臺灣臺中地方法院104年度簡字第24號

臺灣臺中地方法院行政訴訟判決　　　　　 104年度簡字第24號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年5月28日辯論終結

原告

陸軍機械化步兵第二三四旅

代表人

萬文卓

訴訟代理人

陳中理

訴訟代理人

黃安緒

訴訟代理人

李浚源

被告

臺中市政府環境保護局

代表人

洪正中

訴訟代理人

張訓嘉律師

訴訟代理人

何嘉昇律師

訴訟代理人

徐位宏

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服臺中市政府中華民國103年12月19日府授法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告管理之竹坑加油站（下稱系爭場址）坐落於臺中市○里區○○段000地號土地，自民國89年起啟用，嗣行政院環境保護署101年1月及同年4月間執行「加油站土壤及地下水污染調查計畫（第7期）（乙）」，採集系爭場址土壤進行檢測，污染物濃度超過污染管制標準，被告以101年12月4日中市環水字第0000000000號函請原告於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充調查及提出應變必要措施計畫，並於102年8月28日前完成污染改善，惟原告均逾期未提出計畫亦未完成改善，經臺中市政府以103年1月9日府授環水字第0000000000號公告系爭場址為土壤污染控制場址、原告為該場址污染行為人，被告另以103年1月15日中市環水0000000000號公告系爭場址為土壤污染管制區、限制相關使用。其後，被告以原告所屬竹坑加油站運作過程洩漏污染物造成土壤受污染（被告原記載違反事實為：「貴旅竹坑軍事營區加油站運作過程洩漏或未依規定清理污染物造成土壤受污染，…」，後以104年4月9日中市環水字第0000000000號函更正為：「貴旅竹坑軍事營區加油站運作過程洩漏污染物造成土壤受污染，…」），經臺中市政府公告系爭場址為土壤污染控制場址、原告為該場址污染行為人，違反土壤及地下水污染整治法第12條規定，於103年7月29日中市環水字第0000000000號函附裁處書（裁處書字號：00-000-000000，下稱原處分），依土壤及地下水污染整治法第41條第3項第1款及土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條，裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經臺中市政府決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。

㈡陳述：

⒈原處分對於何以認定原告為污染行為人、污染行為態樣均未予敘明，裁處書記載語焉不詳：

⑴依行政程序法第96條第1項第1款明定「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。」本件裁處書對於代表人之年籍資料有記載不全之瑕疵。

⑵按書面行政處分書之應記載事項，依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載下列事項：……二、主旨、事實、理由及其法令依據。其立法意旨在使行政機關就事實上或法律上作較慎重之考慮，減少行政處分之錯誤或其他瑕疵，並使處分相對人提起行政救濟時，可由司法審查加以確認，方符法律明確性原則（102年度判字第137號判決參照）。

⑶查土壤及地下水污染整治法第2條第15款規定污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。被告於103年7月29日中市環水字第0000000000號函所附執行違反土壤及地下水污染整治法案件裁處書事實欄載述「加油站運作過程洩漏」或「未依規定清理污染物」造成土壤受污染；於103年9月16日中市環水字第0000000000號函所附答辯書卻載述「因加油站作業行為致油品污染物污染土壤」。本件污染事件，被告認定原告為污染行為人，所依據之事實被告究係判斷原告為「加油站運作過程洩漏」之汙染行為人、或係「未依規定清理污染物」之汙染行為人，並未詳以具體之認定，有裁處書記載語焉不詳，有違處分明確性之瑕疵。

⒉原告污染行為終了之時，究係於99年2月3日土壤及地下水污染整治法修正施行之前或後，攸關是否適用土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點第3點，而不適用土壤及地下水污染整治法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定，應由被告負舉證責任：

⑴按本法修正施行前已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前已終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用本法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定，土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點第3點定有明文。次按當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法（最高行政法院39年判字第2號判例參照）；又行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民違法事實之存在，負有舉證責任，人民本無須證明自己無違法事實；又認定違法事實之證據，係指足以證明行為人確有違法事實之積極證據而言，該項證據必須與事實相契合，始得採為認定違法事實之資料，若行政所認定之事實，與所採之證據，不相適合，即屬證據上理由矛盾。行政機關未依職權調查證據，致未能明確舉證證明人民違法之事實，即對人民作成行政處分，當屬違反行政程序法第36條、第43條規定之違法。（最高行政法院94年度判字第705號判決、94年度判字第930號判決、96年度判決第1014號判決、97年度判字第1067號判決及98年度判字第211號判決參照）。

