」之結果，確實產生被告所主張之法律效果，惟本件系爭採購案相關限制性招標更正公告、決標公告、開標、決標等紀錄之機關為被告「臺中市政府秘書處」（同卷第22、44-47、49-51頁參照），而系爭採購案底價核定及異議處理機關，均為被告「臺中市政府建設局」（同卷第52、191頁參照），該2被告既與本件爭點有直接密切關連，則本院認為原告追加該2被告，揆諸前揭法律規定，依法核無不合，應予准許。至於其餘2被告部分，原告已於102年10月23日本院行言詞辯論時撤回起訴，有該筆錄附卷（同卷第353、354頁參照）可稽，附此敘明。

（二）本件原告起訴聲明為：「申訴審議判斷及異議處理結果均撤銷」（本院卷第4頁參照），嗣原告訴訟代理人於102年9月12日本院行準備程序時（同卷第297、298頁參照）、102年10月3日提出行政準備（一）暨聲請調查證據狀時（同卷第325頁參照）、本院於102年10月23日行言詞辯論時（同卷第354頁參照），及102年12月30日向本院提出行政準備（三）狀時（同卷第399、400頁參照）均聲請在其訴之聲明中追加「原處分」即：「臺中市政府秘書處101年12月14日決標紀錄中關於底價核定之部分」。查原告於起訴聲明雖漏未請求一併撤銷原處分，但其於101年12月21日以維字第121221001號函暨異議狀提出異議時，即表明本件於101年12月14日進行議價時，被告宣布公告之底價僅為「依據建築物工程技術服務建造費用百分比法第二類法定各級距費率上限所計算出金額合計之百分之49」（以下以「底價49%」簡稱之），實在偏低且不合理，而有政府採購法第75條規定之「致損害其權利或利益」之情事發生，爰提起異議等語（同卷第192-195頁參照）；經異議處理結果決定駁回後，原告仍以同一理由提起申訴（有其申訴狀及申訴補充理由【二】書附申訴卷第26-29、153-167頁參照）；嗣原告提起本件行政訴訟時，其理由略以：系爭採購案援引「異質性最低標」以及原臺中縣政府發包之「最低標」委託設計案之金額比率，作為核定底價之依據，依法不合（同卷第6頁參照）；系爭採購案與採取「異質性最低標」之「國軍新田新建工程委託規劃設計監造案」（下稱新田案）之履約成本、風險截然不同，自不得以新田案得標廠商投標價49.5%作為本件核定底價之參考依據（同卷第13頁）；系爭採購案係採「最有利標」，較諸臺中市政府近年來採取「準用最有利標」及「異質性最低標」之採購案底價占預算金額比例，顯屬過低，有違誠實信用原則及平等原則（同卷第12頁參照），顯有裁量濫用之違法（同第15頁參照），均係就系爭採購案底價訂定過低且違法以資爭執。按本件異議處理結果及申訴審議判斷是否合法，與原處分是否合法，其證據可以相互使用，不致遲滯訴訟程序，揆諸前揭法律規定，本院認原告為此聲明之追加為適當，應准予追加。惟原告雖指稱本件之「原處分」為「臺中市政府秘書處101年12月14日決標紀錄中關於底價核定之部分」云云。然查，系爭採購案所有5家投標廠商於101年9月21日被告進行資格標審查開標前，即已將渠等相關標單（含標價之總標單）密封後，投遞至被告處，經被告臺中市政府建設局參考優勝廠商之報價，先於101年9月28日核定本件底價為49%後，即放入底價封，加以彌封後，迨101年12月14日兩造間進行議價時，才開封（原告誤為公告，同卷第434頁參照）進行議價，在此之前，底價並不對外公開等情，業據被告陳述在卷，並為原告所不爭執（同卷第434-436頁參照），並有被告臺中市政府建設局工程（財物、勞務）採購底價表（下稱採購底價表），及被告臺中市政府秘書處開標、議價、決標紀錄附卷可稽。準此可知，原告所謂之「原處分」應係指被告臺中市政府建設局於上開101年9月28日採購底價表上所為核定底價之行為；至被告於101年12月14日議價當日開底價封，並將底價填入前揭決標紀錄「審標結果欄」

