臺中高等行政法院判決

107年3月28日辯論終結

原告

連春敏

原告

連秋霞

原告

連啓源

原告

連啓發

原告

連鳳珠

原告

連彩賀

原告

廖繼川

原告

廖文堆

原告

廖文田

原告

趙耿德

原告

趙耿祥

原告

胡翠琴

原告

葉和昇

原告

鍾火德

原告

鍾京紋

原告

鍾文仁

原告

鍾京真

原告

廖嘉禾

原告

廖仁湧

原告

廖仁墩

原告

廖仁炘

原告

廖本彬

原告

何啓元

原告

張萬成

原告

黃武福

原告

鄭炎宏

原告

廖福銀

原告

廖嘉柔

原告

李宜澤

原告

李宜蒼

原告

李靜宜

原告

王翠娟

原告

廖福城

原告

廖福亭

原告

廖福煬

原告

廖玲儀

原告

廖上杰

原告

廖士杰

原告

廖怡禎

原告

李宜年

原告

廖福民

原告

黃月瓊

原告

江維堂

原告

江維仁

原告

江素貞

原告

江惠娟

原告

江美靜

原告

江麗君

原告

江秋森

原告

張志嘉

原告

張碧娟

原告

張嘉奇

原告

簡伯蓉

原告

簡伯樺

原告

胡翠蓮

原告

胡翠華

原告

胡翠鑾

原告

趙思怡

原告

胡子敬

原告

詹淑媛

原告

盧義月

原告

盧以倫

原告

盧郁文

原告

陳麗珠

原告

陳美娥

原告

王亮凱

原告

劉志國

原告

黃偉嘉

原告

康重輝

原告

廖偉迪

原告

廖瑋君

原告

廖偉良

原告

廖翊伶

原告

廖玉明

原告

謝根龍

原告

黃郁靜

原告

黃鈴珊

原告

黃仕勲

原告

廖碧霜

原告

黃美燕

原告

張杜筠慧

原告

宏頎實業股份有限公司

代表人

陳昭安

原告

廖天生

原告

廖文棋

原告

廖明祺

原告

廖文鎮

原告

王世杰

原告

王睿暘

原告

吳慧玲

原告

張珠香

原告

陳榮順

原告

廖本藝

原告

廖學澍

原告

翁旻晃（翁吳摘之繼承人）

原告

翁劭勛（翁吳摘之繼承人）

原告

翁世盈（翁吳摘之繼承人）

共同訴訟代理人

羅閎逸（原姓名羅豐胤） 律師

共同訴訟代理人

吳佩書 律師

原告

趙聰仁

訴訟代理人

羅閎逸（原姓名羅豐胤） 律師

訴訟代理人

吳佩書 律師

訴訟代理人

李平勳 律師

被告

臺中市政府

代表人

林佳龍

訴訟代理人

楊榮富 律師

上列當事人間區段徵收領回抵價地事件，原告不服內政部中華民國106年3月24日臺內訴字第1060402126號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：本件起訴時原列共同原告計136人，因其中原告廖惠華等39人有起訴不合法情形，本院另以裁定駁回之，合先敘明。

二、事實概要：

㈠本件被告為辦理水湳機場原址北側及南側區段徵收開發案，報經內政部以民國99年8月5日內授中辦地字第0990725133號函核准辦理。嗣被告將抵價地總面積擬定為徵收總面積之40％，經臺中市區段徵收委員會99年第2次會議審議通過，復報請內政部以99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函核定後。被告乃於99年12月間提出臺中市水湳機場原址北側區段徵收計畫書，報經內政部以100年2月25日內授中辦地字第1000041377號函核准區段徵收，被告據以100年4月7日府授地區二字第1000060087號公告區段徵收臺中市○○區○○段0○號等894筆私有土地，合計面積73.722256公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物。其後，被告再報經內政部以100年11月2日內授中辦地字第1000725953號函核准補辦區段徵收，復據以100年11月8日府授地區二字第1000217854號公告區段徵收同段108-5地號等4筆土地，合計面積0.0011公頃。又因原公告之徵收清冊內有土地面積及所有權人等部分資料誤繕之情事，乃報經內政部以100年11月30日內授中辦地字第1000726176號函核准更正徵收同段112地號計23筆土地，被告於100年12月19日，據以通知各土地所有權人確定在案。