⑵因原告無相關檢測技術及儀器，自無從知悉污染確切來源，僅能依「常理」推斷污染源「應係」油槽或管線破裂，而肇生污染情事，遂於101年7月6日奉陸軍司令部國陸授保字第0000000000號令將系爭加油站完成封存；惟經103年承包廠商實施污染改善開挖作業後，於廠商改善完成報告中始知悉油槽及相關管線均正常無破損情形；原告又查證系爭加油站使用記錄，幾發現前於98年7月14日曾實施油槽清洗及週邊設施檢修等，較可能於當時槽清洗時，承商未做好防治措施，清洗油槽後之餘油（廢油水）殘留油管底部土壤，肇生土壤污染情事，除上開事件外，並無查得其它可能造成污染之情事。且原告於103年委商進行整治工程後，經承商出具之「土壤污染控制計畫改善完成報告書」第42頁4.2節整治工作執行說明之二「油槽開挖移除」中即已載明：「於民國103年4月10～11日將92無鉛汽油及柴油兩座地下儲槽開挖移除，並搬運至營區指定位置存放，開挖移除之92無鉛汽油及柴油兩座地下儲槽經檢視後無發現任何破損漏裂之情形。」，綜上所示，當可證明竹坑加油站係因98年間清洗油槽作業不慎，致肇生前揭污染，惟該污染事實係發生於土壤及地下水污染整治法99年2月3日修正公布前，依土壤及地下水污染整治法修正施行後過渡時期執行要點第3點規定，應無土壤及地下水污染整治法第41條第3項之適用。

⑶如前所述，本件污染事件，因被告認定原告為污染行為人，究係判斷原告為「加油站運作過程洩漏」之汙染行為人、或係「未依規定清理污染物」之汙染行為人，並未詳以職權調查及具體認定，即率爾逕以既存之土壤污染狀態事實，認定原告為污染行為人，被告裁罰處分認定之事實，與所採之證據，是否相符已不無疑義。被告復顯然將上開裁罰事實之舉證責任轉嫁原告，並據此對原告裁罰，原告實難甘服。此外，原告於98年7月因清洗油槽作業不慎所生污染，此污染行為，應屬「既存污染狀態」之繼續，而非「污染行為之繼續」，而被告誤認為「係屬污染行為之繼續」，遽認無土壤及地下水污染整治法修正施行後過渡時期執行要點第3點規定之適用，容有誤會。

⑷綜上所述，除裁罰函文及裁罰書內容所列之上開形式上瑕疵，原處分之合法性已有疑義外，原告對被告公告系爭場址為污染控制場址雖未表示不服，惟並不能因之免卻被告上開應負之舉證責任，原告裁處書（裁處書字號：00-000-000000）乃係對原告作成之負擔處分，參酌前揭法院判決意旨，被告對於原告違法事實存在及不適用土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時間執行要點第3點，亦即系爭加油站污染行為終了係於99年2月3日之後之事實，應負舉證責任，原告無須證明自己無違法事實，更無義務證明污染行為肇生時點之相關佐證資料。原告已盡其所能舉證系爭污染行為係於98年7月因清洗油槽作業不慎所生污染，並舉出「土壤污染控制計畫改善完成報告書」為證，而被告及訴願決定機關均認原告所提上開事證係臆測之詞；益徵被告及訴願決定機關將本應由被告對上開爭點事實所應負之舉證責任，轉嫁原告應積極負擔污染行為終了之時之舉證責任，顯與首揭判例（決）意旨不符，而增加原告舉證責任不利益之負擔，不無違法。

⒊被告因對法律適用有誤，所為之行政處分違法：

⑴土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點第3點規定，本法修正施行前已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前已終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用本法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定。亦即污染行為於99年2月3日已終了，雖污染事實仍繼續存在，仍不得依本法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定科予罰鍰，此乃當然之解釋。

⑵本件如上所述，被告除未就原告所屬竹坑加油站污染之行為是否於99年2月3日仍尚存積極舉證責任，而逕科以原告罰鍰，顯有錯誤外，更誤解前開解釋方法，將行政院環境保護署調查報告所指系爭加油站於101年4月「污染事實」仍存在，誤指為系爭加油站「污染行為」於101年4月仍繼續，而不適用土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點第3點規定，然行政院環境保護署調查報告僅能證明竹坑加油站「污染事實」於101年4月仍持續存在，非而指「污染行為」繼續存在，其所為之錯誤解釋法律適用，而導致違法對原告科予罰鍰，亦灼然可見。

⒋被告未依土壤及地下水污染整治法規定，反誤導原告，屬程序違法，為行政處分之程序有重大瑕疵：

⑴查被告以101年8月28日以中市環水字第0000000000號函知原告，於上開函文說明三指出「……土壤採樣調查結果：土壤總石油碳氫化合物(TPH)濃度最高為8,550㎎/㎏，超出土壤污染管制標準(1,000㎎/㎏)，請貴旅儘速檢視及阻絕污染源，並規劃清除污染物等應變必要措施及相關補充調查，於文到3個月內提出應變必要措施計舉到本局審核，逾期未提報，本局將依土壤及地下水污染整治法第38條第1項處以新台幣20萬元上以100萬元以下罰鍰」，原告遂依被告指示進行「土壤污染調查及緊急應變計畫書」，惟因年度內因未獲撥相關經費，原告僅能將招標時程暫緩，於102年8月尚在辦理上開計畫書招標作業，然依土壤及地下水污染整治法第7條，機關除製作應變計畫書，亦可採取應變必要措施，原告已於101年7月6日將系爭加油站完成封存，顯為有效控制污染物之措施，且同條第6項規定，原告於12月期限到，得申請展延一次，被告又未主動告知原告得申請展延之權利，亦未詳查原告已採取應變必要措施，反而以102年9月6日中市環水字第0000000000號函通知原告已逾應變必要措施之執行期限12個月執行期間（即102年8月28日），於103年1月15日以中市環水字第0000000000號公告將系爭場址公告為污染場址。

