最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2018號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第2018號

上訴人

臺南市政府

代表人

賴清德

被上訴人

千興不銹鋼股份有限公司

代表人

葉碩堂

訴訟代理人

蔡文斌 律師

上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國100年5月31日高雄高等行政法院100年度訴字第123號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人於臺南市○○區○○路222號從事金屬表面處理業，前經改制前臺南縣環境保護局於98年11月5日派員前往被上訴人一貫作業廠稽查，並於放流口採取水樣送驗，經檢驗結果鎳為2.83毫克/公升（mg/L），未符合放流水標準所定限值（1.0毫克/公升），違反水污染防治法第7條第1項規定，改制前臺南縣政府乃依同法第40條第1項及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則之規定，裁處被上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並限期於98年12月15日前完成改善。嗣被上訴人於98年12月11日以千管字第023號函送改善完成報告書，改制前臺南縣環保局乃分別於98年12月15日至21日及同年月24日派員前往被上訴人一貫作業廠複查，惟被上訴人現場未作業且未排放廢（污）水，該局乃於99年1月4日再次派員前往複查，經於放流口採樣送驗結果鎳為3.15毫克/公升，仍未符合放流水標準，改制前臺南縣政府遂依水污染防治法第40條第1項及違反水污染防治法按日連續處罰執行準則之規定，分別以99年1月11日府環水處字第002號、同年月12日府環水處字第004號及同年月13日府環水處字第005號執行違反水污染防治法案件處分書，自99年1月11日起至同年月13日按日連續處罰，每日各處被上訴人20萬元罰鍰，合計60萬元。被上訴人不服，提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）認改制前臺南縣政府並未說明系爭違規事實涵攝構成要件之具體法條規定，有處分理由不備法令依據之瑕疵，亦有違背明確性原則，乃以99年7月19日環署訴字第0990019516號訴願決定將原處分撤銷。嗣改制前臺南縣政府重行認定被上訴人違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第2條規定，依水污染防治法第40條第1項及違反水污染防治法按日連續處罰執行準則規定，分別以99年9月9日府環水處字第102至104號執行違反水污染防治法案件裁處書，自99年1月11日起至同年月13日按日連續處罰，每日各處被上訴人20萬元罰鍰，合計60萬元。被上訴人猶未甘服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人一貫作業廠自98年12月14日至99年1月17日均為全休工狀態，現場既未作業亦未排放廢（污）水，為何相同情況，改制前臺南縣環保局於98年12月15日至21日及同年月24日均因此未採樣檢查，99年1月4日卻採樣檢查？98年12月15日至21日及同年月24日不予採樣之原因為何？上訴人未予說明，則改制前臺南縣環保局於99年1月4日被上訴人工廠休工時所採水樣，顯非當時正在排放之廢（污）水，其以此水樣檢查結果，認定被上訴人工廠排放不符合放流水標準之廢（污）水，其認定構成要件事實所採之證據顯有重大瑕疵。（二）改制前臺南縣政府明知被上訴人係上市公司，徒因莫拉克風災，造成被上訴人工廠軋延油外洩，引發公害爭議，卻無視於災害係天災造成，一再對被上訴人課以超乎法規要求之義務，嚴重違反正當法律程序。（三）改制前臺南縣政府係於99年9月9日對被上訴人執行按日連續處罰，惟被上訴人早於99年1月13日依法送達符合放流水標準之水質檢測報告書予改制前臺南縣環保局，並經該局於同年月18日派員檢驗合格，則改制前臺南縣政府於被上訴人完成改善後，仍對被上訴人處以3日連續處罰合計60萬元之罰鍰，顯然違反比例原則等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：（一）本件被上訴人從事金屬表面處理業，屬水污染防治法第2條第7款定義之事業，則被上訴人違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第2條規定，改制前臺南縣政府自檢驗報告檢出未符合標準之日（即99年1月11日）起，開始執行按日連續處罰，並無違誤。（二）按水污染防治法第7條第1項規定，事業廢水經廢水處理設施處理至符合放流水標準始得排放於地面水體，凡排放廢（污）水於地面水體不符合放流水標準者，即應受罰。本件被上訴人所屬一貫作業廠從事金屬表面處理業，經改制前臺南縣環境保護局於99年1月4日派員前往被上訴人一貫作業廠複查時，發現被上訴人一貫作業廠放流口有廢（污）水排放於地面水體，經由被上訴人代表王志輝及陳春皓陪同於該廠放流口採樣，採樣過程有照片可證，並經被上訴人代表陳春皓確認後簽名，是所檢測之結果自得採為認定之依據，又其採樣經檢驗結果鎳之檢測值為3.15毫克/公升，未符合放流水標準（標準值1.0毫克/公升），改制前臺南縣政府據以裁罰，並無違誤等語，資為抗辯。

