臺中高等行政法院判決

上訴人

陸軍機械化步兵第二三四旅

代表人

萬文卓

被上訴人

臺中市政府環境保護局

代表人

洪正中

訴訟代理人

徐位宏

張訓嘉律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國103年6月11日臺灣臺中地方法院104年度簡字第24號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、本件上訴人管理之竹坑加油站（下稱系爭場址）坐落於臺中市○里區○○段○○○○號土地，自民國89年起啟用，嗣行政院環境保護署（下稱環保署）101年1月及同年4月間執行「加油站土壤及地下水污染調查計畫（第7期）（乙）」，採集系爭場址土壤進行檢測，污染物濃度超過污染管制標準，被上訴人以101年12月4日中市環水字第1010115197號函（下稱被上訴人101年12月4日函）請上訴人於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充調查及提出應變必要措施計畫，並於102年8月28日前完成污染改善，惟上訴人均逾期未提出計畫亦未完成改善，經臺中市政府以103年1月9日府授環水字第1020251806號公告系爭場址為土壤污染控制場址、上訴人為該場址污染行為人，被上訴人另以103年1月15日中市環水0000000000號公告系爭場址為土壤污染管制區、限制相關使用。其後，被上訴人以上訴人所屬竹坑加油站運作過程洩漏污染物造成土壤受污染（被上訴人原記載違反事實為：「貴旅竹坑軍事營區加油站運作過程洩漏或未依規定清理污染物造成土壤受污染」，後以104年4月9日中市環水字第1040034974號函更正為：「貴旅竹坑軍事營區加油站運作過程洩漏污染物造成土壤受污染」），業經臺中市政府公告系爭場址為土壤污染控制場址、上訴人為該場址污染行為人，違反土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條規定，於103年7月29日中市環水字第1030074455號函附裁處書（裁處書字號：00-000-000000，下稱原處分），依同法第41條第3項第1款及土污法裁罰基準第2條，裁處上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰，上訴人不服，循序提起行政爭訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：

㈠原處分對於何以認定上訴人為污染行為人、污染行為態樣均未予敘明，裁處書記載語焉不詳：被上訴人於原處分事實欄載述「加油站運作過程洩漏」或「未依規定清理污染物」造成土壤受污染，於103年9月16日訴願答辯書卻載述「因加油站作業行為致油品污染物污染土壤」，則究係判斷上訴人為「加油站運作過程洩漏」或「未依規定清理污染物」之污染行為人，並未詳以具體認定，有裁處書記載語焉不詳，違反處分明確性之瑕疵。

㈡上訴人污染行為終了之時，究係於99年2月3日土污法修正施行之前或後，攸關是否適用土污法修正公布施行後過渡時期執行要點第3點，而不適用土污法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定，應由被上訴人負舉證責任：按土污法修正施行前已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前已終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用土污法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定，有土污法修正公布施行後過渡時期執行要點第3點定有明文。又當事人主張事實，須負舉證責任。因上訴人於101年7月6日奉陸軍司令部令將系爭加油站完成封存，惟經103年承包廠商實施污染改善開挖作業後，於廠商改善完成報告中始知悉油槽及相關管線均正常無破損情形；又上訴人查證系爭加油站使用紀錄，發現前於98年7月14日曾實施油槽清洗及週邊設施檢修等，較可能於當時油槽清洗時，承商未做好防治措施，清洗油槽後之餘油（廢油水）殘留油管底部土壤，肇生土壤污染情事，除上開事件外，並無查得其它可能造成污染之情事。且依103年廠商整治工程後出具之「土壤污染控制計畫改善完成報告書」第42頁4.2節整治工作執行說明之二「油槽開挖移除」中即已載明：「於民國103年4月10～11日將92無鉛汽油及柴油兩座地下儲槽開挖移除，並搬運至營區指定位置存放，開挖移除之92無鉛汽油及柴油兩座地下儲槽經檢視後無發現任何破損漏裂之情形。」綜上證明竹坑加油站係因98年間清洗油槽作業不慎，致前揭污染，該污染事實係發生於土污法99年2月3日修正公布前，應無土污法第41條第3項之適用。被上訴人究以「加油站運作過程洩漏」或係「未依規定清理污染物」之污染行為人，並未以職權調查及具體認定，復將上開裁罰事實之舉證責任轉嫁上訴人證明。上訴人於98年7月因清洗油槽作業不慎所生污染，應屬「既存污染狀態」之繼續，而非「污染行為之繼續」，被上訴人遽認無土污法修正施行後過渡時期執行要點第3點規定之適用，容有誤會。

