臺中高等行政法院判決

102年11月13日辯論終結

原告

農生企業股份有限公司

代表人

楊世昌

訴訟代理人

蔡建賢 律師

被告

臺中市政府

代表人

胡志強

訴訟代理人

陳咏絮

蔡忠憲

許世強

上列當事人間土地變更編定事件，原告不服內政部中華民國101年12月24日台內訴字第1010379293號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告所有坐落臺中市大安區（即原臺中縣大安鄉○○○段398、400、401、402等4筆地號土地（下稱系爭土地），原編定為「特定農業區、農牧用地」，前經系爭土地原使用人大仁造紙股份有限公司（下稱大仁造紙公司）為增設污染防治設備，依據「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」（民國99年11月29日廢止，下稱系爭審查辦法），向前臺灣省政府建設廳申請工廠變更登記及請發工業用地證明書，經該廳以87年4月30日87建一字第903717號函（下稱臺灣省政府建設廳87年4月30日函）核准在案，並經被告（即改制前臺中縣政府）以87年12月2日87府地用字第316811號函同意將系爭土地由特定農業區農牧用地變更為特定農業區丁種建築用地。嗣原告於100年12月30日購得系爭土地（101年2月24日登記），因系爭土地原使用人大仁造紙公司於101年1月11日經經濟部中部辦公室廢止公司登記，經被告所屬經濟發展局（下稱經濟發展局）以101年6月6日中市經工字第1010023284號函詢經濟部工業局後，經經濟部工業局以101年6月20日工地字第10100513350號函復略以：「本案旨揭該公司申請毗連非都市土地擴展計畫係於87年4月31日（應係同月30日之誤載）由前臺灣省政府建設廳核發工業用地證明書，既經貴局查明其變更編定土地未於100年7月11日前依核定計畫完成使用，請逕依前開產業創新條例及非都市土地使用管制規則等相關規定辦理。」被告據以101年10月30日府授經工字第1010193355號函（下稱被告101年10月30日函）廢止該核定計畫後，復以101年11月6日府授地編字第1010196198號函（下稱原處分）函請臺中市大甲地政事務所（下稱大甲地政事務所）依非都市土地使用管制規則第31條第5項規定，恢復系爭土地原編定為「特定農業區、農牧用地」，並通知原告。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠大仁造紙公司依「臺灣省非都市土地變更編定為丁種建築用地興辦事業計劃審查作業要點」之規定，於84年9月中旬向被告提出申請毗連土地變更編定為丁種建築用地之工廠，先就工廠廠房建物提出申請，而本案之擴大防污設備，係於85年4月12日以前提出申請之續辦案件，並經被告依當時臺灣省政府建設廳85年7月3日85建一字第445937號頒布之「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用地面積審查表」，逐項審查完竣，經核准在案，此有被告86年9月30日86府建工字第257373號函可證。又該公司於86年6月23日已依申請計畫，在系爭土地擴大工廠及防污設備，此有空照相片可證。而其於95年10月間，因景氣不佳，且造紙行業已不敷經濟成本，遂逐步停產，並拆除部分廠房，於98年只剩2棟房屋。因此，大仁造紙公司確已依申請核准計畫使用，並設立工廠及防污設備，生產了10年（86年至95年）始停產，並無未依核准計畫使用之情形。而系爭土地既經前興辦工業人大仁造紙公司於87年間由特定農業區農牧用地申請變更編定為「同區丁種建築用地」，案經前臺灣省政府建設廳核准計畫及被告准予變更編定作工業使用，即已符合系爭審查辦法第11條規定，完成使用認定，前開用地後續之使用，應回歸區域計畫法、非都市土地使用管制規則及興辦工業人毗連擴展計畫相關辦法第18條、第19條規定。

㈡次按原告為設廠需要於100年12月間承購系爭土地，並挹注數億資金投資設置飼料工廠及污染防治等設備，因此，系爭土地之原使用人於100年12月將系爭土地之地上設備及所附之核定計畫等（即使用地目編定「特定農業區、丁種建築用地」），全部移轉由原告承受，系爭土地之授益處分之相對人為原告，系爭土地之原核定計畫之使用人應為原告，而與大仁造紙公司無關，被告101年10月30日函仍以大仁造紙公司為撤銷授益處分之相對人，僅以原處分副知原告，並以大仁造紙公司已廢止公司登記為由，廢止原核定計畫及回復系爭土地之使用編定，被告101年10月30日函當事人錯誤不當，且屬違法不當之違法。

