臺中高等行政法院判決

103年7月16日辯論終結

原告

力經科技有限公司

代表人

黃惠璋

被告

南投縣政府警察局

代表人

楊文友

訴訟代理人

張國楨 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國103年3月7日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：原告參與被告所辦理之「雷射測速照相設備2台案」、「酒精測定器79台校正與檢驗案」採購案（下稱系爭採購案），經被告認定其於民國95年12月8日開標時，有容許他人借用本人名義或證件投標之情形，並經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）101年度中簡字第2047號刑事判決、102年度簡上字第110號刑事判決確定後，以102年11月26日投警後字第1020060407號函即原處分，通知原告有政府採購法第101條第1項第6款情事，將刊登政府採購公報，並追繳押標金新台幣(下同)8萬元。原告不服，提出異議經被告以102年12月26日投警後字第1020065660號函駁回，原告仍不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）採購申訴審議委員會以103年3月27日工程訴字第10300101010號函檢附訴0000000號申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、原告訴稱略以：

㈠被告刊登政府採購公報部分，已罹於行政罰法第27條第1項之3年裁處時效，被告不得再行處罰：

1.原告於系爭採購案95年12月8日開標時，因容許他人借用原告名義或證件參加投標之行為，而有政府採購法第101條第1項第1款之情事，則依行政罰法第27條第1項、第2項規定、最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議及102年度高等行政法院法律座談會提案九，本件裁處時效不應逾越行政罰法第27條第1項所定3年之裁處權時效。又本件有政府採購法第101條第1項第1款之情形時，該刊登政府採購公報之裁處權時效起算點按行政罰法第27條第2項規定，應以投標廠商違反行政法上義務之行為終了時起算，然「容許他人借用本人名義或證件參加投標」為一即成之事實狀態，而僅存於開標階段，並無法因投標廠商於開標程序結束後事後改正，揆諸上開102年度高等行政法院法律座談會提案九之見解，應以投標廠商「違反行政法上義務時」即「開標當日他人借用原告名義或證件參加投標」開始起算裁處權時效。

2.本件雖經臺中地院102年度簡上字第110號刑事判決確定，而同時購成政府採購法第101條第1項第1款與第6款之情形，然縱觀前開實務見解與規定，被告仍應自原告「容許他人借用原告名義或證件參加投標」之行為時點，即95年12月8日違反行政法上義務之行為時起算裁處時效，並於98年12月7日裁處時效期滿，該裁處權即已罹於時效，不得再以原告有政府採購法第101條第1項第6款等情，將原告刊登政府採購公報，是原處分與審議判斷書遽認被告之裁處權尚未罹於裁處時效，自有違誤。

㈡被告追繳押標金8萬元部分，因已罹於行政程序法第131條之5年公法上請求權時效，不得再行追繳：

1.按政府採購法第31條第2項第2款，行政程序法第131條第1項及第2項規定，是機關依政府採購法第31條第2項規定，於招標文件中規定廠商有同條項各款情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳者，於其中任何一款情形成就時，該機關就廠商所繳納之押標金，即取得不予發還的權利；如已發還者，即產生追繳的請求權。就後者而言，其性質屬於公法上請求權，依行政程序法第131條規定，其時效期間為5年。又參照最高行政法院101年度判字第697號判決意旨，可知實務上亦認押標金之請求權係公法上請求權，而該5年時效之起算，應自「該追繳權利成立時」起算。

2.本件被告於95年12月8日開標後，即返還系爭押標金8萬元予原告，已7年有餘。而承前所述，原告有政府採購法第101條第1項第1款與第31條第2項之情形，已於95年12月8日發生，揆諸前開實務見解與規定，被告對原告追繳押標金之公法上請求權，自應於95年12月8日該權利成立時起算，而已於100年12月8日後因時效完成而當然消滅，被告自不得無視行政程序法第131條與政府採購法第31條第2項之規定，向原告追繳系爭8萬元之押標金。