㈢被上訴人因對法律適用有誤：被上訴人除未就上訴人污染行為是否於99年2月3日仍尚存積極舉證責任，更將環保署調查報告所指於101年4月「污染事實」仍存在，誤指為污染行為於101年4月仍繼續，而不適用土污法修正公布施行後過渡時期執行要點第3點規定，然上揭調查報告僅能證明污染事實於101年4月仍持續存在，非指污染行為繼續存在。

㈣被上訴人誤導上訴人，屬程序違法，為行政處分之程序有重大瑕疵：被上訴人以101年8月28日以中市環水字第1010080744號函知上訴人說明三指出「土壤採樣調查結果：土壤總石油碳氫化合物(TPH)濃度最高為8,550㎎/㎏，超出土壤污染管制標準(1,000㎎/㎏)，請貴旅儘速檢視及阻絕污染源，並規劃清除污染物等應變必要措施及相關補充調查，於文到3個月內提出應變必要措施計畫到本局審核，逾期未提報，本局將依土污法第38條第1項處以20萬元上以100萬元以下罰鍰」，上訴人遂依其指示進行「土壤污染調查及緊急應變計畫書」，惟因年度內因未獲撥相關經費，僅能暫緩招標，於102年8月尚在辦理招標作業，然依土污法第7條規定，機關除製作應變計畫書，亦可採取應變必要措施，上訴人已於101年7月6日將系爭加油站完成封存，顯為有效控制污染物之措施，且同條第6項規定，上訴人於12月期限到，得申請展延一次，被上訴人又未主動告知上訴人得申請展延之權利，亦未詳查上訴人已採取應變必要措施，反而以102年9月6日中市環水字第1020088733號函（下稱102年9月6日函）通知上訴人已逾應變必要措施之執行期限12個月執行期間（即102年8月28日），並於103年1月15日將系爭場址公告為污染場址。又被上訴人除未告知上訴人得申請展延之權利外，於102年8月間逕以非正式公文通知之形式，電話通知上訴人承辦人李浚源少校，告知因應變必要措施之執行期限12個月執行期間（即102年8月28日）已過，無庸提送「土壤污染調查及緊急應變計畫書」，要求上訴人改提送「加油站土壤污染控制計畫書」；然依土污法第12條第2項規定，污染場址須經公告後，始成為控制場址，同法第13條第1項規定「控制場址」始有提送「污染控制計畫」之必要，於此之前應請上訴人提應變必要措施成效。然因上訴人承辦人不諳法律規定，遂依被上訴人指示，於102年10月23日提送「加油站土壤污染控制計畫書」（下稱控制計畫書），其處理程序顯與土污法規定有違。況且被上訴人若通知並同意得以展延，以展延最長期限6個月計，上訴人執行緊急應變必要措施終止期日為103年2月28日，而上訴人早於102年10月23日即提送控制計畫書（原應為緊急應變計畫書），尚未超過法定期限，被上訴人即無將上訴人公告為控制場址之必要，即無後續裁罰之情形。因此，本案承辦人及被上訴人係挾行政高權之優勢，利用上訴人承辦人不諳法令，以錯誤之程序加以誤導，使上訴人提前耗費時間製作「污染控制計畫」。又上訴102年10月23日提送控制計畫書，被上訴人亦以102年12月20日中市環水字第1020129419號函核定該控制計畫書。經核定後，被上訴人始查知尚未公告該系爭場址為控制場址，為合理化自己之行為，故臺中市政府於103年1月9日以府授環水字第1020251806號公告、被上訴人於103年1月15日以中市環水字第1030003601號公告將系爭場址公告為污染場址，再依此藉故裁罰上訴人。故被上訴人未依土污法所規範之行政程序予以執行，並故意誤導延宕上訴人採取合法措施，實屬行政程序之重大瑕疵，顯然違法。