㈢99年11月29日廢止之系爭審查辦法，及產業創新條例第66條所定，在97年7月11日之前並無明文規定，本件系爭土地之核定計畫應於3年內完成使用期限之廢止條件，原處分自屬違法：

⒈按系爭土地之使用編定所據之系爭審查辦法在97年7月11日之前並無規定，強制申請變更編定土地之核定計畫完成使用期限，亦即系爭土地在97年7月11日之前，相關法令並無規定，主管機關應定期審查土地之核定計畫完成使用期限，即無廢止土地編定之條件或規定。

⒉次按系爭審查辦法雖於97年7月11日修正增加第17條第4項規定97年7月11日修正施行前，已取得工業用地證明書者，應自97年7月11日修正施行日起3年內，依核定計畫完成使用。申請使用毗連非都市土地之興辦工業人，應自使用地變更編定完成之次日起2年內，依核定擴展計畫完成使用；未完成使用前，不得以一部或全部轉售、轉租、設定地上權或以其他方式供他人使用。興辦工業人因故無法於前項所定期限內完成使用，應向直轄市、縣（市）主管機關申請展延；其申請展延完成使用之期限，總計不得超過2年。亦即系爭審查辦法第17條所定，申請人未能於核定計畫期限前完成使用，而且未依法完成使用前，其法律效果並非廢止，而係「不得以一部或全部轉售、轉租、設定地上權或以其他方式供他人使用。」因此，原處分之廢止理由顯無法令依據。

⒊再按系爭審查辦法已於99年11月29日廢止，在原法定期限內完成使用期限之前，系爭審查辦法既已廢止，被告不應再援引已廢止失效之系爭審查辦法作為本件處分之依據。

⒋又按系爭審查辦法於99年11月29日廢止，而接續之產業創新條例於99年5月12日公布施行，依該條例第66條規定：「申請使用毗連非都市土地之興辦工業人，應自使用地變更編定完成之次日起2年內，依核定擴展計畫完成使用；未完成使用前，不得以一部或全部轉售、轉租、設定地上權或以其他方式供他人使用。興辦工業人因故無法於前項所定期限內完成使用，應向直轄市、縣（市）主管機關申請展延；其申請展延完成使用之期限，總計不得超過2年。興辦工業人於前2項所定期限內違反核定擴展計畫使用者，直轄市、縣（市）主管機關應命其限期改善；屆期未改善者，直轄市、縣（市）主管機關應廢止原核定，並通知相關機關回復原編定及廢止原核發建造執照或雜項執照。興辦工業人未於第1項及第2項所定期限內，依核定擴展計畫完成使用者，直轄市、縣（市）主管機關應廢止原核定，並通知相關機關回復原編定及廢止原核發建造執照或雜項執照。」因此，興辦工業人於前2項所定期限內違反核定擴展計畫使用者，直轄市、縣（市）主管機關應命其限期改善；屆期未改善者，直轄市、縣（市）主管機關應廢止原核定，並通知相關機關回復原編定及廢止原核發建造執照或雜項執照。被告並未依法命大仁造紙公司限期改善，自不得立即廢止原編定。故被告之直接廢止處分亦屬違法。

⒌另按經濟發展局101年6月6日中市經工字第1010023284號函詢經濟部工業局略以：「……大仁造紙公司依……規定申請毗連本市○○區○○段398、400、401、402地號由特定農業區農牧用地變更編定為同區丁種建築用地增置污染防治設施……其公司登記並經經濟部中部辦公室於101年1月11日經授中字第1013401241號函廢止，該事業計畫已失其附麗，則本案後續管制是否依產業創新條例第66條第4項規定及非都市土地使用管制規則第31條規定，廢止該公司原核定計畫，並通知相關機關旨揭土地回復原編定及廢止原核發建造執照及雜項執照……」被告將已廢止失效之系爭審查辦法，作為本案原核定計畫使用期限之依據，而未適用有效施行之產業創新條例第66條之規定，自有適用法令不當之違法。尚且，被告以系爭土地原申請人大仁造紙公司已消滅，作為審查系爭土地之核定計畫是否完成使用為理由，自屬適用法令不當之違法。因系爭土地之核定計畫原申請人大仁造紙公司之公司登記，雖經經濟部中部辦公室於101年1月11日廢止，惟大仁造紙公司早於100年12月30日將系爭土地出售及交由原告占有使用。因此，系爭土地之原申請人於將系爭土地出售移轉予原告後，並將事業計畫核准移轉由原告承受，而系爭土地係原告所有並承受本件系爭土地之權利，而系爭土地之原計畫使用既由原告承受，自無被告廢止處分所主張該事業計畫已失其附麗之情形。