㈡原告等人因不願領取現金補償，而依土地徵收條例第40條規定，提出發給抵價地之申請，並經被告核准同意在案。嗣被告以105年1月12日府授地區二字第1050000239號及第00000000000號開會通知單通知各申領抵價地權利人於105年2月21日召開抵價地抽籤暨配地作業說明會，並隨函檢附應領抵價地權利價值計算表等資料，復以105年3月4日府授地區二字第1050040580號函檢送會議紀錄予土地所有權人後，旋以105年3月9日府授地區二字第1050046650號函重新檢送「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」予各申領抵價地權利人，原告對該計算表不服，分別提起訴願，經內政部以105年9月26日臺內訴字第1050059148號、0000000000號、105年9月29日臺內訴字第1050062538號、0000000000號訴願決定駁回在案。被告旋按上開應領抵價地權利價值計算表所列各土地所有權人之申請領回抵價地補償地價、預計抵價地之總地價、徵收補償總地價、領回抵價地之權利價值、領回原位置保留之權利價值及參與抵價地抽籤配地之權利價值等項目，依據區段徵收實施辦法等相關規定辦理抵價地分配程序，以105年7月20日府授地區二字第10501531162號函（下稱原處分）通知公告分配成果（公告期間自105年7月25日起至105年8月23日止），原告不服，提出異議，經被告審查後，認原告針對抵價地比例與權利價值計算表提出異議，尚不影響公告之土地分配結果圖、冊所示內容，遂以105年11月28日府授地區二字第1050258295號函復查處結果。原告等人不服，提起訴願，經訴願決定予以駁回（另其中共同原告廖惠華等39人之訴願，則為不受理之決定）。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告起訴主張略以：

㈠原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地總面積之40％」計算方式，違反法律保留原則：

1.依平均地權條例第54條第1項、土地徵收條例第39條第2項規定及參照司法院釋字第400號、第443號、第534號解釋意旨，可知，政府機關需於有推行公共建設之必要，或符合其他公益目的之必要下，始得以強制手段徵收、取得人民之土地，始能符合憲法保障人民財產權自由與限制之基本原則及精神；又若相關徵收法律僅概括授權行政機關訂定施行細則，該管行政機關於符合立法意旨且「未逾越母法規定」之限度內，僅得就「執行法律有關之細節性、技術性之事項」以施行細則定之，其內容不能牴觸母法，亦不得對於人民之自由權利增加法律所無之限制，且行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，更應嚴格遵守上述原則。換言之，憲法容許主管機關基於法律概括授權訂定施行細則或命令，惟子法僅得就實施母法所定事項予以規範，不得另為增減或創設，否則即屬違反法律保留原則。

2.本件區段徵收範圍內土地包含公有土地面積48.477744公頃與私有土地面積73.722256公頃，係為地區實施開發建設並促進土地合理使用需要，而由被告辦理區段徵收，致使土地所有權人為上開公益目的而做出特別犧牲，則參諸前開法令規定及大法官解釋之要旨，理應使「徵收範圍內各地主」獲得公平、合理且相當之補償。換言之，為保障土地所有權人之權益，本件區段徵收既已一視同仁地將公有土地與私有土地一併徵收、徵用，以使全區土地均列入本案區段徵收之規劃範圍內，則公、私有地理應一視同仁，「合併計算」抵價地面積，且除非有符合上開法規所定之特殊情況，否則抵價地總面積應以徵收總面積50％為原則，方符合憲法所稱保障人民財產權之意旨。豈料，被告卻於系爭處分中，以平均地權條例施行細則第67條第2項：「前項徵收總面積之計算，不包括公有土地在內。」規定為據，將全區抵價地面積僅僅限縮於「私有土地」總面積，而剔除所徵收之公有土地面積（參見系爭處分計算方式說明處），顯有違誤。