二、中，係屬被告底價核定後續之開封及填載行為，而非核定底價本身。從而，原告指稱其訴之聲明中所載之「原處分」為：「臺中市政府秘書處101年12月14日決標紀錄中關於底價核定之部分」云云，顯有誤解，附此說明。

（三）被告臺中市政府建設局代表人原為沐桂新，嗣變更為吳世瑋，茲由其聲明承受訴訟，有其102年8月13日聲明承受訴訟狀附本院卷（第121、122頁）可稽，核無不合，應予准許。

三、本院之判斷：

（一）按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」為同法第4條第1項所明定。準此可知，撤銷訴訟之合法提起，須以行政處分存在為前提，否則，其起訴即應認不備要件，應予駁回。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。

（二）查本件原告係提起撤銷訴訟（本院卷第298頁參照），而被告臺中市政府建設局於101年9月28日於上開採購底價表核定底價，放入底價封，加以彌封後，迨101年12月14日兩造間進行議價時，被告承辦人才開封進行議價，並將該底價填載於前揭議價決標紀錄中，已如前述。又原告於101年9月21日資格標開標審查前，即已將其總標單（內載投標總標價為100%，亦即原告願以新臺幣【下同】4,695萬元【計算式為：系爭採購案之公告預算為4,695萬元×100%＝4,695萬元】來承作之意）投遞至被告處，此為兩造所不爭執（本院卷第435、436頁兩造之陳述參照）。次查，兩造於101年12月14日單獨議價時，經被告承辦人將底價封開封時，才知底價是49%，因原告之投標總標價為100%，高於底價，被告乃依法請原告作第1次減價，當時原告於該總標價單之下半部之「第1次減價欄中」填寫「願以底價承攬」，被告主持人遂宣布決標等情，除據被告陳述在卷外，就此事實亦為原告所不爭執，並有上開議價決標紀錄附卷（同卷第437-438頁參照）可稽。且該議價決標紀錄「審標結果欄」二、載明：「馮則維即馮則維建築師事務所報價（減價後）願以底價承攬，本案底價49%，經主持人當場宣布決標。」又該議價決標紀錄「得標廠商欄」及「決標金額欄」中亦載明：「得標廠商：馮則維即馮則維建築師事務所」「決標金額：依據建築物工程技術服務建造費用百分比法第二類法定各級距費率上限所計算出金額合計之百分之49」，另該議價決標紀錄「得標廠商代表簽名（或蓋章）欄」中經原告加蓋「馮則維即馮則維建築師事務所」之大印及「馮則維」之私印。準此可知，該採購底價表經核定底價加封後，迨101年12月14日才開封進行議價，因原告之投標總標價為100%，高於底價49%，無法得標，原告當時於該總標價單「第1次減價欄中」填寫「願以底價承攬」，此時兩造意思表示一致，被告主持人遂宣布原告以底價49%得標。從而，系爭採購案之所以發生決標（即原告得標）之法律效果，係因原告於第1次減價時表示願以底價承攬，被告主持人加以接受，因而宣布以上開條件決標予原告。故被告臺中市政府建設局於101年9月28日於核定底價時，尚未直接對外發生任何法律效果；縱如原告所稱本件之「原處分」為「臺中市政府秘書處101年12月14日決標紀錄中關於底價核定之部分」，因該行為係被告承辦人於101年12月14日議價，將該底價封開封，並填寫底價49%於議價決標紀錄，僅為開封、填寫之事實行為，亦未直接對外發生任何法律效果，揆諸前揭法律規定及說明，以上2行為均非行政處分。必至原告於第1次減價中，表示願以底價承攬，被告主持人加以接受，而宣布以上開條件決標予原告時，始對外直接發生決標之法律效果，已甚明確。是原告無論以被告臺中市政府建設局於上開採購底價表上核定底價之行為，或「臺中市政府秘書處101年12月14日決標紀錄中關於底價核定之部分」為原處分，而提起本件撤銷訴訟，揆諸前揭法律規定及說明，依法均有不合，應予駁回。又原告之訴，既經本院從程序上予以駁回，其實體上之主張，自無庸審究，併予說明。

四、據上論結，本件原告之訴不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第二庭