⑵於此同時，被告之承辦人故意誤導原告延宕辦理時限：被告除未告知原告得申請展延之權利外，於102年8月間逕以非正式公文通知之形式，電話通知原告承辦人李浚源少校，告知因應變必要措施之執行期限12個月執行期間（即102年8月28日）已過，無庸提送「土壤污染調查及緊急應變計畫書」，要求原告改提送「加油站土壤污染控制計畫書」；然依土壤及地下水污染整治法第12條第2項規定，污染場址須經公告後，始成為控制場址，復依土壤及地下水污染整治法第13條第1項規定，「控制場址」始有提送「污染控制計畫」之必要，於此之前，應請原告提供應變必要措施成效。然因原告承辦人不諳法律規定，遂依被告指示，於102年10月23日提送「加油站土壤污染控制計畫書」，其處理程序顯與土壤及地下水污染整治法規定有違，況且被告若通知並同意得以展延，以展延最長期限六個月計，原告執行緊急應變必要措施終止期日為103年2月28日，而原告早於102年10月23日即提送「加油站土壤污染控制計畫書」（原應為緊急應變計畫書），尚未超過法定期限，被告即無將原告公告為控制場址之必要，即無後續裁罰之情形。因此，本案承辦人及被告係挾行政高權之優勢，利用原告承辦人不諳法令，以錯誤之程序加以誤導，使原告提前耗費時間製作「污染控制計畫」。

⑶被告將錯就錯，罔顧當事人權益。因承辦人之要求，原告於102年10月23日提送「加油站土壤污染控制計畫書」，被告亦以102年12月20日中市環水字第0000000000號函核定本旅「加油站土壤污染控制計畫書」。經核定後，被告始查知尚未公告該係爭場址為控制場址，為合理化自己之行為，故臺中市政府於103年1月9日以府授環水字第0000000000號公告、被告於103年1月15日以中市環水字第0000000000號公告將系爭場址公告為污染場址，再依此藉故裁罰原告。

⑷綜上，被告未依土壤及地下水污染整治法所規範之行政程序予以執行，並故意誤導延宕原告採取合法措施，並藉故裁罰，實屬行政程序之重大瑕疵，顯然違法。

⒌被告於公告系爭場址為污染控制場址前，並未再進行檢測，其公告係屬違法之行政處分：

⑴按行政執行罰之目的乃在督促義務人將來義務之履行，並非對過去行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善之意義，其再為處罰已失法令授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務之目的，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰，否則有違反適當性原則，而有裁量濫用之情形（最高法院100年判字第2018號判決意旨參照）。而行政處分是否合法，原則上應依該處分「作成時」之法律及事實狀況為斷（參陳敏著，行政法總論，102年9月8版，第381頁）。又行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害，故行政法院於撤銷訴訟審核原處分是否適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為基準（最高行政法院94年度判字第1582號判決參照）。

⑵次按主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址命污染行為人採取應變必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大，而污染行為人採取必要應變措施後，致土壤污染情形減輕，得不公告為控制場址；另未經公告為整治場址之污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，土壤及地下水污染整治法第15條第1項、第7條第5、7項及第41條第3項第1款定有明文。故對於土壤污染超標之場址，並非必公告為污染控制場址，仍應視污染行為人採取應變必要措施，是否足以減輕污染影響或避免污染擴大，倘否，則公告為污染控制場址，並依規定罰鍰。益徵主管機關上開之相關措施，無非係以督促污染行為人將來必須採取應變措施來減輕污染影響或避免污染擴大，而非對過去污染事實之處罰，參酌前揭判決意旨，土壤及地下水污染整治法第12條及同法第41條第3項之規定，應屬行政執行罰之性質無疑，而與行政罰係制裁行為人故意或過失違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁迥然有異。

⑶經查，於被告101年8月28日函文要求改善前，原告即已在101年5月24日呈報「竹坑營區加油站油池清洗、封存」工作計畫（陸十天後字第0000000000號）申請是項經費，於101年7月16日奉核定，於同年7月底即完成油池封存事宜並停止使用，以避免污染擴大作為。原告此部分之積極作為，早已於102年12月18日提送被告之「陸軍機步第234旅加油站土壞污染控制計畫書」完成前，雖未明文納入控制計畫中，但實質上加油站封存停止使用後，已足以避免污染之擴大，亦屬實質之應變必要措施之一環，而符合土壤及地下水污染整治法第7條第5項之要件，被告認原告未採行污染物防止洩漏，及清理污染物等減輕污染影響或避免污染擴大作為，容有誤會。

