臺中高等行政法院判決

105年3月3日辯論終結

原告

蕭秋菊

訴訟代理人

柳柏帆 律師

被告

雲林縣西螺鎮公所

代表人

鄭玲惠

訴訟代理人

林淑斐

參加人

蔡黃利

輔佐人

蔡瑋國

上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服雲林縣政府中華民國104年8月21日府行法一字第1046003841號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告即出租人就坐落雲林縣西螺鎮○○段○○○○○號耕地（下稱系爭耕地）與參加人即承租人訂有耕地三七五租約（租約字號：新豐字第11號，下稱系爭租約），系爭租約之租期於103年12月31日屆滿，被告通知出、承租人公告期間（即受理申請期間），參加人於104年1月13日向被告申請續訂租約；原告則於104年1月15日以所有收益不足以維持一家生活為由，向被告申請收回自耕。經被告依規定審核出、承租人家庭收支，得出之數據均為負數，即出、承租人收益均不足以維持一家生活，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第4項規定，由雲林縣西螺鎮耕地租佃委員會（下稱耕地租佃委員會）於104年5月12日上午9時假西螺鎮公所進行調處，調處當日經出、承租人親自出席並陳述意見，經調處成立決議：「一半由地主收回自耕，一半由佃農續租。」經雲林縣政府以104年6月2日府地權二字第1040076065號函准予備查後，被告於104年6月12日以西鎮民字第1040010522號函（下稱原處分）核處「由出租人收回一半，承租人續訂一半。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠本件並無減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形：

1.依內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函檢附之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱處理工作手冊）中第六、（三）、5、（2)點所訂審核標準，減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親全年生活費用者而言。

2.依處理工作手冊規定，有工作能力而無工作者，得依勞委會最近1次公布之基本工資每月新臺幣（下同）19,047元（勞動部即原行政院勞工委員會102年4月2日勞動二字第1020130620號公告修正發布，並自102年4月1日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為18,780元/月）核計基本收入，即102年全年收入共227,763元，至於有工作能力又有工作者，如申報之薪資低於基本工資，除有具體之證據外，應以基本工資核計收入，始符合公平原則（最高行政法院101年度判字第5 78號判決意旨參照）。另承租人及其配偶、同一家內之直系血親若為16歲以上，未滿65歲，而未具法定情形致不能工作，即認有工作能力，縱無固定職業、收入或其收入未達法定基本工資，亦須按法定基本工資，核計其全年之收入（高雄高等行政法院101年度訴字第347號判決意旨)。亦即，具有工作能力，縱無固定職業、收入或其收入未達法定基本工資者，除有具體之證據外，應以基本工資核計全年收入。

3.原處分就承租人之次子蔡炯福收入部分認定顯有疑義：原處分所依據「雲林縣西螺鎮公所審核102年全年收支明細表」（下稱承租人全年收支明細表）中記載蔡炯福之職業為農、收入部分為0元。然蔡炯福既然職業為農、年齡52歲，且無工作手冊中所載之消極條件，應認有工作能力，被告何以認定蔡炯福之收入部分為0元？又蔡炯福為求被告認列其勞、健保支出之費用，附有會員繳費證明書，然該會員繳費證明書上亦記載投保單位為雲林縣汽車駕駛員職業工會、投保薪資為34,800元，則其實際職業是否為職業汽車駕駛人？實際薪資收入是否高於34,800元（投保實務上常見高薪低報）？就此，被告均無盡查證之責，逕以形式認定，顯有疑義。

4.原處分就承租人之孫蔡佳成部分認定顯有疑義：

⑴關於其收入部分：由承租人提供之「102年全年生活費用明細表」（下稱承租人生活費用明細表）所載蔡佳成之職業為工，然承租人全年收支明細表中蔡佳成之職業為學生，是以，蔡佳成之實際職業究竟為何，著實影響承租人全年收支明細表之正確性。若其職業為工，以泥作工作人員為例，以工作手冊附表3「受僱員工人數、平均每人月薪資－按職類別分」中所載之總薪資為36,923元（全年薪資為443,076元），明顯高於承租人全年收支表所載蔡佳成薪資為153,298元。蔡佳成申報之薪資亦低於基本工資，按前揭最高行政法院101年度判字第578號判決意旨，被告除檢附具體證據外，至少亦應以基本工資核計其收入。被告做成原處分所依據之卷證資料中，均無此類具體證據。

⑵關於蔡佳成保險費用部分：依被告所附衛生福利部中央健康保險署南區業務組（下稱健保署南區業務組）開立之蔡佳成全民健康保險繳納保險費證明單所示，蔡佳成有兩筆全民健康保險費共1,124元，係103年1月4日及103年2月10日繳納，按上開工作手冊規定，不應列為蔡佳成之支出。