㈣依信賴保護原則，被告亦不得廢止土地使用編定：

⒈信賴利益保護原則為行政程序法第117條、第119條及第120條第1項、第2項分別明定。準此，信賴利益應予保護之要件有三，一為信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；二係信賴表現，即當事人確因信賴該意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；三為信賴值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。受益人雖有值得保護之信賴利益，但其信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，且撤銷對公益沒有重大危害者，該授益處分仍得撤銷，惟應合理補償受益人因此所受之財產損失，即給予受益人「財產保護」。如果受益人有值得保護之信賴，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，其保護密度則提升到「存在保護」，不得撤銷該授益處分。

⒉原告為設廠需要於100年12月間承購系爭土地，並挹注數億資金投資設置飼料工廠及污染防治等設備，因此，系爭土地之原使用人於100年12月將系爭土地之地上設備及所附之核定計畫等（即使用地目編定「特定農業區、丁種建築用地」），全部移轉由原告承受，系爭土地之授益處分之相對人為原告，系爭土地之原核定計畫之使用人應為原告。

⒊又原告購置系爭土地時，係信賴土地登記簿謄本所載，編定使用註記為：「特定農業區、丁種建築用地」而購置系爭土地，如工業主管機關認定原事業單位未按核定計畫使用，依內政部101年3月19日內授中辦地字第1016032187號函略以：「內政部於92年間已通知各縣（市）政府，查明經核准變更為丁種建築用地之案件，其應於土地登記簿標示部加註管制文字，提醒第三人注意工業單位已核准毗連土地擴展計畫，避免其權益受損。」因系爭土地100年間，尚未依內政部指示，明確於土地登記簿謄本內加註相關資訊，造成原告事先無法得知。縱然系爭土地原使用人大仁造紙公司未依原計畫完成使用，而依法得廢止系爭土地編定，惟依信賴保護原則，被告亦不得廢止土地使用編定。

⒋被告雖訴稱：「其註記內容已明確載有系爭土地應受限於事業計畫內容使用而達公示效果。」惟與內政部上揭提醒管制文字記載不符。倘若被告有依內政部函示，在土地登記簿標示部註記提醒第三人之管制文字，則依法被告及地政機關應主動審查系爭土地變更核准是否撤銷？又依被告之答辯，系爭土地在100年底原告申請移轉所有權登記時，即應審查系爭土地應回復變更為農業用地編定，依法地政機關不應准許原告受讓登記系爭土地所有權，為何地政機關仍准原告辦理所有權登記？依被告核准系爭土地原使用人大仁造紙公司為增設污染防治設備之計畫，被告早於100年底即應確認系爭土地之管制使用計畫有無完成使用，依法大仁造紙公司未依計畫完成使用，系爭土地之使用編定應回復為農地，而原告即無法受讓登記為所有權人。而被告就系爭土地於100年間，並未依內政部上揭指示，明確於土地登記簿謄本內加註相關資訊，待原告於100年12月30日購買系爭土地後，經濟發展局始認定未依核定計畫完成使用，廢止原核定大仁造紙公司擴展工業計畫，並依非都市土地使用管制規則第31條第5項之規定，命地政機關就系爭土地辦理恢復原編定異動及塗銷註記手續。而被告未依法查核大仁造紙公司是否完成核准計畫之使用，亦未依法於系爭土地登記簿上加註管制文字，以提醒原告等善意第三人注意系爭土地受管制之註記，被告廢弛職務任大仁造紙公司違法狀態及土地不實登記，致使原告因信賴土地登記制度，向大仁造紙公司購買系爭土地而受到損害。

㈤退步言，倘認被告可回復原編定及廢止原核發建造執照或雜項執照，被告之授益處分廢止權亦已罹於除斥期間而消滅：按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」、「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」行政程序法第123條第3款、第124條定有明文。本件依被告主張，大仁造紙公司於87年4月30日取得系爭土地變更編定後，依法應於2年內完成核准計畫使用，惟該公司卻至101年間仍未依核准計畫完成使用，則自90年4月30日（3年）起，被告應審查其有無按照計畫完成使用，即自該日起得行使廢止權，惟其卻遲至101年10月30日始為廢止處分，顯已逾廢止權之除斥期間而消滅。惟倘被告不爭執大仁造紙公司當時已設置污染防治設施，則原告即不再主張廢止權行使之問題等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