⑷而且，被告於公告系爭場址為污染控制場址前，並未再進行檢測，其公告係屬違法之行政處分：被告於公告系爭加油站為污染控制場址前，並未再至系爭加油站再行檢測污染值是否超標，僅憑101年4月所為之檢測報告即行公告為控制場址，而行政處分應依作成時之法律及事實為斷，被告以101年4月檢測所得之數值，作為103年1月公告為污染控制場址之依據，其公告之合法性已有疑義，恐有違法行政處分之虞。

⒍原告與被告都屬政府機關，原告因礙於預算編制及工程須公開招標導致期程必要的延宕，原告曾向被告申請展延改善期限，但被告不予同意，最後原告也完成改善，並未對環境造成危害，實無裁罰之必要。

⒎綜上，本件被告裁處原告罰鍰10萬元，原處分於程序及實體均有多處違法之嫌，訴願決定未予糾正，亦有未合，請求判決如聲明所示等語。

三、被告答辯略以：

㈠聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。

㈡陳述：

⒈本件原告訴之聲明雖未明載所指原處分為何，然依起訴狀第4頁及原訴願決定內容可知，本件原告請求撤銷之原處分應係被告103年7月29日中市環水字第0000000000號函暨所附裁處書，而不包括被告103年1月9日府授環水字第0000000000號公告、103年1月15日中市環水字第0000000000號公告（該函內容分別係公告原告所在營區為土壤污染控制場址暨認定原告為系爭場址之污染行為人、公告原告所在營區為土壤污染管制區並管制區內土地使用或人為活動；該二處分原告並未表示不服，而具有不可爭性），合先敘明。按「行政處分一經作成，就其內容對相對人、利害關係人及原處分機關發生拘束之效力，此效力隨行政處分存續而存在。其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，並以之作為其本身行為及決定之基礎即所謂行政處分之構成要件（事實）效力。而法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷、廢止，或因其他事由失效，則行政法院基於上述構成要件（事實）效力，原則上乃不能否定該處分之效力」，有最高行政法院102年度判字第218號判決可參。經查，系爭場址為土壤污染控制場址，且原告為系爭場址污染行為人乙節，業經臺中市政府103年1月9日府授環水字第0000000000號公告在案，原告對該公告處分並未於法定期間內表示不服，故本件裁罰處分應以該公告處分所認定之事實為依據。

⒉有關原告指本件裁處書對於受處分人之代表人年籍等資料有記載不全之瑕疵乙節，經查系爭場址經臺中市政府公告為土壤污染控制場址，被告依土壤及地下水污染整治法規定定期派員至該污染控制場址巡查，於製作稽查紀錄時曾向原告之會同巡查人員詢問代表人相關身分資料，惟得知軍事營區涉國家機密保護等範疇，並未強制要求原告所屬人員提供代表人年籍等資料，故裁處書未有相關資料之記載，惟仍無礙確認代表人身分，原處分係屬合法正當。

⒊按土壤及地下水污染整治法第12條與第41條第3項規定，因污染行為人有洩漏污染物致土壤污染達管制標準者，主管機關應公告該場址為土壤污染控制場址，並處污染行為人10萬元以上50萬元以下罰鍰，明訂污染行為人因其行為致場址公告為土壤污染控制場址之處罰規定。查系爭場址經行政院環境保護署於101年執行「加油站土壤及地下水污染調查計畫（第七期）（乙）」，於101年1月2日進行加油站測漏管土壤氣體採樣檢測，經氣相層析儀(GC)圖譜分析結果，除測得苯環類（苯、甲苯、二甲苯、乙苯）油品污染物存在外，亦檢出汽油添加物甲基第三丁基醚（MTBE）等疑有新鮮油品洩漏之情形；因油氣檢測值偏高，故行政院環境保護署將系爭場址列為高污染潛勢，於101年4月2日進行加油站土壤採樣分析結果，總石油碳氫化合物（TPH）濃度超過土壤污染管制標準，證明確實為油品造成污染（詳行政院環境保護署101年12月加油站土壤及地下水污染調查計畫（第七期）（乙）BM000002土壤及地下水污染調查報告）。行政院環境保護署為土壤及地下水污染整治法所指中央主管機關，已依職權調查及檢附「加油站土壤及地下水污染調查計畫（第七期）（乙）」調查報告舉證系爭污染事實於101年4月（99年2月3日土壤及地下水污染整治法修正施行之後）仍持續存在，原告因加油站作業行為致油品污染物污染土壤，符合土壤及地下水污染整治法第2條第15款規定之污染行為人要件，此有行政院環境保護署上開土壤及地下水污染調查報告可稽；次查系爭場址之加油站僅供軍事使用，原告對於系爭場址負有絕對之事實上管領力，系爭場址地下儲油槽測漏管自100年起即有異常檢測數據，有油氣滲透之虞，然原告明知汽油、柴油等污染物質可能洩漏至系爭場址土壤中，卻未即時檢修相關管線，亦未採取積極防護措施，致生土壤污染結果之發生，被告已負舉證土壤污染結果之事實明確，經臺中市政府公告系爭場址為污染控制場址、原告為污染行為人，被告爰依土壤及地下水污染整治法第41條第3項第1款規定處以10萬元罰鍰之裁罰處分係屬合法正當，並無不當。