㈤被上訴人於公告系爭場址為污染控制場址前，並未再進行檢測，其公告屬違法之行政處分：行政執行罰之目的乃在督促義務人將來義務之履行，並非對過去行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善之意義，其再為處罰已失法令授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務之目的，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰，否則有違反適當性原則，而有裁量濫用之情形（最高行政法院100年度判字第2018號判決意旨參照）。行政處分是否合法，原則上應依該處分「作成時」之法律及事實狀況為斷，行政法院於撤銷訴訟審核原處分是否適法，亦應以原處分作成時之法律及事實狀態為基準（最高行政法院94年度判字第1582號判決參照）。依土污法第15條第1項、第7條第5、7項及第41條第3項第1款等規定，對於土壤污染超標之場址，並非必公告為污染控制場址，仍應視污染行為人採取應變必要措施，是否足以減輕污染影響或避免污染擴大。益徵主管機關上開之相關措施，無非係以督促污染行為人將來必須採取應變措施來減輕污染影響或避免污染擴大，而非對過去污染事實之處罰。被上訴人101年8月28日函文要求改善前，上訴人於101年5月24日呈報「竹坑營區加油站油池清洗、封存」工作計畫申請是項經費，101年7月16日奉核定於7月底即完成油池封存並停止使用，以避免污染擴大作為。此早於102年12月18日提送被上訴人之控制計畫書完成前，雖未明文納入控制計畫中，但封存停用已足避免污染擴大，屬實質之應變必要措施之一環，符合土污法第7條第5項之要件，被上訴人認上訴人未採行污染物防止洩漏，及清理污染物等減輕污染影響或避免污染擴大作為，容有誤會。且被上訴人於103年1月公告控制場址前，未再行檢測污染值是否超標，僅憑101年4月所為之檢測報告即行公告為控制場址，然行政處分應依作成時之法律及事實為斷，則其公告為控制場址之依據及合法性已有疑義。

㈥上訴人與被上訴人都屬政府機關，上訴人因礙於預算編制及工程須公開招標導致期程必要的延宕，上訴人曾向被上訴人申請展延改善期限，但被上訴人不予同意，最後上訴人也完成改善，並未對環境造成危害，實無裁罰之必要。綜上，被上訴人裁處上訴人罰鍰10萬元，顯有違法之處等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：

㈠系爭場址為土壤污染控制場址，且上訴人為系爭場址污染行為人，業經臺中市政府103年1月9日公告在案，上訴人對該公告處分並未於法定期間內表示不服，依最高行政法院102年度判字第218號判決所揭示之行政處分構成要件（事實）效力，本件裁罰處分應以該公告處分所認定之事實為依據。

㈡系爭場址經環保署於101年執行「加油站土壤及地下水污染調查計畫（第七期）（乙）」，於101年1月2日進行加油站測漏管土壤氣體採樣檢測，經氣相層析儀(GC)圖譜分析結果，除測得苯環類（苯、甲苯、二甲苯、乙苯）油品污染物存在外，亦檢出汽油添加物甲基第三丁基醚（MTBE）等疑有新鮮油品洩漏之情形；因油氣檢測值偏高，故環保署將系爭場址列為高污染潛勢，於101年4月2日進行加油站土壤採樣分析結果，總石油碳氫化合物（TPH）濃度超過土壤污染管制標準，證明確實為油品造成污染（詳環保署101年12月加油站土壤及地下水污染調查計畫（第七期）（乙）BM000002土壤及地下水污染調查報告）（下稱環保署調查報告）。環保署為土污法所指中央主管機關，已依職權調查及檢附調查報告舉證系爭污染事實於101年4月（99年2月3日土污法修正施行之後）仍持續存在，上訴人因加油站作業行為致油品污染物污染土壤，符合土污法第2條第15款規定之污染行為人要件；次查系爭場址之加油站僅供軍事使用，上訴人對於系爭場址負有絕對之事實上管領力，系爭場址地下儲油槽測漏管自100年起即有異常檢測數據，有油氣滲透之虞，然上訴人明知汽油、柴油等污染物質可能洩漏至土壤中，卻未即時檢修相關管線，亦未採取積極防護措施，致生土壤污染結果之發生，被上訴人已負舉證土壤污染結果之事實明確，經臺中市政府公告系爭場址為污染控制場址、上訴人為污染行為人，被上訴人爰依土污法第41條第3項第1款規定處以10萬元罰鍰，並無不當。