㈠按「丁種建築用地或都市計畫工業區土地有下列情形之一而原使用地或都市計畫工業區內土地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，或依同條例第70條之2第5項規定，取得經濟部核定發給之證明文件者，得在其需用面積限度內以其毗連非都市土地申請變更編定為丁種建築用地：……」、「工業主管機關應依第54條檢查是否依原核定計畫使用；如有違反使用，經工業主管機關廢止其事業計畫之核定者，直轄市或縣（市）政府應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人。」及「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」分別為非都市土地使用管制規則第31條第1項、第5項及第54條之規定。系爭土地原使用人大仁造紙公司為增設污染防治設備，依系爭審查辦法規定申請原廠用地臺中市○○區○○段○○○○號毗連之系爭土地，由「特定農業區、農牧用地」變更編定為「同區丁種建築用地」，經臺灣省政府建設廳87年4月30日函核准工廠變更登記及核發工業用地證明書，及被告87年12月2日87府地用字第316811號函核准變更編定，惟被告101年10月30日函認定未依核定計畫完成使用，經廢止原核定擴展工業計畫，並依非都市土地使用管制規則第31條第5項之規定，應辦理恢復原編定異動及塗銷註記手續，依法並無違誤。

㈡次按產業創新條例第66條第1項：「申請使用毗連非都市土地之興辦工業人，應自使用地變更編定完成之次日起2年內，依核定計畫完成使用，未完成使用前，不得以一部或全部轉售、轉租、設定地上權或以其他方式供他人使用。」本案臺灣省政府建設廳係基於工業或經濟發展之必要，考量大仁造紙公司所提出之計畫，而以87年4月30日函核准工廠變更登記及核發工業用地證明書，大仁造紙公司未依核定計畫於期限內（100年7月11日前）完成使用，依上開規定，不得以一部或全部轉售、轉租、設定地上權或以其他方式供他人使用。其完成使用期限，大仁造紙公司於87年4月30日取得工業用地證明書，依系爭審查辦法第17條第4項規定，應自97年7月11日修正施行日起3年內，即應於l00年7月11日前依核定計畫完成使用，惟依產業創新條例第66條第1項及興辦工業人使用毗連非都市土地擴展計畫申請審查辦法（下稱申請審查辦法）第16條第1項所定，應自使用地變更編定完成之次日起2年內，亦即應於89年12月2日（系爭土地於87年12月2日核准變更編定）前依核定計畫完成使用。其完成使用期限之規定並不一致，本案廢止原核定計畫時產業創新條例及前揭申請審查辦法已施行，原應適用現行法，惟因依系爭審查辦法計算之使用期限明顯較有利於當事人，且產業創新條例之立法說明亦未見減縮使用期限之意旨，被告依系爭審查辦法核計完成時間，即原告應於100年7月11日前完成使用，而被告於101年10月30日依產業創新條例第66條第4項規定廢止原核定計畫，並無逾越2年之除斥期間。

㈢再按申請審查辦法（99年9月7日發布）第16條第3項規定：「第1項所稱依核定擴展計畫完成使用，係指興辦工業人依直轄市、縣（市）主管機關核定擴展計畫內容全部新設完成，並領得使用執照及完成工廠變更登記。」及第18條第1項規定：「直轄市、縣（市）主管機關對於核發工業用地證明書之土地，應定期查核土地使用情形。」於法規未規定完成使用期限及定期查核前，被告對於毗連擴廠案件，係於興辦工業人申請依核定計畫完成使用及辦理工廠變更登記時至現場進行檢查認定。99年9月7日之後，被告依規對辦理毗連擴廠之興辦工業人進行查核，惟因縣市合併，辦理毗連擴廠名冊缺漏大仁造紙公司，爰未至現場進行查核。迄101年5月原告向被告申請建築執照，被告獲悉系爭土地係大仁造紙公司申請毗連擴廠土地，爰至現場進行檢查，毗連土地現場為雜草，未依計畫設置污染防治設備，且查大仁造紙公司未依核定計畫於100年7月11日前取得使用執照，辦理工廠變更登記，爰依產業創新條例第66條廢止原核定計畫。雖被告於原告購得系爭土地前（100年12月）未至現場查核，然系爭土地於93年3月25日即由登記機關於土地登記謄本標示部其他登記事項載明：「依據臺中縣政府87年12月2日八七府地用字第316811號函核准變更編定，限依前臺灣省政府建設廳87年4月30日八七建一字第903717號函核定其興辦工業使用事業計畫作為工業使用」，已達公示效果，原告既花費鉅資購買系爭土地，依一般買賣交易習慣之注意義務善盡調查之責任，自應先向所轄地政單位查詢、確認前開註記內容是否有影響於系爭土地日後或現在之使用上之限制。然其竟能注意而不注意，而未於事前先行查詢前揭函文規定內容為何，實不可歸責於他人，並無信賴保護原則之適用。況原告主張之信賴利益僅屬經濟或金錢上利益，而臺灣省政府建設廳則基於工業或經濟發展之必要，整體考量大仁造紙公司所提出之計畫，依其原核定計畫應作設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地之使用以法所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，故原告之經濟及金錢的信賴利益與保障公益兩相權衡，並無信賴利益顯大於所欲維護公益之情形。