5.原處分就承租人之孫蔡佳甫部分認定顯有疑義：

⑴被告於承租人全年收支表中記載蔡佳甫之職業為學生，認定其收入為0元。然蔡佳甫年紀為22歲，除具有消極條件外，應認屬有工作能力，而應以基本工資核計及收入。原處分卷證資料中亦無見有任何相關在學證明等資料可資證明蔡佳甫具消極條件，而得認定其收入為0元。

⑵依健保署南區業務組開立之蔡佳甫全民健康保險繳納保險費證明單所示，蔡佳甫有八筆全民健康保險費共5,992元，分別為103年2月20日及103年10月15日所繳納，按上開工作手冊之規定，不應認列為蔡佳甫之支出。

6.綜上，原處分所憑之卷證資料，蔡炯福、蔡佳成及蔡佳甫均係與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬，然被告於認定上揭三人102年度收入時，未善盡查證之責，逕以形式認定收入金額，且無檢附相關資料即作成原處分關於承租人續訂一半部分，顯屬違法。按減租條例有關出租人收回耕地之限制，本係為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，故工作手冊參考社會救助法之規定，作為審核有無工作能力之依據，並以基本工資核計所得，尚屬合理標準而無過度高估之情形（臺北高等行政法院99年度訴字第1069號判決意旨參照）。倘上揭3人確屬有工作能力之人，則按法定基本工資，核計其102年全年之收入時，承租人全年收支明細表之薪資部分，應為683,289元【計算式：227,763(蔡炯福）+227,763(蔡佳成)+227,763(蔡佳甫）=683,289】、全年收入部分應為805,599元【計算式：683,289 (薪資）+1,695(其他收入）+ 36,615(訪談耕作收入）+84,000 (津貼）= 805,599)，扣除支出部分共559,159元，尚餘246,440元，則承租人即不符減租條例第19條第1項第3款所稱之「失其家處生活依據」。

㈡被告稱原告自始未提及審酌承租人所得爭議，並非實在。本件爭議自調處程序開始，被告均以個人資料保護法為由，拒絕提供承租人及其家屬之所得資料予原告，亦未告知究係依據個人資料保護法何規定不供原告閱覽卷宗，被告於訴願程序中之答辯書狀繕本均未附相關卷證，是原告於訴願程序時將卷證閱覽完畢，始知被告於本件爭議中就參加人及其家屬之所得認定有諸多疑義。

㈢上揭最高行政法院101年度判字第578號判決及高雄高等行政法院101年度訴字第378號判決固係涉及擴大農場經營收回自耕。然細繹減租條例第19條規定可知，出租人於耕地租約期滿時，得因無第1項所示之3款消極事由或因擴大家處農場經營規模之需要將耕地收回自耕，二者之差異僅在出租人主張「因擴大家處農場經營規模」時，不受減租條例第19條第1項第2款規定之限制。換言之，減租條例第19條第1項第3款規定於出租人主張因擴大家庭農場經營規模時仍需判斷。因此，上揭判決所為之法律見解亦適用本件爭議，且無不同之解釋。

㈣參加人是否逾期未補正相關證明文件，實有疑義：

1.參加人之孫蔡佳成部分，被告自承：「其祖母表示其孫蔡佳成102年時尚在求學中，因此職業登錄為學生，但多次電話催促其補件證明均不得要領」，則被告是否如實調查蔡佳成為學生身分，實有疑義。又依103年工作手冊第六、㈢、1內文規定：「該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之內容，且必要時鄉（鎮、市、區）公所得於補正期間內以電話審慎確認申請人已知曉補正事由。逾期未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未申請』之內容。」可知，若申請人所附證明文件不完備，經確認申請人已知曉補正事由仍逾期未補正者，應視申請人未申請，被告應退件。經查，原告閱覽相關卷證時，均無見蔡佳成之在學證明文件，被告究何以認定其為學生，是否應視參加人未申請而退件，不無疑問。

2.參加人之孫蔡佳甫部分，被告自承其疏於附上證件，就此，是否關乎參加人逾期未補正，亦有疑義。經查，原告於訴願決定做成後至起訴前閱覽本件相關卷證時，均無見蔡佳成之在學證明文件。又經原告訴代於105年1月18日向鈞院聲請閱卷後始發現蔡佳甫（嗣更名為蔡侑洋）之學生在學證明書，然該學生在學證明書乃係雲林縣私立大成高級商工職業學校附設進修學校於104年11月23日始開立證明，顯係臨訟所為，從而，則103年工作手冊規定，被告本應視參加人未申請續訂系爭租約。然被告不僅未視參加人未申請續訂租約，更進一步做成調處決定，顯有違工作手冊之規範。