3.蓋平均地權條例施行細則係由其母法平均地權條例概括授權行政機關訂定施行細則者，是以，該施行細則之任何內容均應符合母法之立法意旨與授權範圍，不得牴觸母法，或無端對於人民之任何自由權利增加法律所無之限制。然觀諸前開細則之母法即平均地權條例第54條第1項或相關之土地徵收條例第39條第2項，皆已明文規定「抵價地總面積，以徵收總面積50％為原則，若因情形特殊，經上級主管機關核准者，不得少於40％」，而由文義觀之，既稱「總」面積，自係包括全區徵收範圍內之全部土地，亦即無論公、私有土地均屬之，絕無剔除或差別對待之立意，惟平均地權條例施行細則竟於母法從未授權或有任何相關條文旨意之情形下，逕行於第67條第2項中，將公有土地剔除之，立意不明且逾越母法之授權，不僅已與母法牴觸，且又增加人民財產自由權利上之無端限制，顯違反法律保留原則而屬無效，因此，被告自不得據此無效之平均地權條例施行細則規定辦理分配作業，從而，原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地」總面積之40％計算方式，實已違反法律保留原則，原處分顯有違誤而應予撤銷。

㈡原處分之抵價地分配方式，顯使被告違法取得遠大於開闢公共設施及支應開發成本所需面積之土地，嚴重侵害人民之財產權，更違反比例原則，實屬違法而應予撤銷：

1.依司法院釋字第400號、第534號解釋意旨及憲法第23條規定，可知政府機關除非有推行公共建設或其他公益目的之必要，否則不得以徵收之強制手段取得人民之土地，此乃財產權保障之基本原則及精神，於區段徵收之情形下亦同，而前揭平均地權條例第54條及土地徵收條例第39條規定抵價地之面積比例原則上為50％，亦係為保障土地所有權人之權益，除非有特殊不得已之情況，否則抵價地比例應不得低於50％之原則，方符合我國憲法保障財產權之意旨及比例原則，易言之，區段徵收範圍內之土地，扣除需用土地機關取得所需土地、以及用以支應開發費用之可標讓售土地外，其餘部分之土地即無徵收之必要，政府即無取得該等土地之正當性，自應將之返還予人民。

2.惟原處分之抵價地分配方式顯使原處分機關違法取得遠大於開闢公共設施及支應開發成本所需面積之土地，顯然違反憲法第23條所定比例原則及平均地權條例第54條、土地徵收條例第39條規定，嚴重損害原告等地主之財產權。蓋依據原處分機關對外公告之「98年12月變更臺中市都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）書」中早已公告敘明：本件區段徵收實際開發費用為新臺幣（下同）381億元（南北兩側合計）……開發單位成本為38,604元/㎡，開發完成後土地標售價格為38,604元/㎡即可達財務自償等語；且原處分機關嗣後對外公告之「100年9月擬定臺中都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）細部計畫書」之內容亦記載：本件區段徵收實際開發費用為380億元（南北兩合側計）……開發單位成本為38,700元/㎡，開發完成後土地標售價格為38,700元/㎡即可達財務自償等語；另原處分機關所呈報內政部之「99年12月北側區段徵收計畫書」內亦載明：「三、償還開發總費用分析：區段徵收係為自償性之開發方式……未來將以52,496元/㎡作為開發完後可建築用地平均標讓售價格，預計可取得標售收入為156億2,516萬元，加上差額地價收入17億1,111萬元，合計總收入為173億3,627萬元……」等語，顯見本案開發後土地標售價格超過38,604元/㎡即可達財務自償，而到達52,496元/㎡時即能額外收入達173億餘元，甚有獲利。而如今，由被告於系爭抽籤配地作業說明書「附件三」所載各使用分區之評定地價可知，本案各使用分區區段徵收後之平均評定地價已高達117,385元/㎡，足足超過前述可達財務自償之標售價格3倍多,顯見本件區段徵收開發結果已不僅僅能達財務自償，更將使被告獲得高於開發成本之3倍獲益，則被告理應將超過支應開發費用之可標讓售土地以外其餘無徵收之必要土地，返還予原告等土地所有權人，方符合我國憲法保障財產權之意旨及比例原則。

3.豈料，被告竟未如此為之，反而故意於送請內政部審查而未對外公開之「99年北側區段徵收抵價地評估報告書」中謊稱：「當抵價地發還比例於40％時，淨現值為正值，當抵價地比例提高為41％時，開發單位成本增加淨現值由正值轉為負值，顯示財務不可行，故本區抵價地發還比例應以40％為原則，開發始具可行性」云云，刻意壓低成本回收狀況之描述，以致內政部受到被告欺瞞而極其例外地核准將本件抵價地比例壓至法定最低比例之40％，被告所為實已嚴重侵害原告等土地所有權人之財產權無疑，其餘超過開發成本所需之土地理應由地主領回，否則被告強佔高達60％土地之結果，將使被告以超過徵收必要性之手段，從原屬土地所有權人所有之土地中，額外獲得600億至800億元之鉅額利潤，被告等同於強取人民土地以變賣牟利，至為荒謬，嚴重違反我國憲法保障人民財產權之意旨及比例原則，此觀103年5月16日新聞所載，前臺中市市長胡志強曾表示，臺中市政府光是水湳的大宅門特區（即本區段徵收開發案）即可為市庫帶進600億至800億的收入，使臺中市政府之債務全數還清等語，足證被告確實因本案而獲有開發成本以外之鉅額暴利，被告以不當之方法強取土地、與民爭利，實已違法。