⒋原告主張本案污染事實既屬土壤及地下水污染整治法99年2月3日修正前已有之污染事實，且污染行為已於修正施行前終了，縱新法施行後經公告為污染控制場址，依據該法修正公布施行後過渡時期執行要點第3點規定，不適用該法第41條第項之規定，且103年4月間移除地下儲油槽時，並未發現破損管線云云；惟查行政院環境保護署於100年至101年間曾3次至系爭場址進行調查作業，調查結果均顯示100年至101年間系爭場址之油槽測漏管仍持續有滲漏汽油、柴油等污染物之現象，其污染行為仍繼續存在，本件污染行為確係持續至99年2月3日土壤及地下水污染整治法修正之後，故本件並無土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點第3點所規定之情形：

⑴按「於本法修正施行前已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前已終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用本法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定」，過渡時期執行要點第3點固有明文。

⑵原告雖稱本件污染可能是98年7月清洗柴油油槽作業不慎所造成之污染云云。然查，本件行政院環境保護署於101年12月進行查證時發現，編號A01測漏管土壤氣體分析含有甲基第三丁基醚，疑有新鮮汽油洩漏，且含有輕質烷類顯示該場址之污染可能是較新鮮之污染未經風化，或者是地底下存在大量自由態汽油類污染物（參被證1，第3-2頁），顯與原告98年7月油槽清洗作業無關。其次，本件係分別於採樣點S01、S04檢測出總石油碳氫化合物濃度逾管制標準，其中S01採樣點係位於汽油油槽旁，S04則位於柴油油槽旁；前者主要為低碳數之總石油化合物（即汽油類），而後者主要則為高碳數之總石油碳氫化合物（即柴油類），污染物分布顯與原告加油站作業有高度關連性（參被證1，第4-4頁），足認本件污染確實與原告98年7月清洗油槽無關，而係加油站運作過程中洩漏所造成。

⑶再者，本件原告係於101年7月始行停止加油作業，故本件被告認定原告污染行為係持續至99年2月土壤及地下水污染整治法修正後乙節，即屬有據。

⑷至於原告另主張其於103年委商進行整治工程，經於103年4月10-11日開挖後檢視地下儲槽並無發現任何破損漏裂之情形。然而，原告所委託之承包商應僅係以目視方式檢查，並無法充分檢查地下儲槽是否有洩漏情形。再者，本件油槽位於地下2.5公尺處，然本件採樣點S04係於地下4至4.5公尺處仍發現有高濃度之總石油碳氫化合物污染，因此亦不排除是管線破損所造成地下土壤污染。

⑸本件污染乃係原告加油站運作過程中所造成，由歷來調查結果可發現本件污染範圍並非僅有表層土壤，而包括地下4-4.5公尺之土壤，可排除係原告98年7月清洗油槽所致之可能性，故本件污染行為確係持續至99年2月土壤及地下水污染整治法修正之後，而無過渡時期執行要點第3點之適用。

⒌原告另主張：公告系爭場址為污染控制場址前，並未再進行檢測，其公告係屬違法之行政處分云云。惟查，姑且不論原告此一主張欠缺法律上依據，由於該103年1月之公告處分（非本件103年7月之裁罰處分）並未經原告提起訴願、行政訴訟，而具有不可爭性，且該公告處分並非本件訴訟標的範圍，故原告亦不得於本件裁罰處分之訴訟程序中重行爭執先前公告處分之合法性。至於原告另稱已在101年7月封存加油站，污染數值應該會降低云云，亦屬無稽。蓋油品外洩至土壤後，若未經人為整治，原則上須經數十年始會透過土壤中微生物自然分解，污染濃度不會因為行為人一停止污染即會降低。

⒍至於被告有無於102年8月以非正式公文要求原告改提土壤污染控制計畫書乙節，首先，系爭原處分係因被告認定原告之行為致土地經公告為污染控制場址，故依土壤及地下水污染整治法第41條第3項第1款裁罰，與原告是否有提出土壤污染控制計畫書無涉。又本案經被告101年8月28日函請原告立即採取應變必要措施，檢視及阻絕污染源、清理污染物，且於101年12月4日函知原告應於102年8月28日以前完成污染改善，惟逾上開應變必要措施之執行期限，原告提送至被告相關文件，仍未說明已採行清理污染物等減輕污染影響或避免污染擴大作為之佐證資料，經被告102年9月6日函知原告，將依土壤及地下水污染整治法第12條規定公告系爭場址為土壤污染控制場址，至臺中市政府依土壤及地下水污染整治法第12條第2項規定於103年1月9日公告污染控制場址，其間被告皆依土壤及地下水污染整治法及行政程序法相關規定辦理污染場址之管制作業，未有原告所指被告以非正式公文通知之形式及挾行政高權之優勢所為行政程序。

⒎在本次之前，被告已經同意原告展延過一次，依照土壤及地下水污染整治法第7條第6項規定，改善期限1年得展延6個月，本件已無法再同意展延之空間。另外兩造雖都屬政府機關，但如一般民眾違規必須受罰，原告違規則不予處罰，對一般民眾不公平。