㈤被告只對參加人為訪談即做成訪談筆錄，未善盡查證之責：觀諸訪談筆錄所示，受訪對象僅為參加人，然原處分做成應所依憑之資料並不僅限於參加人之相關證明文件，其僅訪談參加人，就參加人之次子、孫等資料並無如實調查，且訪談筆錄中亦無記載蔡炯福、蔡佳成及蔡佳甫之實際職業，故被告稱蔡炯福職業為農（無從事職業汽車駕駛人）、蔡佳成及蔡佳甫為學生，毫無證據，況甚至有疏於附上資料等，均足以構成原處分具得撤銷之程度。

㈥被告作成一部由原告收回，一部由參加人續租之決定，違反行政程序法第5條之規定：

1.按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文。所謂行政處分之內容應明確，至少要令人理解及執行可能之程度；換言之，行政機關所作之行政處分，其目的、意義及內容要清楚可辨。對受處分之相對人而言，應可使其清楚認識，係就何一事件，對其為如何之要求、給付或確認，如此，相對人始能正確履行其義務，而據該行政處分為行為；同時方適合作為行政機關事後強制執行措施之基礎，進而實現其內容。

2.本件乃租約到期後，原告與參加人各為收回或續租之申請，不論被告作成之決定如何，涉及原告與參加人間租約關係賡續與否及租約應如何登記之問題。依臺灣省耕地租約登記辦法第4條、第5條、第8條、第10條之規定，被告作成一部由原告收回一部由參加人續租之決定，涉及租約內容之變更及後續之變更登記，而減租條例第19條第4項既是要解決租佃雙方亟待以爭議之耕地維生之問題，則被告作成准否續租決定時，內容即應具體明確，俾使租佃雙方有所遵循，否則無從耕種。被告雖作成由原告收回一半參加人續訂一半之決定，然並未進一步確定雙方耕作位置，致原告與參加人對收回及續租之位置仍有爭議，無所適從，尤其現場耕作所必須之灌溉、排水溝渠配置情形，攸關雙方分配耕地位置之水源問題，自應全面加以考量。惟被告並未加以考量，則其僅為抽象權利範圍之收回或續租與否之決定，具體位置究竟何在？客觀上無法藉由被告之決定確定其內容，或得以確定其範圍，尤會有因人而異之主觀理解，造成實際上難以收回或續耕，亦無法依據被告之決定辦理租約變更登記，則被告之決定顯與明確性原則有違，即非適法（高雄高等行政法院98年度訴字第615號判決意旨參照）等情，並聲明求為判決⑴原處分關於承租人續訂一半，准由承租人自104年1月1日起至109年12月31日止續訂一半部分及訴願決定均撤銷。⑵被告就原告104年1月15日之申請案，於上開撤銷部分，應作成將雲林縣西螺鎮○○段○○○○○號土地關於承租人續訂一半部分，准由原告收回自耕之行政處分。

三、被告則以：

㈠被告依據處理工作手冊，核實審酌兩造所得，原告援引最高行政法院101年度判字第578號及高雄高等行政法院101年度訴字第347號判決，就參加人家(戶)部分為實質審查。惟原告所提上揭判決均係就涉及擴大農場經營收回自耕而有立論，本案則無此情形是否應有相同解釋，仍有斟酌。又原告於租佃委員會調處及訴願程序自始未提及審酌承租人所得爭議，基於撤銷訴訟前之訴願制度，行政自我反省檢視機能及禁止反言誠信原理，敬請斟酌。耕地三七五租約之土地政策歷經一甲子有餘，期間是非功過，不論於實務見解或學者論著皆汗牛充棟，原非業務執行機關有能力論斷。司法院釋字第422號解釋，謂基於保護承租人的立場，應實質斟酌承租人收入，避免其生活失其依據。繼而有釋字580號解釋謂就擴大農場經營之國家政策，不宜由出租人負擔承租人非生活失據之照護義務。本案因無涉擴大農場經營之國家既定政策，故被告依據作業手冊平等(公平)審核出、承租人兩造家(戶)所得尚稱公允。

㈡就原告指摘承租人收入部分之疑義，補充下述說明：

1.依處理工作手冊六、辦理程序及作業方法㈢審查：⑵審核標準：A、減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人……而言。又同項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭依據者」系指租約期滿前1年(即民國102年)承租人本人及同一戶之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年費用而言……標準如下：C、出、承租人收益審核內政部86年9月5日台內地字第8687938號函……乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部(原行政院勞工委員會)最近1次公佈(按：民國102年)之「職類別薪資調查報告」所列各職類受雇員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。……丁……G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄…。H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉鎮應彙整填載於「102年全年收支明細表，計算出收支相減後之數據，俾利審認。(工作手冊第14-18頁)。