㈣又所謂「完成使用」係須按照興辦事業計畫新設完成，並領得合法之使用執照及完成工廠變更登記，此為申請審查辦法第16條第3項所規定，惟大仁造紙公司於申請計畫核定時，就已經先行建築使用，只是補程序將其合法化，惟其最終並未領得使用執照，亦未申請完成使用證明書，此有臺中市政府都市發展局102年4月10日中市都建字第1020049391號函可稽，所以污染防治設施既未取得建築許可，即屬違規建築物，既是違法使用，就不能算是已依核准計畫完成使用。且依工廠管理輔導法施行細則第5條規定，工廠登記事項有變更時，應辦理變更登記，其規範之附屬設施包括污染防治設施在內，於設置完成領得使用執照後，應將建築物面積等辦理工廠變更登記，以利管理，此亦為後來99年9月7日發布申請審查辦法第16條第3項所規定之事項。至於原告主張被告應先命限期改善乙節，查被告係因大仁造紙公司未於期限內依照核定計畫完成使用，爰依產業創新條例第66條第4項規定廢止原核定計畫，無須先命限期改善。至於倘某公司取得丁種建築用地後，完成污染防治設施之興建，惟其後因故結束營業，依非都市土地使用管制規則第37條規定，原核定之丁種建築用地原則上仍維持原編定，不得做其他使用。

㈤按內政部101年1月12日內授中辦地字第1016030570號函釋略以：「查農業發展條例第33條規定，私法人除符合同條例第34條所定農業企業法人外，不得承受耕地，查該『承受』依其立法意旨係指受讓或購買之意。耕地因用地變更編定後已屬非耕地範圍，經移轉登記與非農業企業法人之私法人，再經撤銷編定而回復農牧用地編定，因非屬受讓或購買性質，故無違反上開條例第33條私法人不得承受耕地之規定。」因此，原告主張系爭土地因回復編定為特定農業區農牧用地，致生違反農業發展條例第33條規定（即私法人不得承受耕地）部分，依前揭函釋意旨，並無違反等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：被告以系爭土地經其所屬經濟發展局以101年10月30日函廢止原核定擴展工業計畫，依非都市土地使用管制規則第31條第5項之規定，將系爭土地恢復為「特定農業區、農牧用地」之原處分，是否合法？本件處分有無違反信賴保護原則及逾2年之除斥期間？經查：

㈠按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」、「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」行政程序法第123條第2款、第3款、第124條定有明文。