㈢環保署於101年12月進行查證時發現，編號A01測漏管土壤氣體分析含有甲基第三丁基醚，疑有新鮮汽油洩漏，且含有輕質烷類顯示該場址之污染可能是較新鮮之污染未經風化，或者是地底下存在大量自由態汽油類污染物，顯與上訴人98年7月油槽清洗作業無關。又本件係分別於採樣點S01、S04檢測出總石油碳氫化合物濃度逾管制標準，其中S01採樣點係位於汽油油槽旁，S04則位於柴油油槽旁；前者主要為低碳數之總石油化合物（即汽油類），而後者主要則為高碳數之總石油碳氫化合物（即柴油類），污染物分布顯與上訴人加油站作業有高度關連性，足認本件污染確實與98年7月清洗油槽無關，而係加油站運作過程中洩漏所造成。上訴人係於101年7月始行停止加油作業，故被上訴人認定污染行為係持續至99年2月土污法修正後，即屬有據。

㈣上訴人主張其於103年委商整治工程，經於103年4月10-11日開挖後檢視地下儲槽並無發現任何破損漏裂之情形。然上訴人所委託之承包商應僅係以目視方式檢查，並無法充分檢查地下儲槽是否有洩漏情形。再者油槽位於地下2.5公尺處，然採樣點S04係於地下4至4.5公尺處仍發現有高濃度之總石油碳氫化合物污染，因此不排除是管線破損所造成地下土壤污染。

㈤本件污染乃係上訴人加油站運作過程中所造成，由歷來調查結果可發現本件污染範圍並非僅有表層土壤，而包括地下4-4.5公尺之土壤，可排除係上訴人98年7月清洗油槽所致之可能性，故本件污染行為確係持續至99年2月土壤及地下水污染整治法修正之後，而無過渡時期執行要點第3點之適用。

㈥至於被上訴人有無於102年8月以非正式公文要求上訴人改提控制計畫書乙節，原處分係因被上訴人認定上訴人之行為致土地經公告為污染控制場址，故依土污法第41條第3項第1款裁罰，與上訴人是否有提出控制計畫書無涉。又本案經被上訴人101年8月28日函請上訴人立即採取應變必要措施，檢視及阻絕污染源、清理污染物，且於101年12月4日函知上訴人應於102年8月28日以前完成污染改善，惟逾上開應變必要措施之執行期限，上訴人提送至被上訴人相關文件，仍未說明已採行清理污染物等減輕污染影響或避免污染擴大作為之佐證資料，經被上訴人102年9月6日函知上訴人，將依土污法第12條規定公告系爭場址為土壤污染控制場址，至臺中市政府依同法第12條第2項規定於103年1月9日公告污染控制場址，其間被上訴人皆依土污法及行政程序法相關規定辦理污染場址之管制作業，未有上訴人所指被上訴人以非正式公文通知之形式。

㈦在本次之前，被上訴人已經同意上訴人展延過一次，依土污法第7條第6項規定，改善期限1年得展延6個月，本件已無法再同意展延之空間等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：

㈠環保署於100年進行加油站設施查核計畫中，因系爭場址土壤氣體監測井管之PID與FID查核測值偏高，有油氣滲透污染之虞（按：系爭場址共有10支土壤氣體監測井，其中測漏管A2至A6與A8之FID檢測值遠高於500ppmV，A3至A6之測爆器檢測值(% LEL)均高於25%，另A7真空壓力已逾500mmHg，即為阻塞、功能不彰），列入高污染潛勢軍用加油站名單中（全國僅4處），並納入環保署「加油站土壤及地下水污染調查計畫（第七期）（乙）」進行後續調查與查證作業，後經環保署101年1月於系爭場址進行第一階段調查，發現系爭場址中有4支測漏管仍有異常偏高情形（按：測漏管A01、A03、A05及A08之FID檢測值約在40300 ppmV至51700 ppmV間，遠高於500pp mV，另A05與A08測爆器檢測值(%LEL)分別為27、34，均大於25%），並測得高濃度甲烷氣、苯類環污染物及汽油添加物甲基第三丁基醚、正癸烷，初步研判有汽油、柴油混和之油氣滲透、新鮮之油品污染及新鮮之汽油滲漏情形，環保署遂於同年4月進行第二階段土壤污染查證作業，經採樣系爭場址土壤檢測發現汽油儲油槽（採樣點S01）與柴油儲油槽（採樣點S04）附近之土壤中總石油碳氫化合物濃度已逾管制標準值1000mg/kg（按：S01土壤總石油碳氫化合物濃度檢測結果為2820mg/kg、S04為8550mg/kg），疑有地下儲油設施或管線發生洩漏，直接造成土壤污染之結果，此有環保署調查報告可稽。