2.被告為執行減租條例第19條、第20條，有關審核出承租人之收益支出皆依據處理工作手冊所訂定作為認定事實準則之行政規則。且有關出、承租人其內容事實均適用同標準認定之，依具體事件實質(財政部臺灣省稽徵所102年度綜合所得稅各類所得資料清單)暨實地做成收益訪談紀錄表並告知出、承租人雙方，若有虛偽不實，申請人願負一切法律責任，做為審核審查依據：

⑴有關參加人之次子蔡炯福，收益訪談紀錄時其母表示，年紀稍長，農耕由蔡烔福協助耕作，且未從事其他工作因此職業為農，其農業所得已列入訪談紀錄表內，又經稽徵所所提供102年度綜合所得稅各類所得資料確實為0元，並無其他薪資收入，有關其檢附雲林縣汽車公會會員繳費證明書乃為加入全民健保所為，並無從事該職業。依據上揭處理工作手冊，被告經查具體所得及實地訪查紀錄表，認定其職業為農無誤，不應以無固定職業或無固定收入之人，而參酌勞動部最近1年次公布之基本工資核計其所得，況且其農業所得已核計承租人102年全年收支明細表。

⑵被告就參加人之孫蔡佳成收入部分：被告所依稽徵所所提供蔡佳成102年度綜合所得稅各類所得資料所得為153,298元，收益訪查紀錄時其祖母表示其孫蔡佳成102年時尚為求學中，因此職業登錄為學生，但多次電話催促其補件證明均不得要領，被告僅依處理工作手冊所訂定作為認定事實準則之行政規則。且有關出、承租人其內容事實均適用同標準認定之，依財政部102年度綜合所得稅各類所得資料清單暨實地做成收益訪查表，並將蔡佳成之核計承租人102年全年收支明細表，而不應以無固定職業或無固定收入之人，而參酌勞動部最近1年次公佈之基本工資核計其所得，此乃依事證合意處理，尚符職掌，難謂不合。

⑶原告就參加人之孫蔡佳甫（80年12月10日生）22歲是否為學生有疑義，被告審核出承租人之相關文件時附有繳費憑單為證，疏於附上證件，今補附於承租人資料內供參。

3.原告（含本人及其配偶與同一戶內之直系血親）收益暨生活費用標準核處如下：

⑴出租人全戶102年全年收支明細：收入部分20,394元，其它家屬收入21,000元，合計41,394元；支出部分，全年生活費用421,103元，收支相抵，不足379,709元。

⑵依原告收益訪談筆錄記載，出租耕地收入12,000元，其它家屬社會福利收入21,000元，合計33,000元，出租人收入8,394元，其它家屬收入0元，有102年度綜合所得稅各類所得資料清單之記載可稽。合計出租人102年全年收支明細，收入部分20,394元，其它家屬收入21,000元，合計41394元；支出部分，全年生活費用421,103元，收支相抵，不足379,709元。

4.參加人（含本人及其配偶與同一戶內之直系血親）收益暨生活費用標準核處如下：

⑴收入部分122,310元，其它家屬收入153,298元，合計275,608元；支出部分，全年生活費用595,774元，收支相抵，不足320,166元。

⑵依承租人收益訪談筆錄記載，承租耕地收入36,615元，社會福利為84,000元，其他家屬收入0元，合計120,615元。承租人102年所得為1,695元，次子蔡炯福(農)102年所得為0元，其收入皆為0元，孫蔡佳成(工)102年所得為153,298元，蔡佳甫(學生)102年所得為0元，有102年度綜合所得稅各類所得資料清單之記載可稽，合計承租人102年全年收入部分，承租人122,310元，其它家屬收入153,298元，合計275,608元；支出部分，全年生活費用595,774元(全年生活費用55,9159元＋承租耕地收入36,615元)收支相抵，不足320,166元。

5.生活費用之計算標準，準用衛生福利部(原內政部)、臺北巿政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄巿政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄巿最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元/月；臺北市14,794元/月；新北市11,832元/月；臺中市11,066元/月；臺南市10,244元/月；及高雄巿11,890元/月。勞工保險、全民健康保險之支出費用（內政部88年12月8日台內地字第0970124366號函）。核算結果：原告全年生活費用339,151元，配偶王光龍81,952元，合計421,103元。參加人全年生活費用147,740元，次子150,987元，孫蔡佳成128,516元，孫蔡佳甫131,916元，合計559,159元，此與102年全年生活費用明細表相符等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人則以：

㈠參加人母子就耕作這麼一點田地，只種植水稻，參加人從21歲開始承租耕作，蔡炯福以前有送便當，後來沒有工作，一起耕作系爭土地十多年，土地原有二分多地，現在已經要回一半，只剩下一分多地。收成好時就能回本，不好時就虧本。除草可自己為之，施藥、播種、收割就僱工。每年收成都直接由農會收購，價金直接存入農會帳戶存摺。