四、被告答辯略以：

㈠原告及訴外人盛嘉科技有限公司（下稱盛嘉公司）及友銓科技有限公司（下稱友銓公司）參與被告所辦理系爭採購案之投標，因盛嘉公司之代表人周典榮及友銓公司之代表人涂白雲共同意圖影響採購結果，基於借用他人名義投標之犯意聯絡，由周典榮出面向原告之代表人黃惠璋借用原告含代表人名義投標，黃惠璋則基於容許他人借用本人名義參加投標之對向犯意，將原告之公司印章及其代表人印章交與周典榮留用，並概括授權周典榮全權處理以原告名義參加投標等等事宜，業經臺中地院以101年度中簡字第2047號簡易判決對原告及黃惠璋為有罪判決，嗣雖原告及黃惠璋提起上訴，但臺中地院於102年9月5日以102年度簡上字第110號，仍為有罪判決並不得上訴，業已有罪判決確定。故原告確實有違反政府採購法第87條第5項及92條規定部分，業經上開刑事判決有罪確定而事證明確；另被告係依政府採購法規定辦理公開招標，原告及友銓公司、盛嘉公司經開標前審查投標文件及查詢政府電子採購網時，均為合格廠商，對於廠商聯合蓄意欺瞞一事，確實在程序上難以發現廠商違法之事證，合先敘明。

㈡有關刊登政府採購公報部分，被告係以原告違反政府採購法經臺中地院於102年1月22日為第一審有罪判決，有同法第101條第1項第6款情形，將刊登政府採購公報，並無逾行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效：按行政罰法中有關裁處權時效之起算日，原則上係規定於該法第27條第2項至第4項，惟裁處權時效之起算，倘須以依其他法律或自治條例規定始得處罰為前提，則雖違反行政法上義務之行為已終了，然依法律或自治條例規定，尚不能裁處行政罰，則處罰要件自尚未全備，須待處罰要件客觀上全備而得處罰時，始開始計算時效。而政府採購法第101條第1項第6款既規定，機關辦理採購，發現廠商犯該法第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。則依該條之規定，廠商犯第87條至第92條之罪，應將之刊登政府採購公報者，必須經第一審為有罪判決後，始得為之，最高行政法院101年度判字第625號判決意旨可資參照。從而，其3年裁處權時效，至少應是第一審有罪判決以後，始能起算。本件臺中地院101年度中簡字第2047號簡易判決係102年1月22日宣判，距被告於102年11月27日送達停權通知日，並未逾3年時效，故原告此部分之主張並無理由。

㈢有關追繳押標金部分，公法上請求權應自「可合理期待機關得為追繳時」起算其消滅時效期間，故本件並無逾5年消滅時效：

1.按政府採購法第31條第2項規定及工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函略以：「如……發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」等語，本件被告於系爭採購案之招標文件即投標須知第38點，訂有同法第31條第2項各款關於押標金不予發還或追繳之事由，「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形亦包括在內，則被告依同法第31條第2項及投標須知規定，向原告追繳押標金，自屬合法、合理、有據。

2.又參照最高行政法院102年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議，本件追繳押標金應適用行政程序法第131條5年期間之規定，而上開公法上請求權，參照最高行政法院102年度判字第793號判決意旨，自可合理期待機關得為追繳時，起算其消滅時效期間。本件被告係於102年9月26日接獲審計部臺灣省南投縣審計室102年9月25日審投縣三字第1020000569號函及臺中地院102年1月22日101年度中簡字第2047號刑事簡易判決後，始知悉原告有違反政府採購法之情形。據此，被告於102年11月27日對原告送達追繳押標金處分通知，被告追繳押標金之公法上請求權尚未逾5年時效，故原告此部分之主張亦不可採。

五、本件兩造之爭點為：被告通知原告將刊登政府採購公報部分，是否罹於行政罰法第27條第1項規定之3年裁處時效？另被告對原告追繳系爭押標金8萬元部分，是否罹於行政程序法第131條規定之5年公法上請求權時效？

六、本院判斷：

㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」為政府採購法第101條第1項第6款所明定。次按「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依政府採購法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生政府採購法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第l款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」為最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議所明釋。