㈢原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地」總面積40％計算之方式，更已違反平等原則：

1.按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6條定有明文，且我國區段徵收早期雖係以「漲價歸公」之概念開始，然於66年修訂「平均地權條例」，明訂以原土地所有權人得按其原有土地價值比例優先買回土地後，已轉型為「開發利益共享」型之區段徵收。此外，69年內政部頒訂「實施區段徵收改進要點」時，確立兩項原則：⑴以抵價地抵付補償地價；⑵放寬原土地所有權人領回土地面積之限制，使原土地所有權人與參加市地重劃所獲得之權益盡量接近，並將上開原則於75年具體化訂入「平均地權條例」後，更已確立我國區段徵收制度之「公私合夥開發」、「開發利益共享」之制度目的。是被告於本區段徵收案中，自應秉持前述合夥開發、利益共享之宗旨，將本案之開發後獲益平均分配予土地所有權人及需地機關，始能達到區段徵收制度基於平等原則所應實現之「公平補償」。換言之，於分配抵價地作業中，被告理應將一併徵收之公、私有土地面積，亦一併納入土地所有權人所得配回之抵價地總面積中，始符合平等原則。

2.然而，被告於一併徵收區域內公、私有地之情形下，卻於原處分抵價地分配方法及權利價值計算中，僅僅以區段徵收範圍內「私有土地」面積40％計算得以配回之抵價地面積，顯已嚴重違反平等原則。蓋本件區段徵收範圍內之公有土地面積為48.477744公頃，而私有土地面積為73.722256公頃；依100年間之公告土地現值，公有土地平均公告現值約為每平方公尺9,860元，而私有土地之平均公告土地現值則為每平方公尺14,105元，簡言之，本案私有土地面積不僅遠高於公有土地面積近2倍，且開發前土地價值亦高於公有土地1.4倍，故被告前階段一併徵收開發，卻於後階段將公、私有土地分別計算得配回土地面積之方式，即等同先行利用價值較高、面積較多之私有土地整合提高全區土地價值後，再於無任何法源可稽之情形下，逕自違反平等原則，於開發完畢配地時，竟改將公有地、私有地之面積與權利價值分開計算，導致兩筆性質相同、位階相同、條件完全相同之土地，僅因公、私有土地所有權人身分之不同，竟產生可分配之抵價地權利價值因分開計算以致產生顯著差異之結果，被告如此作為，不僅毫無合法依據，更與區段徵收全區開發、公平自償、合夥開發利益共享等之制度目的相悖，被告此一差別待遇之作法毫無正當理由，顯已嚴重違反平等原則。

㈣原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地」總面積之40％計算方式更違反誠實信用原則、信賴保護原則：1.行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即為行政機關所為行政行為必須遵循之誠實信用原則及信賴保護原則，而行政法上信賴保護原則，專指人民信賴國家公權力行為之保護。

2.本件被告就有關抵價地總面積計算，曾呈現以下種種行為：⑴本件區段徵收計畫書中明確記載：「肆、徵收範圍內土地權屬及面積統計：一、私有土地面積：73.722256公頃。二、公有土地面積：48.477744公頃。三、以上面積合計：122.20公頃。」可見本件之「徵收範圍」乃北側區全部122.20公頃之土地，即同時包含公有地、私有地在內，此已足使原告等地主產生正當與合理之信賴。⑵被告於99年9月25日召開之區段徵收說明會中，有地主問及土地分配面積乙事，原處分機關亦於該次會議中答覆：「本區段徵收預計發還原土地所有權人之抵價地總面積定為『區段徵收總面積40％』。」顯見原處分機關當初告知民眾時，亦認定以區段徵收公有地加計私有地的總面積來計算地主的權利價值。⑶被告公告印製之「區段徵收說明會資料」中第10點關於權利價值計算乙節，使用「全區徵收補償總地價」、「全區徵收總地價」等字眼，從未提及公有地係排除於「全區徵收範圍」之外，故原處分機關之說明方式及書面資料均使原告等地主合理信賴所謂「全區徵收總地價」、「全區徵收範圍」皆包含公有地在內。⑷本區公有土地、國有地過戶予原處分機關時，亦如同私有地過戶一般，土地登記簿謄本記載之登記原因均同為「區段徵收」，並無二致。