㈡蔡佳成、蔡佳甫二人確實是學生，現在才打臨時工。蔡炯福加入職業駕駛員工會是為了維持勞健保，因沒有農地，所不能參加農保，並非他有其他的工作，以前偶有打零工送便當，現在他賣掉車子，與參加人同住。耕地是以參加人名義承租，是佃農，如果收回一半，可能因為耕地面積不夠而不能參加農保。參加人每次要付地主租金，都被退還，以存證信函請他們來點交，他們也都退回存證信函。原告住臺北，租金的計算基礎又要以第二期稻作為準，因第二期稻作收成比較好。稻穀價格有波動，依平均價格估計，大概一分地每年收入15,000元。參加人確實需要系爭土地耕作等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點：被告認定本件出租人及承租人均有不能維持其一家生活之情形，是否有據？被告依減租條例第19條第4項規定，送交耕地租佃委員會予以調處，並依調處結果，以原處分核處出租人收回一半、承租人續訂一半之決定，其處分內容是否符合明確性原則？

六、經查：

㈠按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」為減租條例第19條所規定。次按「行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」司法院釋字第128號解釋足資參照。減租條例第19條乃植基於憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，以合理分配農業資源而制定。其藉由限制出租人收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。減租條例第19條第1項第3款規定如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得依同條第4項規定申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要，此觀司法院釋字第580號解釋意旨甚明。由此可知，減租條例第19條第4項在出租人不能維持其一家生活，而承租人如交回耕地將失生活依據之情形下，特於准收回或不准收回二種選項外，另闢折衷途徑，藉由耕地租佃委員會之調處方案，解決租佃雙方均賴耕地維生之窘境。故鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會斟酌租佃雙方經濟狀況及依賴耕地維生之程度，所為一部收回一部續租之調處結果，核與減租條例第19條第4項之規範意旨無違，自難指為違法。最高法院47年台上字第732號判例意旨亦稱：「耕地租約期滿時，如出租人有自耕能力，且其所有收益不足維持一家生活者，依法固得主張收回自耕，但承租人倘因地被收回致家庭生活失所依據，亦非兩全之道，故法院為兼顧業佃利益起見，酌情命為一部收回一部續租之判決，仍非法所不許。」可資參照。此外，「按出租人能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活者，於耕地租期屆滿時，得收回自耕，惟若出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，得由鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會予以調處，為耕地三七五減租條例第19條第2項（註：現行法第19條第4項）所明定。……雖雙方均不足以維持一家生活，經被告機關所屬耕地租佃委員會調處後，決議准由原告收回系爭各筆耕地之2分之1自耕，餘2分之1仍由承租人等續訂租約，而不准由原告全部收回自耕，於法並無不合。」亦有最高行政法院70年度判字第750號判決可參。

㈡另按處理工作手冊六、辦理程序及作業方法㈢審查4.「鄉（鎮、市、區）公所受理出租人申請收回自耕案件時，如有審核出、承租人收益必要時，得依財政部96年8月7日台財稅字第09600329470號函意旨查調申請人本人及其配偶與同一戶內直系血親之所得資料，或由當事人檢附其自行向稅捐稽徵機關申請取得之相關所得資料。」、審查5.⑴處理原則：「A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：……丙、出租人無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形之一者，承租人因出租人收回耕地致失其家庭生活依據者，由鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會依申請予以調處；」及⑵審核標準規定：「A、減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即民國102年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：甲：出、承租人生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日台內地字第8812350號）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日台內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。

乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺灣省10,244元/月；臺北市14,794元/月……丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：I.其本人及配偶與同一戶內直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日台內地字第8903298號）。II.得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）III.得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失……）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計……C、出、承租人收益審核標準如下（內政部86年9月5日台內地字第8687938號函）：

甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元/月（註：勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號令修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）……E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結……為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果有異議，應依司法院大法官釋字第128號解釋意旨，循行政爭訟程序請求救濟（內政部90年5月9日台內地字第9064901號函）。」查上揭處理工作手冊所為函釋，乃內政部指導下級機關適用減租條例第19條規定所訂立之行政規則，作為統一認定事實之基準，俾免不同下級機關因標準不一以致認定歧異。核其內容，其中就出、承租人家庭生活收支係以「本人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額」作為計算基礎，僅以「同一戶籍」為其認定標準，未能正確反應民法之「家庭」意義，尚難援用；其餘規定業已兼顧實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並對出租人及承租人適用相同標準，並未違反減租條例第19條規定之意旨，自得作為認定事實之參考（最高行政法院100年度判字第1082號判決意旨參照）。