四、原審為上訴人一部敗訴之判決，係以：（一）依按日連續處罰之制度本質，性質上屬行政執行罰，而行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善之意義，其再為處罰已失法令授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務之目的，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰（90年高等行政法院法律座談會第4號提案研討結果參照）。而行政程序法第7條亦規定，行政行為所採取之方法應有助於目的之達成，亦即主管機關所採行之措施必須能實現行政目的或至少有助於目的之達成，並且為正確之手段，即在目的與手段的關係上必須是適當的，此即為比例原則概念中之適當性原則。（二）本件被上訴人曾經改制前臺南縣環保局於98年11月5日派員稽查採樣檢驗結果未符合放流水標準，而被裁處20萬元罰鍰，並限期於98年12月15日前改善完成，嗣被上訴人於98年12月11日檢具符合放流水標準之水質樣品檢驗報告，向上訴人報請查驗，上訴人於99年1月4日派員採樣查驗，檢驗結果仍未符合放流水標準所定之限值，被上訴人嗣於99年1月13日再送達符合放流水標準之檢驗報告，向上訴人報請查驗，經上訴人於99年1月18日派員至被上訴人現場採樣檢驗合格。準此，因被上訴人於限期改善完成日前未完成改善，則上訴人若要按日連續處罰，應於被上訴人未完成改善前為之，否則即已失去行政執行罰乃在督促義務人將來義務履行之目的。本件被上訴人之放流水標準既已於99年1月18日經上訴人查驗合格，上訴人自不得於改善完成後再就改善前被上訴人之違章行為予以按日連續處罰。又依行政程序法第110條第1項及第118條前段等規定，改制前臺南縣政府雖曾分別以99年1月11日府環水處字第002號、同年月12日府環水處字第004號及同年月13日府環水處字第005號執行違反水污染防治法案件處分書，自99年1月11日起至同年月13日執行按日連續處罰，惟前開3份處分書業經環保署99年7月19日環署訴字第0990019516號訴願決定予以撤銷而自始失其效力，是改制前臺南縣政府重行於99年9月9日以府環水處字第102至104號執行違反水污染防治法案件裁處書，自99年1月11日起至同年月13日執行按日連續處罰，每日各處被上訴人20萬元罰鍰，因上開處分係於送達被上訴人後始發生效力，故該處分顯然係於被上訴人改善水質完成後所為，除99年9月9日府環水處字第102號裁處書，因99年1月4日當日被上訴人工廠之放流水水質已經改制前臺南縣環保局查驗不合格，而違反水污染防治法第7條第1項規定，得依同法第40條第1項前段規定予以處罰，而非單純按日連續處罰之性質，且為被上訴人所不爭執外，其餘部分之處分即99年9月9日府環水處字第103號及第104號裁處書，乃屬改制前臺南縣政府於被上訴人改善完成後再就其改善前之違章行為予以按日連續處罰，自屬違反適當性原則，被上訴人主張之理由雖有不同，然上訴人就本件之裁量性行政處分既有違適當性原則，即屬有裁量濫用情況而違法，因將99年9月9日府環水處字第103號及第104號裁處書及訴願決定均撤銷，並駁回被上訴人其餘之訴等詞，為其判斷之基礎。