⒏綜上，被告所為原處分及臺中市政府103年12月19日府授法訴字第0000000000號訴願決定書決定書，並無違法或不當，請判決如訴之聲明所示等語。

四、本件兩造之爭點為：⑴原告所屬系爭場址經臺中市政府依土壤及地下水污染整治法第12條規定公告為土壤污染控制場址，原告為系爭場址污染行為人，是否因原告之行為所致？⑵被告依土壤及地下水污染整治法第41條第3項第1款及土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，是否適法？⑶本件是否適用土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點第3點之規定？

五、本院之判斷：

㈠本件適用之相關法令如下：

⒈土壤及地下水污染整治法第2條規定：「本法用詞，定義如下：……十、土壤污染管制標準：指為防止土壤污染惡化，所訂定之土壤污染管制限度。……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。……二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」，第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第5條規定：「本法所定直轄市、縣（市）主管機關之主管事項如下：……三、轄內土壤及地下水污染預防、監測及整治工作之執行事項。……」、第6條規定：「（第1項）各級主管機關應定期檢測轄區土壤……品質狀況，其污染物濃度達土壤……污染管制標準者，應採取適當措施，追查污染責任……。（第2項）前項土壤……污染監測、管制之適用範圍、污染物項目、污染物標準值及其他應遵行事項之標準，由中央主管機關分別定之。」、第12條規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。……」，及第41條第3項規定：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：一、未經公告為整治場所之污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址。」。

⒉土壤及地下水污染整治法施行細則第10條規定：「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。……」。

⒊違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第1條規定：「為使主管機關對違反土壤及地下水污染整治法（以下簡稱本法）之案件，裁處罰鍰符合比例原則，特訂定本基準。」、第2條規定：「違反本法規定之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。但違反本法規定，經主管機關認定為情節重大者，主管機關得逕依本法所定之最高額度裁處之。」，及其附表項次21：「違反條款：第41條第3項：……二、污染土地關係人未盡善良管理人之注意義務，致土地經公告為污染整治場址。依據及罰鍰：第41條第3項：新臺幣10萬元以上50萬元以下。裁罰基準：行為人違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰10萬元至50萬元，原則以最輕額裁處。個案場址污染結果造成衍生之農、漁、牧產品污染而須銷燬者，得於原裁罰金額加計30萬元以下罰鍰；單一污染物質濃度超過管制標準1萬倍者得以最高罰鍰額裁處。」。

⒋土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點第1點規定：「土壤及地下水污染整治法（以下簡稱本法）修正施行後，各級主管機關於本法授權之法規命令、行政規則（以下簡稱相關法規）尚未訂定或修正發布前之過渡時期，依本要點執行本法規定之相關工作。」、第2點規定：「（第1項）對於本法修正施行前之違法行為尚未處分者，適用主管機關裁處時之法律或相關規定。但裁處前之規定有利於行為人者，適用最有利之規定。（第2項）本法修正施行後，各級主管機關依前項但書，須適用本法修正施行前規定作成處分者，應適用中華民國98年2月24日發布之違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準。」，及第3點規定：「於本法修正施行前已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前已終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用本法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定。」。

⒌土壤污染管制標準第1條規定：「本標準依土壤及地下水污染整治法第6條第2項規定訂定之。」，與第5條規定：「污染物之管制項目及管制標準值如下：……管制項目：總石油碳氫化合物（TPH）（Total petroleumhydrocarbons），管制標準值：1000毫克／公斤。……」。

⒍地下儲槽系統土壤氣體監測標準作業程序第6點規定：「結果處理；監測數據判別：1.若地下水位距地表2公尺以上之一般地區，透氣度（透氣真空度）檢測結果若抽氣負壓力值高於500mmHg即視為阻塞，所謂阻塞亦為測漏管功能不彰，必需採取適當的清理措施或更換測漏管……3.測爆器檢測值（％LEL）若大於25％，顯示有油氣污染滲漏之虞，建議查明可能原因。4.PID、FID測值應與背景值之前後測值比較評估；若大於500ppmV顯示有油氣污染滲漏之虞，建議查明可能原因。……」。

⒎臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。……」，臺中市政府100年11月22日府授環秘字第00000000000號公告：「……公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：……二、土壤及地下水污染整治法（除第12條外）及其子法。……」。