㈢查本件事實概要所載之事實，有系爭耕地租約、原告及參加人申請書、原告及參加人自任耕作切結書、被告之訪談筆錄、出、承租人之全年收支明細表、耕地租佃委員會104年5月12日調處決議、雲林縣政府104年6月2日府地權二字第1040076065號函、被告104年6月12日西鎮民字第1040010522號函（原處分）、訴願決定等附卷可稽（見原處分卷第4-14、34-45、53-60、173-175、197-206頁），足堪認定。

㈣被告依處理工作手冊規定，審查原告與參加人2人租約屆滿前1年即102年度之全年收支明細，分別為：

1.原告即出租人收支情形如下：收入部分為原告本人（35年1月13日生，無業），其他收入8,394元、耕作收入12,000元；配偶王光龍（32年1月22日生，無業），其他收入21,000元；計全年收入41,394元。支出部分為原告本人為339,151元（含生活費用177,528元+房租144,000+醫療費用17,623元），原告配偶為81,952元（含生活費用61,464元+醫療費用20,488元），計全年生活費用為421,103元，總計為負379,709元，有被告訪談筆錄、被告計算原告全戶102年全年收支明細表、全年生活費用明細表、原告與家人102年度綜合所得稅各類所得資料清單、戶籍謄本、醫療單據等影本在卷可憑（見原處分卷第10至33頁）。

2.參加人即承租人收支情形如下：收入部分參加人本人（22年12月1日生，農），其他收入1,695元、耕作收入36,615元，津貼84,000元；參加人次子蔡炯福（50年3月30日生，農）收入0元；參加人孫蔡佳成（79年8月22日生，學生）薪資153,298元；參加人孫蔡佳甫（原名蔡永亮，更名蔡佳甫，嗣更名蔡侑洋，80年12月10日生，學生），收入0元。計全年收入275,608元。支出部分為參加人本人為147,740元【含生活費用122,929元（10,244×12月）+醫療費用20,000元+保險費用4,812元】，蔡烔福為150,987元【含生活費用122,929元（10,244×12月）+保險費用28,059元】，蔡佳成為128,516元【含生活費用122,929元（10,244×12月）+保險費用5,588元】，蔡佳甫為131,916元【含生活費用122,929元（10,244×12月）+保險費用8,988元】，計全年生活費用為559,159元，扣除承租系爭耕地收入36,615元，總計為負320,166元，有被告訪談筆錄、被告調件明細表、被告計算參加人全戶102年全年收支明細表、全年生活費用明細表、戶口名簿、醫療單據、繳費證明書、學生在學證明書等影本在卷可憑（見原處分卷第10至52頁）。

㈤原告主張被告核算參加人全年收支為負數，顯有違誤乙節：1.關於蔡炯福部分：原告主張其所提會員繳費證明書已記載投保單位為雲林縣汽車駕駛員職業工會、投保薪資為34,800元，則實際職業是否為職業汽車駕駛人？實際薪資收入是否高於34,800元（投保實務上常見高薪低報）？被告未盡查證之責。經查，參加人於本院準備程序時表示「蔡炯福以前有在送便當，後來沒有工作，與我一起耕作系爭土地……（問：蔡炯福與你一起耕作多久？）十多年了。（問：他有沒有做其他的工作？）沒有。」、「（原告訴代問：參加人的二兒子蔡炯福有幫忙參加人耕作？）蔡炯福有時幫忙施藥。（問：他不是有當司機在幫人送貨？）蔡炯福現在沒有當司機，偶而有打零工，他有幫我耕作」、參加人之輔佐人亦稱「蔡炯福要加入職業駕駛員工會是為了要維持勞健保，並非他有其他的工作」、「蔡炯福……與我母親同住，現在耕作的人年紀較大，如果需要勞力工作，或請我弟弟去做，他以前有載送便當，但現在他賣掉車子，當初加職業工會，是為了勞健保，現在也沒有其他收入，都在家裡。」（見本院卷第95-96、130頁）。且依被告調查明細表所示（見原處分卷第46頁），蔡炯福102年度所得資料顯示「查無資料」，是蔡炯福之會員繳費證明書雖載明投保單位為雲林縣汽車駕駛員職業工會、投保薪資為34,800元，如果確有受僱從事職業汽車駕駛人，揆諸常情，雇主為求正確反應營業成本，應將蔡炯福之薪資申報扣除。然經查訪並無蔡炯福102年之薪資所得資料，顯見參加人所稱蔡炯福投保職業工會係為參與勞健保，實際並無工作等語非虛。惟依上揭處理工作手冊六、㈢、⒌⑵審核標準「C、出、承租人收益審核標準如下：……乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元/月（註：勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號令修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/月）核計基本收入。」據此，蔡炯福於102年時年約48歲，仍有工作能力，且無固定工作，即應計算當年1至3月基本工資每月18,780元，4至12月基本工資每月19,047元，始符合公平原則。故其102年薪資應以227,763元（18,780×3＋19,047×9 =227,763）計算，被告核其薪資所得為0元，即有違誤。