㈡上訴人為系爭場址之管理人，負有善盡管理以避免油氣洩漏致污染土地之義務，惟經環保署於100年至101年間先後3次至系爭場址進行調查作業，調查結果均顯示100年至101年間系爭場址之油槽測漏管仍持續有滲漏汽油、柴油等污染物之現象，污染物濃度超過污染管制標準，經被上訴人以101年12月4日函請上訴人於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充調查及提送應變必要措施計畫，並於102年8月28日前完成污染改善，然上訴人逾期未提出計畫亦未完成改善，經臺中市政府依土污法第12條規定於103年1月9日公告系爭場址為土壤污染控制場址、上訴人為該場址污染行為人，故系爭場址經臺中市政府公告為土壤污染控制場址，上訴人為系爭場址污染行為人，顯係因上訴人之行為所致。從而，被上訴人依土污法第41條第3項第1款及土污法裁罰基準第2條規定，以原處分裁處上訴人10萬元罰鍰，洵屬有據。

㈢依土污法第7條第6項規定，應變必要措施之執行期限以12個月為限，必要時得展延一次，其期限不得超過6個月。而在本次之前，被上訴人已給予上訴人展延一次，本件已無法再同意展延之空間，業經被上訴人陳明在卷。故上訴人雖曾於101年11月27日向被上訴人申請展延應變必要措施之執行期限，惟經被上訴人以101年12月4日函請上訴人於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充調查及提送應變必要措施計畫，並於102年8月28日前完成污染改善，並未同意上訴人展延，上訴人即有遵期完成改善之義務。且依同法第7條第7項規定，如上訴人於期限內完成應變必要措施，經被上訴人進場查證，確認其污染物濃度低於管制標準，得不公告為控制場址。本件因上訴人未如期完成改善，致臺中市政府依土污法第12條規定於103年1月9日公告系爭場址為土壤污染控制場址、上訴人為該場址污染行為人，顯係可歸責於上訴人之事由，上訴人縱非故意，亦顯有過失，自應受罰。又環保署於100年至101年間曾先後3次至系爭場址進行調查作業，調查結果均顯示100年至101年間系爭場址之油槽測漏管仍持續有滲漏汽油、柴油等污染物之現象，污染物濃度超過污染管制標準，若上訴人於101年間即時編列預算，並於102年初公開招標，並非無法如期於102年8月28日前完成改善，故上訴人陳稱：因礙於預算編制及工程須公開招標導致期程必要的延宕云云，尚非可採。

㈣環保署於101年至系爭場址進行查證時發現，編號A01測漏管土壤氣體分析含有甲基第三丁基醚，疑有新鮮汽油洩漏，且含有輕質烷類顯示該場址之污染可能是較新鮮之污染未經風化，或者是地底下存在大量自由態汽油類污染物（見本院卷第58頁反面），顯與上訴人所稱98年7月油槽清洗作業無關。其次，本件分別於採樣點S01、S04檢測出總石油碳氫化合物濃度逾管制標準，其中S01採樣點係位於汽油油槽旁，S04則位於柴油油槽旁；前者主要為低碳數之總石油化合物（即汽油類），而後者主要則為高碳數之總石油碳氫化合物（即柴油類），污染物分布顯與上訴人加油站作業有高度關連性，足認本件污染確實與上訴人98年7月清洗油槽無關，而係加油站運作過程中洩漏所造成。上訴人自陳係於101年7月始行停止加油作業，故被上訴人依據環保署100年至101年間之調查檢測結果，認定上訴人污染行為係持續至99年2月3日土壤及地下水污染整治法修正之後，即屬有據。本件污染乃係上訴人加油站運作過程中所造成，由歷來調查結果可發現本件污染範圍並非僅有表層土壤，而包括地下4-4.5公尺之土壤，可排除係上訴人98年7月清洗油槽所致之可能性。且對照100年與101年之檢測結果，其中編號A01、A08測漏管於100年間檢測結果並無明顯異常，至101年間檢測結果該2支測漏管明顯異常，足證100年至101年間仍有新的污染行為產生。故本件污染行為確係持續至99年2月土污法修正之後，而無過渡時期執行要點第3點之適用。