㈡經查，行政院環境保護署於100年進行加油站設施查核計畫中，因系爭場址土壤氣體監測井管之PID與FID查核測值偏高，有油氣滲透污染之虞（按：系爭場址共有10支土壤氣體監測井，其中測漏管A2至A6與A8之FID檢測值遠高於500ppmV，A3至A6之測爆器檢測值（％LEL）均高於25％，另A7真空壓力已逾500mmHg，即為阻塞、功能不彰），列入高污染潛勢軍用加油站名單中（全國僅4處），並納入環保署「加油站土壤及地下水污染調查計畫（第七期）（乙）」進行後續調查與查證作業，後經行政院環境保護署101年1月於系爭場址進行第一階段調查，發現系爭場址中有4支測漏管仍有異常偏高情形（按：測漏管A01、A03、A05及A08之FID檢測值約在40300 ppmV至51700 ppmV間，遠高於500ppmV，另A05與A08測爆器檢測值（％LEL）分別為27、34，均大於25％），並測得高濃度甲烷氣、苯類環污染物及汽油添加物甲基第三丁基醚、正癸烷，初步研判有汽油、柴油混和之油氣滲透、新鮮之油品污染及新鮮之汽油滲漏情形，行政院環境保護署遂於同年4月進行第二階段土壤污染查證作業，經採樣系爭場址土壤檢測發現汽油儲油槽（採樣點S01）與柴油儲油槽（採樣點S04）附近之土壤中總石油碳氫化合物濃度已逾管制標準值1000mg／kg（按：S01土壤總石油碳氫化合物濃度檢測結果為2820 mg／kg、S04為8550 mg/k g），疑有地下儲油設施或管線發生洩漏，直接造成土壤污染之結果，此有該署加油站土壤及地下水污染調查計畫（第七期）（乙）土壤及地下水污染調查報告可稽（見本院卷第56-67頁）。

㈢次查，被告以101年12月4日中市環水字第0000000000號函請原告於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充調查及提出應變必要措施計畫，並於102年8月28日前完成污染改善，因原告逾期未提出計畫亦未完成改善，經臺中市政府依土壤及地下水污染整治法第12條規定，以103年1月9日府授環水字第0000000000號公告系爭場址為土壤污染控制場址、原告為該場址污染行為人，被告另以103年1月15日中市環水0000000000號公告系爭場址為土壤污染管制區、限制相關使用；其後，被告依土壤及地下水污染整治法第41條第3項第1款及土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條規定，裁處原告10萬元罰鍰等情，為兩造所不爭執，且有被告101年12月4日中市環水字第0000000000號函、原處分裁處書、被告103年3月28日以中市環水字第0000000000號函暨陳述意見通知書、103年5月29日中市環水字第0000000000號函、臺中市政府103年1月9日府授環水字第0000000000號公告（土壤污染控制場址及污染行為人）及被告103年1月15日中市環水字第0000000000號公告（土壤污染管制區）等附卷可稽（見本院卷第70-80、85頁），堪信為真實。

㈣本件原告為系爭場址之管理人，負有善盡管理以避免油氣洩漏致污染土地之義務，惟經行政院環境保護署於100年至101年間先後3次至系爭場址進行調查作業，調查結果均顯示100年至101年間系爭場址之油槽測漏管仍持續有滲漏汽油、柴油等污染物之現象，污染物濃度超過污染管制標準，經被告以101年12月4日中市環水字第0000000000號函請原告於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充調查及提送應變必要措施計畫，並於102年8月28日前完成污染改善，然原告逾期未提出計畫亦未完成改善，經臺中市政府依土壤及地下水污染整治法第12條規定，以103年1月9日府授環水字第0000000000號公告系爭場址為土壤污染控制場址、原告為該場址污染行為人，故系爭場址經臺中市政府依土壤及地下水污染整治法第12條規定公告為土壤污染控制場址，原告為系爭場址污染行為人，顯係因原告之行為所致。從而，被告依土壤及地下水污染整治法第41條第3項第1款及土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2條規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，洵屬有據。

㈤原告雖以前開情詞主張原處分違法，應予撤銷云云，惟查：

⒈依照土壤及地下水污染整治法第7條第6項規定，應變必要措施之執行期限以12個月為限，必要時得展延一次，其期限不得超過6個月。而在本次之前，被告已給予原告展延一次，本件已無法再同意展延之空間，業經被告陳明在卷。故原告雖曾於101年11月27日向被告申請展延應變必要措施之執行期限，惟經被告以101年12月4日中市環水字第0000000000號函請原告於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充調查及提送應變必要措施計畫，並於102年8月28日前完成污染改善，並未同意原告展延，原告即有遵期完成改善之義務。而且，依照同法第7條第7項規定，如原告於期限內完成應變必要措施，經被告進場查證，確認其污染物濃度低於管制標準，得不公告為控制場址。本件因原告未如其完成改善，致臺中市政府依土壤及地下水污染整治法第12條規定，以103年1月9日府授環水字第0000000000號公告系爭場址為土壤污染控制場址、原告為該場址污染行為人，顯係可歸責於原告之事由，原告縱非故意，亦顯有過失，自應受罰。又行政院環境保護署於100年至101年間曾先後3次至系爭場址進行調查作業，調查結果均顯示100年至101年間系爭場址之油槽測漏管仍持續有滲漏汽油、柴油等污染物之現象，污染物濃度超過污染管制標準，若原告於101年間即時編列預算，並於102年初公開招標，並非無法如期於102年8月28日前完成改善，故原告陳稱：因礙於預算編制及工程須公開招標導致期程必要的延宕云云，尚非可採。