2.關於蔡佳成部分：原告主張承租人提供之生活費用明細表所載蔡佳成之職業為勞工，然全年收支明細表中其職業為學生，且其申報之薪資153,298元，低於基本工資，及蔡佳成有2筆健保費係103年所繳納，不應認列為蔡佳成之支出云云。經查原告爭執蔡佳成職業究屬學生或勞工，被告說明其於訪談時，參加人雖表示其為學生，故於收支明細表載明其為學生，然據被告調查所得資料顯示蔡佳成有薪資所得，且參加人遲未補具學生身分之證明文件，故於生活費用明細表更正為勞工。復按處理工作手冊六、㈢、⒌⑵審核標準「C、出、承租人收益審核標準如下：……乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元/月」，是如有具體證據證明其薪資，即無依基本工資或職類別薪資調查報告核定之必要。本件蔡佳成於102年時僅23歲，參加人及其輔佐人於準備程序時表示蔡佳成是「打工，臨時工作，算時薪的。蔡佳成二人本來讀書，現在才打臨時工」，而依被告調查明細表所示（見原處分卷第46頁），蔡佳成102年度所得資料顯示「薪資153,298元」，並非無具體之證據資料證明，因此，被告依上揭處理工作手冊規定，即無另以基本工資或職類別薪調查報告核定，並無違誤。又依健保署南區業務組出具之蔡佳成繳納證明書載明：「說明：一、表上所列之保險費總計金額，係台端102年1月1日至12月31日在第一至三類單位投保之實際繳納金額。」（見原處分卷第49頁）是參加人陳報蔡佳成健保費5,588元，縱使部分保費係於103年始繳納，然其發生期間確為102年度之健保費用，僅係延後於103年間繳付。退步言之，縱令扣除部分103年繳納之健保費，仍無礙於本件關於參加人收支相抵係為負數之認定（詳見後述4.）。

3.關於蔡佳甫部分：原告主張被告於承租人全年收支表中記載蔡佳甫之職業為學生，然原處分卷證無其在學證明資料，及蔡佳甫有8筆健保費於103年繳納等語。惟查蔡佳甫（更名為蔡侑洋）於102年為雲林縣私立大成高級高工職業學校附設進修學校之學生，有該校於104年11月23日出具之在學證明書可稽，且依蔡佳甫之104年2月代收代辦費用（學費）繳費憑單所載，其於104年2月為該校餐飲管理科三年級（第2學期）之學生，亦可推知其於102年度應為一、二級學生，此有該校出具之在學證明書、繳費憑單附卷可稽（見原處分卷第48頁）。故被告核認蔡佳甫於102年為學生，並無違誤。另依健保署南區業務組出具蔡佳甫之繳納證明書載明：「說明：一、表上所列之保險費總計金額，係台端102年1月1日至12月31日在鄉鎮市區公所以第6類身分投保或其他以個人身分核計保險費之實際繳納金額。」（見原處分卷第50頁）是參加人陳報蔡佳甫健保費8,988元，縱使部分保費係於103年始繳納，然其發生期間確為102年度之健保費用，僅係延後於103年間繳付。退步言之，縱令扣除部分103年繳納之健保費，仍無礙於本件關於參加人收支相抵係為負數之認定（詳見後述4.）。

4.綜上，被告認定102年原告全年收支相抵為負數，即原告全家之支出大於收入，不足以維持一家生活，堪以認定。而被告認定102年參加人全年收支部分，未採計蔡炯福之基本工資部分，尚有違誤，被告核算參加人全年收入275,608元部分，應再加計227,763元，全年收入應為503,371元，全年生活費用為559,159元，扣除承租系爭耕地收入36,615元，總計為負92,403元。承上所述，縱令將生活費用中關於蔡佳成、蔡佳甫於103年繳納之健保費用部分扣除，因彼等健保費用「總額」僅為14,576元（5,588+8,988=14,576），然本件參加人收支相抵後則為負92,403元。換言之，縱令加計蔡炯福之薪資及扣除蔡佳成、蔡佳甫於103年繳納之健保費用部分扣除，參加人全家支出仍大於收入，不足以維持一家生活。本件出租人及承租人全年收益均不足以維持一家生活，核有減租條例第19條第4項規定之情形，被告雖有前述違誤，但不影響其認定出租人及承租人全年收益均不足以維持一家生活之正確性。