3.綜觀前述被告於本件徵收作業程序中之種種行為與說明，均從未明白告知所發還之抵價地僅為「私有土地」之40％，反而一再強調係「總面積」「全區總面積」等文字，則原處分機關之諸多作為與文件，已足使原告等土地所有權人形成充分且合理之信賴基礎，確信本件區段徵收土地之範圍同包含所有公有土地與私有土地在內，且分配抵價地面積及權利價值計算之分母亦同等包含公有土地與私有土地在內，則被告於嗣後原處分之權利價值計算方式中，逕行將公有土地、私有土地區別計算之行政行為，導致原告等地主所能配得之抵價地面積及權利價值大幅減少，顯已嚴重違反誠實信用原則與信賴保護原則，並違法侵害原告等地主之權利，實屬違法而應予撤銷。

㈤原處分抵價地比例定為40％乙節，未經內政部實質審查，且原處分機關亦未依據內政部之附帶決議逐年核實修正後報部，顯已違反正當法律程序及比例原則：

1.參照最高行政法院96年度判字第1442號判決及本院101年度訴更一字第47號判決意旨，原處分機關及內政部於本案區段徵收之行政作為中，就評定地價、地價審議、發回抵價地比例等關乎人民財產權益之重要事項，自應於實質討論及具體審酌後予以「實質審查」，始符合正當法律程序及比例原則。

2.被告係於99年8月向內政部提出申請，請內政部核定本區段徵收案抵價地比例為40％，內政部便於99年9月8日之內政部土地徵收審議委員會第243次會議中併為審議，然由該次會議紀錄可知，該次會議係於總時間4小時30分之內，包括各委員簽到就坐、宣讀前次會議紀錄、決議確認後，共審議決定「報告事項」2件、決議「討論事項」3件，又審查及決議其餘徵收案件共88件，會議中上包括委員用餐休息時間，是以，平均每案竟僅審議2.9分，2.9分鐘之審議時間實連相關地價資料、評估報告皆不足以翻閱一遍，遑論「實質討論」或「具體審酌」？且該會議結論亦未記載審議委員會之相關討論或意見為何？審議委員為何同意？如何同意？不同意者之意見又為何？付之闕如，足證本件抵價地比例40％之決定未經實質審查與充分審議，則揆諸前開判決意旨，內政部之核定以及原處分以抵價地比例40％為據之計算方式，均已違背正當法律程序及比例原則。

3.另依據內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第252次審議結果之「附帶決議」可知，內政部於同意該提案之同時，並要求原處分機關應「就預計收入之部分，應按開發年期核實修正後報部」。由此可知，內政部對於抵價地比例是否應繼續維持40％尚有疑義，且認為應由被告按年核實修正後重新報部，倘若收入情形明顯改變或利潤明顯提高，則內政部亦有可能依據新數據而撤銷其抵價地40％之核准。惟被告從未依據內政部之要求逐年重新計算其總收入或重新陳報內政部，僅依據舊有資料而於系爭處分中以抵價地比例40％據以計算土地權利人之權利價值，顯屬無理，亦不符合前述內政部核准之附帶決議內容，在在足證原處分以抵價地比例40％為據之計算方式，違背正當法律程序及比例原則。

㈥被告所為101年11月之評定地價結果未經實質審查，有違正當法律程序原則及誠實信用原則：

1.關於抵價地之評定地價調整結果，因涉及原告等地主所能配回之抵價地面積及權利價值多寡，故密切攸關於原告等地主之財產權益，則揆諸前開判決意旨，被告就此亦應依據合法程序「實質審議」，以期公平維護人民權益。