五、上訴意旨略謂：（一）水污染防治法第40條第1項之規定，即在對違反水污染防治規定者加予處罰；未能補正或限期改善完成者，其處罰之方式為按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。環保署為使按日連續處罰之執行符合行政執行之程序，已依水污染防治法第57條規定訂定「違反水污染防治法按日連續處罰執行準則」明定按日連續處罰之執行程序。違反水污染防治法按日連續處罰執行準則第10條更明文規定：「按日連續處罰之執行依下列規定：一、不須逐日查驗。二、不扣除例假日、停工（業）日。」就本案事實認定及法規適用而言，上訴人就被上訴人之違章行為處以罰鍰依法有據。（二）上訴人所屬人員於民國99年1月11日、同年月12日、13日送達處分書當時，被上訴人尚未經認定完成改善，則上訴人所為之前揭處分，即無怠於督促被上訴人改善之情形，自不悖於按日連續處罰之制度目的，更與所謂「違反比例原則」無涉。是本件被上訴人違規事實及處分構成要件業臻明確，違反水污染防治法第40條第1項規定，堪予認定，上訴人所為之處分，並無不合，原判決認被上訴人99年1月12日至同年月13日之違章行為，即不得再對之處罰，從而撤銷此部分之訴願決定及原處分，其適用法規，即有未洽等語。

六、本院按：（一）按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；……。」水污染防治法第7條第1項及第40條第1項分別定有明文。又「本標準依水污染防治法第7條第2項規定訂定之。」「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如下表：適用範圍：事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之廢污水共同適用。項目：鎳。最大現值：1.0毫克/公升。」分別為放流水標準第1條及第2條所明定。「本準則依水污染防治法第66條之1規定訂定之。」「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第1條、第2條亦定有明文。（二）原判決以按日連續處罰之本質，性質上屬行政執行罰，而行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善之意義，其再為處罰已失法令授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務之目的，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰。又行政行為所採取之方法應有助於目的之達成，此即比例原則中之適當性原則。本件改制前臺南縣政府雖曾分別以99年1月11日府環水處字第002號等3份處分書裁處按日連續處罰，惟業經環保署99年7月19日環署訴字第0990019516號訴願決定予以撤銷而自始失其效力，是改制前臺南縣政府重行於99年9月9日以府環水處字第102至104號裁處書裁處按日連續處罰，顯然係於被上訴人於99年1月18日改善水質完成後所為，揆諸前揭說明，自屬違反適當性原則，而有裁量濫用之情形，除99年1月4日當日被上訴人工廠之放流水水質已經改制前臺南縣環保局查驗不合格，而得以102號裁處書依法予以處罰，非單純按日連續處罰之性質外，其餘第103號及第104號裁處書，自應予以撤銷等語，業已詳述其認定事實之依據及得心証之理由，並無上訴意旨所指違背法令之情事。（三）本件主要之爭點僅在改制前臺南縣環保局所為99年9月9日府環水處字第102號至104號裁處書，是否有違行政執行罰之裁罰目的及有無違反行政程序法第7條裁罰適當性之比例原則而已，至於「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」第10條規定之「不須逐日查驗、不扣除例假日、停工日」，並非本件之爭點，上訴意旨以此指摘原判決違背法令，核屬無據。又改制前臺南縣環保局人員於99年1月11日、12日、13日送達處分書當時，被上訴人尚未經認定完成改善，固屬實情，惟該3份處分書業經行政院環保署以訴願決定予以撤銷而自始失其效力，自不能再以該3份處分書之送達作為其裁處是否有違裁罰目的及適當性原則之依據，而應以處分被撤銷後重新作成之99年9月9日府環水處字第102號至104號裁處書作為其裁處是否違法之依據，上訴意旨無視原3份處分書業已被訴願決定撤銷之事實，主張其裁處無違裁罰目的及適當性原則云云，核無足採。（四）綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異