㈥原告收回全部耕地之主張雖不可採，惟按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文。是行政處分之內容若不明確，於法即有未合。所謂行政處分之內容應明確，應達足堪理解，順利執行之程度。又「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」、「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：一、出租人將耕地之一部或全部轉讓或出典與第三人者。……四、出租人收回耕地之一部者。五、承租人承買或承典耕地之一部者。六、承租人分戶分耕耕地者。七、耕地經分割、合併或其他標示變更者。八、耕地之一部滅失者。九、耕地之一部經依法編定或變更為非耕地使用者。一○、耕地之一部經政府機關徵收者。一一、承租人放棄其耕作權之一部者。一二、其他租約內容變更之情形。……」、「申請租約變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依下列規定檢具證明文件：……

三、依前條第1項第4款或第9款申請書，應檢具主管機關核發之證明文件1份。四、依前條第1項第6款申請者，應檢具分戶分耕契約書、分耕位置圖、土地登記簿謄本、地籍圖謄本、承租人戶口名簿及自任耕作切結書各1份。五、依前條第1項第11款申請者，應檢具承租人部分耕作權放棄書1份、地籍圖謄本及租佃位置圖各3份。」、「申請租約續訂登記者，應填具申請書，並檢具原租約。」、「鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣(市)政府備查。前項登記應登載於登記簿，並依下列規定辦理後，將租約發還申請人：一、租約訂立或換訂登記，應在租約加蓋鄉(鎮、市、區)公所印信。二、租約變更登記，應在原租約後加貼附表，將變更內容予以註記。三、租約終止登記，應在租約加蓋終止之戳記。四、租約續訂登記，應在租約加蓋續訂之戳記。」分別為減租條例第6條及臺灣省耕地租約登記辦法第4條、第5條、第8條及第10條所規定。經查，本件乃租約到期後，原告與參加人各為收回或續租之申請，不論被告作成之決定如何，涉及原告與參加人間租賃關係賡續與否及租約如何登記之問題。本件被告所為「一部由原告收回，一部由參加人續租」之決定，減租條例第19條第4項既係基於解決租佃雙方是否因收回耕地與否，均有不能維持生活之疑慮時，規定得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處，然則本件原告與參加人就收回系爭耕地與否立場相左，致生本件訴訟，依據前開最高行政法院相關判例見解，被告固然得為一部收回一部續租之處分，但其坐落位置仍應具體特定，不得單純抽象宣示權利範圍，否則其行政行為之內容即非明確。

㈦此項行政處分內容明確之法定要件，處理工作手冊六、辦理程序及作業方法㈢審查5.⑴處理原則Ｇ規定：「出租人申請收回自耕或承租人申請繼續承租時應以1張租約內所載之全部耕地為單位，不得在1張租約內為一部分之申請；……惟同一份租賃契約內載明2人以上承租人且各自耕作各自繳租者，其各人與出租人間即各具獨立之租賃關係存在，……故部分承租人得檢附各自耕作各自繳租切結書（格式14）就其耕作部分申請續訂租約。……」亦有明文，顯見准許部分收回，部分續租，仍以符合獨立分管為其前提條件。本件被告准許「一部由原告收回，一部由參加人續租」，即應就其收回與續租之位置明確界定，始得符合行政程序法及處理工作手冊之規定。否則原告及參加人等無所遵循，則其續租與否之爭議，即因行政處分未臻明確而無法終止。至於被告辯稱原告及參加人得申請調解協商云云。按私權調解係基於原告及參加人之相互合意，然被告不得以此為由而免除行政處分內容明確之法定義務。本件被告准許「一部由原告收回，一部由參加人續租」固非無據，然未具體界定原告及參加人之耕作位置，致使原告與參加人無所適從。況查現場耕作亦須考慮引水灌溉、排水溝渠、耕地出入等因素，應由被告基於主管機關之專業而為妥適裁量。被告就此義務並未審酌（見本院卷第132頁），僅為抽象權利範圍之宣示，即與行政處分明確性與處理工作手冊規定之意旨有違，自非適法。

㈧綜上所述，原告主張收回全部耕地並非可採，而被告依減租條例第19條第4項所為否准原告收回系爭耕地二分之一（即准許參加人續租二分之一）之決定，雖非無據，但未確定否准原告收回系爭耕地二分之一部分之具體位置，於法不符。訴願決定未予糾正，亦有未合。原告此部分起訴請求撤銷訴願決定及原處分關於否准原告收回系爭土地二分之一部分，應認為有理由。然被告就否准原告收回二分之一（亦即准許參加人續租二分之一）之具體位置並未裁量審查，事證尚未明確，則原告所提起課予義務訴訟，未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定，應命被告於否准原告收回二分之一（亦准許參加人續租二分之一）之基礎，補正參加人所得續耕及原告所得收回之具體位置，以資明確。逾此範圍，原告之訴即非有據，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