2.然本件101年11月之評定地價調整結果，係由被告於101年9月7日以「地價評議委員會101年第3次會議」中審議通過，然由該次會議紀錄之內容可知，該日審議地價時，雖由卓越不動產估價師事務所加以簡報其估價內容，然於該事務所報告後，委員們紛紛表示估價資訊尚有不足，請提案單位補充相關資料以供各委員參考及評估，其中包括：⑴黃錫嘉委員表示：「1、……請查估單位詳列本區段徵收區各項開發費用並估算平均開發成本供參。2、請業務單位提供本區段徵收鄰近開發案評定通過之地價資料，如第8單元自辦重劃地區之評定重劃後地價，並應詳加檢視地價之均衡性。」⑵劉獻隆委員表示：「針對查估單位簡報說明，有關估價報告內勘估標的及比較標的之法定容積修正比率……，請查估單位詳加檢視其合理性。」而針對此部分質疑，卓越不動產估價師事務所則回應：「2、……確有所憑，相關佐證資料將補送委員卓參。」⑶曾國鈞委員表示:「請業務單會詳列區段徵收開發案之各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料，送委員參考。」⑷業務單位表示:「……針對區段徵收開發案各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料，本局將依委員意見於彙整後另送委員卓參。」

3.由上可知，該次審議會議中，因估價單位及業務單位未予提供鄰近開發案評定通過之地價資料、各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等地價評議之重要參考資料，以致評議委員紛紛要求提供資料，評議委員於無相關資料參考之情形下，根本不曾進行實質審議，或作出審議通過與否之結論，實屬至明。

4.豈料，該次會議紀錄竟於評議委員無法進行實質審議之情形下，仍記載「本案經委員充分討論及查估單位簡報說明，照案通過」云云之結論，則該紀錄內容顯與事實不符，本件101年11月之評定地價調整結果根本未經評議委員之實質審查，業務單位及查估單位事後亦未補提資料供評議委員再次審議討論，則該次會議結論及本件評定地價之調整結果顯已違反正當法律程序及誠實信用原則，而無可採，不應作為本件配回抵價地之計算基礎。訴願決定書漏未審酌評議委員會從未「實質審理」之事實，僅以有半數委員出席及出席之半數委員通過已合於程序為由，逕稱該評議結果並無不法云云，顯無可採。

㈦被告所定99年北側區段徵收抵價地地價評估內容，具有重大明顯之瑕疵，絕無可採：

1.被告於其99年「北側區段徵收抵價地比例評估報告書」中，載明本件應以52,496元/㎡作為開發後之土地標售價格，並於報告書中稱該價格係參考自最近3年鄰近開發案之土地交易價格資料後所得云云。然細究該報告書所附之參考交易資料可知，該報告書所稱參考鄰近開發案之土地交易價格資料，主要即係指第10期、第11期、第12期，以及廍子區之土地標售價格，然而，由地理位置以及開發案之品質觀之，「廍子區」「第10期」「第11期」之開發案距離與本開發案相距甚遠，且該等開發案所在地區較偏遠、地價顯然較低，「廍子區」甚至已位於大坑山區，與本開發案位於水湳精華高價地段顯然不同，且該等開發案亦無如同本開發案所規劃之大面積公園綠地，或大面積街廓之經貿專用區等設計規劃，顯無法作為本案合理之地價參考資料，被告不顧兩者間地價、設計規劃之顯然差異，故意將地段較差、地價甚低之「廍子區」「第10期」「第11期」之數十筆交易資料納入本案參考資料，實有刻意拉低本案未來評估地價之意圖，顯而易見，則被告99年之評估地價基礎具有顯然錯誤，甚為明確。

2.此外，被告又於其99年「北側區段徵收抵價地比例評估報告書」中逕稱，因本區「在假設宅地化程度為7年內達成之條件下進行成熟度修正」建議以52,496元/㎡作為開發完後可建築用地平均標讓售價格云云，更有顯然之評估錯誤。蓋與本開發案地段最為接近者，即為鄰近之「第12期重劃區」，而該重劃區係於97年6月11日重劃完成並辦理土地登記完竣，被告則係於隔年98年11月26日辦理公開標售，換言之，本開發案相鄰之「第12期重劃區」宅地化程度僅需1年，即能辦理公開標售，則周遭土地均已開發完全之本開發案，宅地化年限自應與之相當，始屬合理，豈料，被告竟於99年評估報告書中，未曾交代任何合理憑據或理由，無視於「第12期重劃區」之現有案例，竟刻意延長宅地化年份至7年，以作為下修評估地價至52,496元/㎡之理由，則被告99年之評估地價基礎存有顯然錯誤，灼然甚明。