㈤上訴人主張其於103年委商進行整治工程，經於103年4月10-11日開挖後檢視地下儲槽，並無發現任何破損漏裂之情形云云。然上訴人所委託之承包商應究係以何種方式檢查，並未提出詳細說明。再者，系爭場址之油槽位於地下2.5公尺處，而本件採樣點S04係於地下4至4.5公尺處仍發現有高濃度之總石油碳氫化合物污染，故縱非油槽破損洩漏，亦可能是管線破損所造成地下土壤污染。上訴人復主張公告系爭場址為污染控制場址前，被上訴人並未再進行檢測，其公告係屬違法之行政處分云云。經查，被上訴人已於101年12月4日函請上訴人於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充調查及提送應變必要措施計畫，並於102年8月28日前完成污染改善，且在此之前，被上訴人已給予上訴人展延一次改善期限，然因上訴人逾期未提出計畫亦未完成改善，臺中市政府始於103年1月9日公告系爭場址為土壤污染控制場址、上訴人為該場址污染行為人。據上，被上訴人及臺中市政府已給予上訴人足夠之改善期限。況且，相關法規並無明文規定公告系爭場址為污染控制場址前，被上訴人應再進行檢測，故上訴人此部分主張，尚屬無據。

㈥被上訴人於101年12月4日函告知上訴人，應變必要措施之執行期限以12個月為限，必要時得展延一次，其期限不得超過6個月，並仍請上訴人於102年8月28日以前完成污染改善；嗣因上訴人逾期未完成改善，被上訴人乃以102年9月6日中市環水字第1020088733號函通知上訴人已逾應變必要措施之執行期限12個月執行期限（即102年8月28日），將依法公告系爭場址為污染控制場址，並請上訴人於公告後提送污染控制計畫書，此有上述函文附卷可佐。至上訴人主張被上訴人之承辦人故意誤導上訴人延宕辦理時限，且未告知上訴人得申請展延云云，顯與事實不符，自不足採。綜上所述，本件上訴人違規行為事證明確，其上述主張並無可採。從而，被上訴人以原處分裁處上訴人罰鍰10萬元，並無違法等語，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略以：

㈠被上訴人答辯稱「在本次之前，被上訴人已同意上訴人展延過一次，依土污法第7條第6項規定，改善期限1年得展延6個月，本件已無法再同意展延之空間」等云，然被上訴人以101年8月28日函通知上訴人進行應變必要措施及相關補充調查，則上訴人未申請展延之執行期限應為102年8月28日，上訴人於101年11月27日向被上訴人申請展延，被上訴人以101年12月4日函「經本局審視貴部所提之期程管制表，仍請貴局於102年8月28日以前完成污染改善，並請於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充調查及提送應變必要措施計畫至本局審核。」其究竟是否同意上訴人展延，語意不明。然如被上訴人答辯稱已展延一次，則上訴人之應變處置期限應至103年2月28日，然被上訴人於102年9月6日函覆表示上訴人未能於102年8月28日完成改善，已逾應變必要措施之執行期限，並於上訴人尚在執行應變處置期間（103年2月28日）前，於103年1月15日公告控制場址，顯係違法之行政處分。

㈡原判決對於被上訴人是否同意上訴人依土污法第7條第6項規定展延，前後認定不一，判決理由矛盾：原判決第20頁㈤⒈認「在本次之前，被上訴人已同意上訴人展延一次……本件已無法再同意展延之空間，業經被上訴人陳明在卷。故上訴人雖曾於101年11月27日向被上訴人申請展延應變必要措施之執行期間，惟經被上訴人以101年12月4日函……並未同意上訴人展延，上訴人即有遵期完成改善之義務」，原判決對被上訴人101年12月4日函之解讀，並未同意上訴人予以展延；然原判決第23頁⒌復以「被上訴人已於101年12月4日函請上訴人於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充調查及提送應變必要措施計畫，並於102年8月28日前完成改善，且在此之前，被上訴人已給予上訴人展延一次改善期間，然因上訴人未提出計畫亦未完成改善」，此又認為上訴人係同意上訴人展延；又原判決第23頁⒍以「嗣因上訴人逾期未完成改善，被上訴人乃以102年9月6日函通知上訴人已逾應變必要措施之執行期限12個月執行期限」，即認定被上訴人未同意上訴人展延，可見，原判決理由顯然前後矛盾。

㈢被上訴人未依土污法規定要求上訴人辦理污染整治，屬程序違法：被上訴人除未告知上訴人得申請展延權利外，於102年8月間以非正式公文電話通知上訴人，因應變必要措施之執行期限12個月執行期間（即102年8月28日）已過，無庸提送應變計畫書，要求改提控制計畫書，有違土污法第12條第2項規定。且被上訴人若通知並同意得以展延，以展延最長期限6個月計，上訴人執行緊急應變必要措施終止期日為103年2月28日，上訴人既已提送控制計畫書，尚未超過法定期限，被上訴人即無告公告控制場址之必要，即無後續裁罰之情形。被上訴人未依土污法所規範之行政程序予以執行，故意誤導上訴人採取合法措施，實屬行政程序之重大瑕疵，顯然違法。