㈡次按79年12月29日制定之促進產業升級條例（業於99年5月12日廢止）第36條規定：「(第1項)興辦工業人租購工業區土地或標準廠房，應按照核定計畫完成使用，並取得工廠登記證。(第2項)興辦工業人因故未能如期完成使用時，得申請展期。但以3次為限，並不得超過3年。」該條例嗣於84年1月27日增訂第32條之1規定：「(第1項)興辦工業人因擴展工業或增闢必要通路或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理變更使用及登記。……(第4項)第1項擴展計畫及用地面積之審查辦法，由經濟部定之。(第5項)經發給工業用地證明書之土地，其使用、管理，適用本條例之規定。」該條例再於88年12月31日修正全文（自89年1月1日起施行），將上揭第36條規定移置第59條，另將上揭第32條之1第1項、第4項及第5項規定移置第53條第1項、第5項及第6項，其中第6項規定：「經發給工業用地證明書之土地，其使用、管理，準用第58條至第62條之規定。」第59條第1項、第2項規定：「(第1項)租購工業區土地者，應按照核定計畫完成使用。但配售社區用地者，不在此限。(第2項)承租人、承購人因故未能如期完成使用時，得向工業主管機關申請展期。」該條例又於91年1月30日刪除第58條、第59條、第61條、第62條，修正第53條第6項規定：「經發給工業用地證明書之土地，其使用、管理，準用第60條之規定。」修正第60條規定：「承購工業區土地或建築物者，其使用應符合第29條規劃之用途。違反規劃用途者，依各該相關使用管制法令規定辦理。」修正第29條第1項規定：「工業主管機關、投資開發工業區之公民營事業及土地所有權人開發之工業區，得按開發工業區之計畫目的及性質，規劃下列用地：一、生產事業用地。二、相關產業用地。三、社區用地。四、公共設施用地。五、其他經中央工業主管機關核定之用地。」準此，興辦工業人如有擴展使用非都市土地之必要，得檢附相關文件向工業主管機關申請核發工業用地證明書，據以辦理後續之土地變更編定、工廠變更登記及其他申請事項，以完成其申請獲准之擴展計畫。在79年12月29日促進產業升級條例制定後（本件工業用地證明書係臺灣省政府建設廳87年4月30日核發），經核發工業用地證明書之非都市土地，應如期按照核定計畫完成使用，如因故未能如期完成使用時，得向工業主管機關申請展期，但上揭第59條第2項規定已無展期次數及期間之限制。嗣於91年1月30日該條例修正後，經核發工業用地證明書之非都市土地，其使用、管理應依上揭第29條及90年3月26日修正之非都市土地使用管制規則第31條第5項、第54條規定，由工業主管機關檢查是否依原核定計畫使用，如有違反，而經廢止其事業計畫之核定時，應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人。

㈢經濟部於85年4月10日依84年1月27日增訂之促進產業升級條例第32條之1第4項之授權規定訂定系爭審查辦法（業於99年11月29日廢止)，嗣於88年6月29日修正全文（自88年7月1日起施行），其第8條規定：「興辦工業人因增闢必要通路或設置污染防治設備，需使用毗連非都市土地時，應符合下列各款條件：……」第9條規定：「興辦工業人依前條規定申請增加毗連土地時，應擬具下列書件各8份，向土地所在地之直轄市政府建設局申請核定，或向縣(市)政府申請核轉中央工業主管機關核定，並辦理工廠變更登記及核發工業用地證明書：……」第10條第1項規定：「興辦工業人應自工業用地證明書發出之次日起1年內將其土地辦妥變更編定為丁種建築用地。」該辦法再於89年11月15日修正全文，將上揭第9條規定移置第12條，其第1項規定：「興辦工業人因增闢必要通路或設置污染防治設備申請增加毗連非都市土地時，應擬具下列書件，向土地所在地地方工業主管機關申請核定擴展計畫，並申請工廠變更登記及核發工業用地證明書：……」，亦即將興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫之核定及核發工業用地證明書之權限，由工業主管機關變更移轉為土地所在地地方工業主管機關。該辦法又於97年7月11日修正全文（自發布日施行），增訂第17條規定：「(第1項)興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成使用。(第2項)興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延，但以1次為限，並不得超過1年。(第3項)中華民國97年7月11日修正施行前，已經相關主管機關受理，但未取得工業用地證明書者，應依前2項規定辦理。(第4項)中華民國97年7月11日修正施行前，已取得工業用地證明書者，應自中華民國97年7月11日修正施行日起3年內，依核定計畫完成使用。」準此，在97年7月11日系爭審查辦法修正後，上揭規定已有毗連非都市土地依核定計畫完成使用之期限及展期次數、期間之限制。嗣促進產業升級條例於99年5月12日廢止後，賡續於同日公布施行之產業創新條例第66條第1項規定：「（第1項）申請使用毗連非都市土地之興辦工業人，應自使用地變更編定完成之次日起2年內，依核定擴展計畫完成使用；未完成使用前，不得以一部或全部轉售、轉租、設定地上權或以其他方式供他人使用。（第2項）興辦工業人因故無法於前項所定期限內完成使用，應向直轄市、縣（市）主管機關申請展延；其申請展延完成使用之期限，總計不得超過2年。（第3項）興辦工業人於前2項所定期限內違反核定擴展計畫使用者，直轄市、縣（市）主管機關應命其限期改善；屆期未改善者，直轄市、縣（市）主管機關應廢止原核定，並通知相關機關回復原編定及廢止原核發建造執照或雜項執照。（第4項）興辦工業人未於第1項及第2項所定期限內，依核定擴展計畫完成使用者，直轄市、縣（市）主管機關應廢止原核定，並通知相關機關回復原編定及廢止原核發建造執照或雜項執照。」