㈡經查，本件原告及訴外人盛嘉公司及友銓公司於95年12月8日參與被告所辦理系爭採購案之投標，由友銓公司得標(本院卷57頁開標紀錄)，嗣因盛嘉公司之代表人周典榮及友銓公司之代表人涂白雲共同意圖影響採購結果，基於借用他人名義投標之犯意聯絡，由周典榮出面向原告之代表人黃惠璋借用原告含代表人名義投標，黃惠璋則基於容許他人借用本人名義參加投標之對向犯意，將原告之公司印章及其代表人印章交與周典榮留用，並概括授權周典榮全權處理以原告名義參加投標等等事宜，經檢察官以彼等涉有政府採購法第87條第5項前段及後段之妨害投標罪嫌，聲請以簡易判決處刑，並經臺中地院102年1月22日101年度中簡字第2047號刑事簡易判決，以原告及其代表人黃惠璋有政府採購法第87條第5項後段之妨害投標罪責，判處徒刑在案，原告及其代表人黃惠璋不服該判決，提起上訴，亦經臺中地院於102年9月5日以102年度簡上字第110號，仍為有上開罪責之判決，並因該判決不得上訴而確定在案(同卷66-80頁判決書)。按政府採購法第101條第1項第6款係規定，機關辦理採購，發現廠商犯該法第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。依上開最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議要旨，該款規定為參與政府採購程序施用不正當手段，係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。惟行政罰法中關於裁處權時效之起算日，依該法第27條第2項前段之規定，其裁處權期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算，而本件原告犯有政府採購法第87條第5項後段規定之罪，經臺中地院於102年1月22日為第一審之有罪判決(第二審仍為有罪判決確定)，此時方符合政府採購法第101條第1項第6款規定之要件，於該要件未具備之前，尚無構成停權之事由，即未有違反行政法上義務之行為，其裁處權期間不得起算，而應自臺中地院於102年1月22日為第一審之有罪判決，方得起算該款規定之裁處權期間，本件被告以原告經臺中地院該有罪判決後，原告於系爭採購案有該款規定之事由，於102年11月26日以原處分對原告停權及於同月27日送達(同卷81頁處分書及82頁郵件回執)，並未逾行政罰法第27條第1項所規定之3年裁處權期間，原告對於該部分主張被告應自原告「容許他人借用原告名義或證件參加投標」之行為時點，即95年12月8日違反行政法上義務之行為時起算裁處時效，並於98年12月7日裁處時效期滿，原處分對原告停權，已未罹於裁處時效等云，並無可採。

㈢又按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……投標廠商另行借用他人名義或證件投標。……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」為政府採購法第31條第2項第2款及第8款所明定。再按「依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」亦為最高行政法院102年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議所明釋。

㈣次查，本件被告依政府採購法第31條第2項之規定，於系爭採購案之招標文件即投標須知第38點，訂有「㈡投標廠商另行借用他人名義或證件投標。……㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」(同卷58反面-59頁)，又依工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函略以：「如……發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」而原告、訴外人盛嘉公司及友銓公司參加被告辦理系爭採購案之投標，有借用他人名義投標及容許他人借用本人名義參加投標之意思聯絡，將原告公司印章及其代表人印章交與盛嘉公司代表人周典榮留用，並概括授權周典榮全權處理以原告名義參加投標等事宜，而由友銓公司得標，原告犯有政府採購法第87條第5項後段規定之罪，經臺中地院為第一審之有罪判決，有如上述，則原告對於系爭採購案而言，自有經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為之情形，被告自得對原告追繳系爭押標金。再依上開最高行政法院102年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，原告犯有政府採購法第87條第5項後段規定罪責之構成要件事實及證據資料，係存於原告此方，且此涉及違法事由，衡情原告及相關人士應刻意隱瞞掩護，避免事跡敗露，又無其他明顯浮出之徵象，如有他人提出具體事證向被告提出檢舉，而得以合理期待被告適時發現，並行使追繳權，是本件被告於102年9月26日接獲審計部臺灣省南投縣審計室102年9月25日審投縣三字第1020000569號函及臺中地院102年1月22日101年度中簡字第2047號刑事簡易判決後，始知悉原告有違反政府採購法之情形，方於102年11月26日以原處分對原告為追繳系爭押標金(依前述該處分係於隔日送達於原告)，自未逾行政程序法第131條第1項所規定公法上請求權之5年時效，原告該部分稱本件被告於95年12月8日開標後，即返還系爭押標金8萬元予原告，已7年有餘，被告對原告追繳押標金之公法上請求權，自應於95年12月8日該權利成立時起算，於100年12月8日後因時效完成而當然消滅，被告向原告追繳系爭8萬元之押標金，有違行政程序法第131條與政府採購法第31條第2項規定等情，亦非可取。

七、綜上所述，原告於系爭採購案，因有政府採購法第101條第1項第6款情形，被告將原告刊登政府採購公報，另原告有經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為之情形，被告另對原告追繳系爭押標金8萬元，均屬有據，原處分並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，均無不合，原告請求撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