㈣被上訴人於公告系爭場址為污染控制場址前，並未再進行檢測，其公告屬違法之行政處分：依土污法第15條第1項、第7條第5、7項及第41條第3項第1款等規定，對於土壤污染超標之場址，並非必公告為污染控制場址，仍應視污染行為人採取應變必要措施，是否足以減輕污染影響或避免污染擴大。被上訴人101年8月28日函文要求改善前，上訴人於101年7月底即完成油池封存並停止使用，避免污染擴大作為，此早於102年12月18日提送控制計畫書完成前，雖未明文納入控制計畫中，但封存停用已足避免污染擴大，屬實質之應變必要措施之一環，符合土污法第7條第5項之要件。被上訴人於103年1月公告控制場址前，未再行檢測污染值是否超標，僅憑101年4月所為之檢測報告即行公告為控制場址，然行政處分應依作成時之法律及事實為斷，則其公告為控制場址之依據及合法性已有疑義。然原判決僅以相關法規並無明文規定公告系爭場址為污染控制場址前，被上訴人應再進行檢測，故上訴人此部分主張，尚屬無據，即認無再檢測必要，似有判決不備理由之嫌。

㈤況依上訴人102年12月12日提送被上訴人審核後修正之控制計畫修正本所示，系爭場址92無鉛汽油儲槽區污染調查結果彙整，環保署101年4月TPH檢測值為2820mg/kg，然102年9月補充調查總石油碳氫化合物（TPH）檢測值已降為29.9mg/kg（p6-15表6.3-1），已低於土壤污染管制標準（總石油碳氫化合物1000mg/kg）；另系爭場址柴油儲槽區污染調查結果彙整，環保署101年5月TPH檢測值為8550mg/kg，然於上揭補充調查TPH檢測值已降為5190mg/kg（p6-16表6.3-3），數值均已明顯下降，而被上訴人於103年1月15日公告系爭場址為污染控制場址時，未再進行檢測，其公告之合法性已有疑義云云。

六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：

㈠按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第113條第3項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎。因而一有效行政處分（前提行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前提行政處分作成後，他行政處分應以前提行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前提行政處分並非訴訟對象，該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前提行政處分之合法性，前提行政處分之合法性應由審議、審理前提行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院96年度裁字第2283號）。再按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。」、「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：一、未經公告為整治場址之污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址。」土污法第12條第1項、第2項、第41條第3項第1款定有明文。則主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，進行查證，如確定其土壤污染或地下水污染來源明確，且其污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，主管機關應公告控制場址。主管機關對於已依土污法第12條第2項公告為控制場址，且未經公告為整治場址者，依同法第41條第3項規定對污染行為人作成罰鍰處分，受處分人不服罰鍰處分提起行政訴訟時，行政法院應不得再就依土污法第12條第2項所作公告為控制場址之處分是否違法予以審查。

㈡本件上訴人為系爭場址之管理人，負有善盡管理以避免油氣洩漏致污染土地之義務，惟經環保署於100年至101年間先後3次至系爭場址進行調查作業，調查結果均顯示100年至101年間系爭場址之油槽測漏管仍持續有滲漏汽油、柴油等污染物之現象，污染物濃度超過污染管制標準，經被上訴人以101年12月4日函請上訴人於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充調查及提送應變必要措施計畫，並於102年8月28日前完成污染改善，然上訴人逾期未提出計畫亦未完成改善，經臺中市政府依土污法第12條規定於103年1月9日公告系爭場址為土壤污染控制場址、上訴人為該場址污染行為人，故系爭場址經臺中市政府公告為土壤污染控制場址，上訴人為系爭場址污染行為人，顯係因上訴人之行為所致，被上訴人爰依土污法第41條第3項及土污法裁罰基準第2條規定以原處分裁處最低額罰鍰，為原審依法認定之事實。惟系爭場址業經臺中市政府於103年1月9日公告為土壤污染控制場址，該公告並告知其救濟期間，然上訴人並未提起訴願，有上揭公告及被上訴人原審答辯二狀可稽（原審卷第78頁、第150頁背面），上訴人亦不爭執，顯見上揭公告處分迄今未經撤銷或廢止，其效力仍繼續存在，自已產生規制效力。則上訴人提起行政訴訟，求為撤銷罰鍰之原處分，揆之首揭說明，行政法院應不得再就臺中市政府103年1月9日公告處分是否違法予以審查。本件上訴人上訴意旨以，上訴人於101年11月27日向被上訴人申請展延提應變必要措施，被上訴人以101年12月4日函覆上訴人，究竟是否同意上訴人展延，語意不明，然被上訴人稱已展延一次，則上訴人之應變處置期限應至103年2月28日，臺中市政府於103年1月9日公告控制場址，顯係違法處分；及被上訴人在系爭場址未經公告控制場址前，誤導上訴人已逾應變措施之期限要求改提控制計畫書，上訴人於102年10月23日既已提控制計畫書供審，未逾103年2月28日法定期限，即無公告為控制場址之必要；及被上訴人於公告系爭場址為污染控制場址前，未再進行檢測，其公告屬違法之行政處分云云，觀之前述上訴意旨，均係就原審已不得審查之臺中市政府103年1月9日公告處分是否違法一事，予以爭執；而本件兩造對前開處分未經撤銷或廢止，並無異見，則上訴人此部分爭執，俱與本件判決結果無涉。