㈣本件原告所有系爭土地，原編定為「特定農業區、農牧用地」，前經系爭土地原使用人大仁造紙公司為增設污染防治設備，依據系爭審查辦法向當時臺灣省政府建設廳申請工廠變更登記及請發工業用地證明書，經該廳以87年4月30日函核准，並經改制前臺中縣政府以87年12月2日87府地用字第316811號函同意將系爭土地由特定農業區農牧用地變更為特定農業區丁種建築用地在案，此有各該核准函、同意函在本院卷可稽。該核准函說明欄三載明：「增加之毗連土地，應於租購之日起1年內變更編定為丁種建築用地，並切實依照核定計畫完成使用……。」說明四之㈤記載：「應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，以符合環保有關法令規定，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定」等語，其中「應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用」、「不得移作他用」為一體之兩面，實係申明前揭88年12月31日修正公布之促進產業升級條例第53條第6項準用第59條規定，經發給工業用地證明書之使用地，應按照核定計畫完成使用之法規意旨，並呼應大仁造紙公司申請工業用地證明書之用意，以符合該公司之利益，並非附有負擔之附款；其餘「否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定」，則屬保留行政處分之廢止權之附款，此乃臺灣省政府建設廳慮及倘大仁造紙公司未依原核定計畫使用原系爭土地，脫免非都市土地使用管制之規定者，即得行使廢止權，廢止系爭核准函核發予大仁造紙公司之工業用地證明書之核定，以落實非都市土地使用管制之目的（最高行政法院101年度判字第560號判決參照）。且依前揭產業創新條例第66條第4項規定，大仁造紙公司未於所定期限完成使用，被告亦應廢止原核定，並回復原編定，原告訴稱大仁造紙公司未依核定計畫期限前完成使用，其法律效果並非廢止，而係不得轉售、轉租或供他人使用等語，自非可採。

㈤嗣原告於100年12月30日購得系爭土地，並於101年2月24日登記完畢，有系爭土地土地登記謄本4紙附本院卷足憑，而原告亦自承依航照圖來看，大仁造紙公司於86年6月23日已依申請計畫，在系爭土地擴大工廠及污染防治設備，後始於95年、96年陸續拆除系爭土地上之建物，至100年原告勘查時工廠已完全停工，此有大仁造紙公司於85年9月25日與華太環境工程實業有限公司訂立廢水處理工程之工程契約書，並經臺灣臺中地方法院認證之認證書，及系爭土地86年6月23日、87年9月16日、90年9月14日、91年4月20日、93年5月13日、95年10月30日、98年10月8日航照圖7紙在本院卷及訴願卷可稽，被告對原告已在系爭土地擴大興建工廠及施設污染防治設備亦不爭執，惟陳稱其在使用期限到期後至現場勘查，現場只剩老舊守衛室，其他全是空地，因發現未依核定計畫完成使用，才廢止原核定計畫，目前並未查得以前勘查過之資料，但如果期限尚未屆至，被告亦不能廢止原核定計畫。按照規定須於期限屆滿後至現場勘查，如未按原核定計畫完成使用，才能廢止原計畫。而所謂完成使用，依系爭申請審查辦法第16條第3項規定，係指興辦工業人依直轄市、縣（市）主管機關核定擴展計畫內容全部新設完成，並領得使用執照及完成工廠變更登記等語。經核：