⒉有關原告主張：被告認定原告為污染行為人，所依據之事實被告究係判斷原告為「加油站運作過程洩漏」之汙染行為人、或係「未依規定清理污染物」之汙染行為人，並未明確一事。經查，被告於原處分裁處書原記載違反事實為：「貴旅竹坑軍事營區加油站運作過程洩漏或未依規定清理污染物造成土壤受污染，…」，嗣於104年4月9日被告已以中市環水字第0000000000號函更正為：「貴旅竹坑軍事營區加油站運作過程洩漏污染物造成土壤受污染，…」），有該更正函存卷可參（見本院卷第104頁）。

⒊至原告主張：本件污染可能是98年7月清洗柴油油槽作業不慎所造成之污染，污染事實既屬土壤及地下水污染整治法99年2月3日修正前已有之污染事實，且污染行為已於修正施行前終了，縱新法施行後經公告為污染控制場址，依據該法修正公布施行後過渡時期執行要點第3點規定，不適用該法第41條第3項之規定乙節。經查：

⑴按「於本法修正施行前已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前已終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用本法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定」，過渡時期執行要點第3點固有明文。

⑵行政院環境保護署於101年至系爭場址進行查證時發現，編號A01測漏管土壤氣體分析含有甲基第三丁基醚，疑有新鮮汽油洩漏，且含有輕質烷類顯示該場址之污染可能是較新鮮之污染未經風化，或者是地底下存在大量自由態汽油類污染物（見本院卷第58頁反面），顯與原告所稱98年7月油槽清洗作業無關。其次，本件係分別於採樣點S01、S04檢測出總石油碳氫化合物濃度逾管制標準，其中S01採樣點係位於汽油油槽旁，S04則位於柴油油槽旁；前者主要為低碳數之總石油化合物（即汽油類），而後者主要則為高碳數之總石油碳氫化合物（即柴油類），污染物分布顯與原告加油站作業有高度關連性，足認本件污染確實與原告98年7月清洗油槽無關，而係加油站運作過程中洩漏所造成。

⑶原告自陳係於101年7月始行停止加油作業，故被告依據行政院環境保護署100年至101年間之調查檢測結果，認定原告污染行為係持續至99年2月3日土壤及地下水污染整治法修正之後，即屬有據。

⑷本件污染乃係原告加油站運作過程中所造成，由歷來調查結果可發現本件污染範圍並非僅有表層土壤，而包括地下4-4.5公尺之土壤，可排除係原告98年7月清洗油槽所致之可能性。而且，對照100年與101年之檢測結果（見本院卷第57頁反面至58頁），其中編號A01、A08測漏管於100年間檢測結果並無明顯異常，至101年間檢測結果該2支測漏管明顯異常，足證100年至101年間仍有新的污染行為產生。故本件污染行為確係持續至99年2月土壤及地下水污染整治法修正之後，而無過渡時期執行要點第3點之適用。

⒋原告另主張：其於103年委商進行整治工程，經於103年4月10-11日開挖後檢視地下儲槽，並無發現任何破損漏裂之情形云云。然查，原告所委託之承包商應究係以何種方式檢查，原告並未提出詳細說明。再者，系爭場址之油槽位於地下2.5公尺處，而本件採樣點S04係於地下4至4.5公尺處仍發現有高濃度之總石油碳氫化合物污染，故縱非油槽破損洩漏，亦可能是管線破損所造成地下土壤污染。

⒌另原告主張：公告系爭場址為污染控制場址前，被告並未再進行檢測，其公告係屬違法之行政處分云云。經查，被告已於101年12月4日以中市環水字第0000000000號函請原告於102年5月28日前完成土壤及地下水污染補充調查及提送應變必要措施計畫，並於102年8月28日前完成污染改善，且在此之前，被告已給予原告展延一次改善期限，然因原告逾期未提出計畫亦未完成改善，臺中市政府始依土壤及地下水污染整治法第12條規定，以103年1月9日府授環水字第0000000000號公告系爭場址為土壤污染控制場址、原告為該場址污染行為人。據上，被告及臺中市政府已給予原告足夠之改善期限。況且，相關法規並無明文規定公告系爭場址為污染控制場址前，被告應再進行檢測，故原告此部分主張，尚屬無據。

⒍被告於101年12月4日以中市環水字第0000000000號函告知原告，應變必要措施之執行期限以12個月為限，必要時得展延一次，其期限不得超過6個月，並仍請原告於102年8月28日以前完成污染改善；嗣因原告逾期未完成改善，被告乃以102年9月6日中市環水字第0000000000號函通知原告已逾應變必要措施之執行期限12個月執行期限（即102年8月28日），將依法公告系爭場址為污染控制場址，並請原告於公告後提送污染控制計畫書，此有上述函文附卷可佐（見本院卷第109、114頁）。原告主張：被告之承辦人故意誤導原告延宕辦理時限，且未告知原告得申請展延云云，顯與事實不符，自不足採。

㈥綜上所述，本件原告違規行為事證明確，其上述主張並無可採。從而，被告以原處分裁處原告罰鍰10萬元，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

㈦本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。

行政訴訟庭法 官 陳文燦