㈢上訴人上訴意旨稱原判決對於被上訴人101年12月4日函之解讀，係認被上訴人未同意上訴人展延之申請，又於判決採認被上訴人已給予上訴人展延一次之答辯，判決理由顯有矛盾等云。惟查，系爭場址之污染物濃度超過土壤污染管制標準，為上訴人所不爭執，被上訴人乃於101年8月28日函請上訴人於3個月內提出應變必要措施計畫供核，然上訴人於期限屆至前（同年11月27日）以機關該年度無經費，並提出擬辦理展期之期程管制表，該管制表載明可於102年5月28日完成緊急應變措施計畫送審，被上訴人乃依土污法第7條第6項規定，以101年12月4日函復同意被上訴人展延於102年5月28日前完全提送應變必要措施計畫，並於102年8月28日前改善完成，此有該上揭相關函文附卷可稽（原審卷第106-109頁），原判決以101年12月4日函請被上訴人於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充說明及提送應變必要措施計畫，並於102年8月28日前完成污染改善，並未同意上訴人展延，上訴人即有遵期完成改善之義務等語，已有誤解被上訴人101年12月4日函意旨。惟縱使被上訴人同意展延至102年8月28日，上訴人逾期仍未改善完成，並經臺中市政府於103年1月9日公告控制場址，是原判決上揭所述亦屬對於公告控制場址處分是否適法所為之論述，揆諸首揭說明，亦與本件判決結果無涉。

㈣上訴人上訴意旨復稱依上訴人102年12月12日提送被上訴人審核後修正之控制計畫修正本所示，系爭場址92無鉛汽油儲槽區污染調查結果彙整，環保署101年4月TPH檢測值為2820mg/kg，然102年9月補充調查總石油碳氫化合物（TPH）檢測值已降為29.9mg/kg（p6-15表6.3-1），已低於土壤污染管制標準（總石油碳氫化合物1000mg/kg）；另系爭場址柴油儲槽區污染調查結果彙整，環保署101年5月TPH檢測值為8550mg/kg，然於上揭補充調查TPH檢測值已降為5190mg/kg（p6-16表6.3-3），數值均已明顯下降，臺中市政府於103年1月15日公告系爭場址為污染控制場址時，未再進行檢測，其公告之合法性已有疑義云云，經核仍屬對於系爭公告控制場址處分之合法性為爭執，依前揭構成要件效力，本院不應再予審酌。況且，按「依第5項規定採取應變必要措施，致土壤、地下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤及地下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者，得不公告為控制場址。」為土污法第7條第6項所明定。依上訴人102年12月12日所提控制計畫修正本所示，系爭場址92無鉛汽油儲槽區污染調查結果彙整，總石油碳氫化合物（TPH）檢測值已降為29.9mg/kg（p6-15表6.3-1），已低於土壤污染管制標準（TPH1000mg/kg）；然柴油儲槽區污染調查結果彙整，TPH檢測值為5190mg/kg（p6-16表6.3-3）（原審卷第135、136頁），仍逾土壤污染管制標準，主管機關仍應公告為控制場址。

㈤綜上所述，原判決認原處分認事用法，尚無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬其個人主觀之見解，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第253條第1項前段、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