⒈按臺灣省政府建設廳以87年4月30日函核准大仁造紙公司申請工廠變更登記及請發工業用地證明書時，非都市土地使用管制規則第31條已規定：「非都市土地之建築管理，應依實施區域計畫地區建築管理辦法之規定為之；其在山坡地範圍內者，並應依山坡地建築管理辦法之規定為之。」而斯時建築法亦已公布施行，於第25條規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。……」而依大仁造紙公司申請毗連工業用地變更使用計劃書所載變更後須增加6,320平方公尺，原廠建物總面積1907.5平方公尺，申請毗連後建物面積合計6405.73平方公尺，此有大仁造紙公司申請毗連工業用地變更使用計劃書、申請毗鄰前後建物使用明細說明表各1紙在本院卷可稽。惟大仁造紙公司迄未取得相關之建築執照、使用執照、雜項執照，有被告都市發展局102年4月10日中市都建字第1020049391號函在本院卷（第258頁）可憑。雖系爭審查辦法對「完成使用」未為定義規定，惟大仁造紙公司興建之廠房（依訴願卷附86年6月23日航照圖），既定著於土地上具有頂蓋、樑柱、牆壁供公司使用之構造物，自屬建築法第4條所稱之建築物，依同法第25條所定應取得建築執照，以落實維護公共安全之建築管理規定，此為法理之當然解釋，故前揭系爭申請審查辦法（自99年9月7日始發布施行）第16條第3項對「完成使用」規定係指核定擴展計畫內容全部新設完成，並領得使用執照，自屬法理之確認性質，尚難因99年9月7日前未有此規定，即遽認大仁造紙公司於99年9月7日前已依臺灣省政府建設廳87年4月30日之核准函完成使用，原告訴稱大仁造紙公司於87年間經臺灣省政府建設廳核准計畫及被告准予變更編定做工業使用，即已符合系爭審查辦法第11條完成使用之認定，自無可採。

⒉依前揭產業創新條例第66條第3項規定，興辦工業人違反核定擴展計畫使用者，直轄市、縣（市）主管機關始應命其限期改善，至於同條例第66條第4項之興辦工業人未於所定期限內，依核定擴展計畫完成使用者，直轄市、縣（市）主管機關應廢止原核定，並通知相關機關回復原編定，並無應通知限期改善之規定。本件大仁造紙公司之申請使用毗連非都市土地，既屬尚未完成使用已如前述，被告自無庸命其限期改善，原告訴稱被告未通知大仁造紙公司限期改善，自不得立即廢止原編定等語，亦無足採。

⒊本件原告固於101年2月24日因買賣而取得系爭土地所有權，惟被告101年10月30日函係廢止大仁造紙公司之核定計畫，故該函僅通知大仁造紙公司而未通知原告，嗣以原處分函請大甲地政事務所恢復系爭土地原編定為「特定農業區、農牧用地」，並通知原告，即無不合。原告訴稱被告以大仁造紙公司為當事人之廢止原核定計畫處分違法不當，核非可採。

⒋又興辦工業人如因故未能如期完成使用時，得向工業主管機關申請展期，惟究應於幾年內完成使用，則未有明文規定。嗣於97年7月11日修正系爭審查辦法，增訂第17條規定始有依核定計畫完成使用之期限及展期次數、期間之限制，已如前述，該條第4項並規定在97年7月11日修正施行前已取得工業用地證明書者，應自97年7月11日修正施行日起3年內，依核定計畫完成使用。本件大仁造紙公司於97年7月11日修正施行前已取得工業用地證明書，則其依核定計畫完成使用之期限應至100年7月11日止，則被告於101年10月30日廢止大仁造紙公司之核定計畫，自未逾行政程序法第124條所定自廢止原因發生後2年內為之之規定，原告亦未舉證被告之廢止未於廢止原因發生後2年內為之，其稱本件之廢止權已逾除斥期間而消滅，亦非可採。

⒌又按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。系爭審查辦法雖於99年11月29日廢止，惟該辦法第17條第4項所定已取得工業用地證明書者之3年過渡條款，應屬對當事人有利之舊法規，而嗣後公布之系爭申請審查辦法及產業創新條例亦未廢除或禁止該事項，被告援引系爭審查辦法核計完成時間，亦無不合。

㈥又按行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：1.須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；2.信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；3.信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護（行政程序法第119條規定參照）。本件系爭土地於93年3月25日即由登記機關於卷附土地登記謄本標示部其他登記事項載明：「依據臺中縣政府87年12月2日八七府地用字第316811號函核准變更編定，限依前臺灣省政府建設廳87年4月30日八七建一字第903717號函核定其興辦工業使用事業計畫作為工業使用」，自已達公示效果，原告訴稱被告未依內政部101年3月19日內授中辦地字第1016032187號函釋，明確於土地登記謄本內加註相關資訊，核非可採。則原告於100年花費鉅資購買系爭土地時，已得於土地登記謄本上查知是項記載，自已欠缺信賴基礎，而不得主張其為不知情之善意第三人而應受信賴保護。

㈦綜上所述，大仁造紙公司申請毗連非都市土地擴展計畫既未完成使用，被告乃依產業創新條例第66條第4項規定廢止原核定計畫，並通知大甲地政事務所恢復原「特定農業區、農牧用地」編定之原處分，即無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