3.再者，由被告就本開發案陸續於「98年12月變更臺中市都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）書」中所稱：「本件區段徵收實際開發費用為381億元（南北兩側合計）……開發單位成本為38,604元/㎡，開發完成後土地標售價格為38,604元/㎡即可達財務自償」等語；以及其於「100年9月擬定臺中都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）細部計畫書」中所載：「本件區段徵收實際開發費用為380億元（南北兩側合計）……開發單位成本為38,700元/㎡，開發完成後土地標售價格為38,700元/㎡即可達財務自償」等語，足證本開發案絕無被告所述開發成本過鉅而需壓低抵價地比例至40％之情形。豈料，99年間原處分機關於向內政部所提出之財務報告書中，故意將距離遙遠且地段較差、地價甚低之「廍子區」「第10期」「第11期」之數十筆交易資料納入本案參考，刻意壓低本案之評估地價，已如前述，並以該等錯誤數據陳報內政部，謊稱本件財務不可行故抵價地比例有降低至40％之必要云云，顯有重大違誤並嚴重侵害原告等地主之權益，故被告99年之評估地價基礎具有顯然錯誤而無可採，甚為明確。

4.綜觀被告⑴98年12月「變更臺中市都市計晝（配合水湳機場原址地區整體開發）書」⑵99年9月「北側區段徵收抵價地評估報告書」⑶99年9月「南側區段徵收抵價地評估報告書」⑷100年9月「擬定臺中市都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）細部計畫書」等歷年文件，可知被告絕非係因重新評估、蒐集更多交易資訊，始作出結論迥然不同之「99年抵價地比例評估報告書」。實則，被告係一再於「對內送審」與「對外公告」之兩種資料中，故意製造不同之資訊，一方面「對內送審」時，低估計價與預計收入，使內政部誤認財務虧損而同意例外降低抵價地比例至40％，一方面又不斷於「對外公告」之資訊中，一再告知原告等地主，本區段徵收案財務狀況極為良好，地主均能配回合理之土地，使各地主不知得以對於地價核定結果或抵價地比例進行爭議。被告所為有違誠信原則，甚不足取。是以，被告「99年北側區段徵收抵價地評估報告書」之內容，具有不當低估地價及收入之重大明顯瑕疵，絕無可採，不應作為本開發案之計算基礎，且被告依據該等錯誤資訊陳報內政部，始誤導內政部例外核准抵價地比例40％，被告之如此作為更已違反正當法律程序及比例原則，實有撤銷之必要。

5.依被告所陳報第7、9、10、11、12期市地重劃區抵費地得標清冊之平均地價為每平方公尺26萬1,865元（3,620,481,250元/13,825.74㎡＝261,865），顯較系爭區段徵收於99年時所評定之地價為高（約達8倍）。又依第12期福星市地重劃區抵費地得標資料之平均地價為125,570元（3,947,327,646元/31,435.27㎡＝125,570），亦顯較系爭區段徵收於99年時所評定之地價為高（約達3倍），更何況第12期標售之任何一筆土地地價均較被告於99年進行系爭區段徵收時所評定之地價為高；且第12期位置距離臺中市都市中心較系爭區段徵收土地遠，價值本應較低，然而依該得標資料顯示，竟然高出系爭區段徵收於99年時所評定之地價甚多，足以顯示系爭區段徵收於99年時所評定之地價不實。亦即被告依系爭區段徵收於99年時之評定地價所為之補償，顯非充分、合理。而原告所求者，僅為充分、合理之補償而已。

6.該估價報告顯屬低估原告所有土地之價值，地價評議委員會據此所為、未實質審議之決議，亦有未合。是被告係於辦理系爭區段徵收時，即故意低估原告所有土地之價值，所給與之補償顯非充分、合理。原告之請求並非因事後土地增值而主張發回之比例過低，實際上係因被告故意低估土地價值，此地價之評定，被告固有判斷餘地，但被告顯然濫用「判斷餘地」，自屬違法。

㈧本件配地所依據之配地作業說明書附件六-權利價值計算表內所載「規劃供抵價地分配之總面積」、「規劃供抵價地分配之總地價」之計算均有重大且明顯之錯誤，以致據此所計算之「9.參與抵價地抽籤配地之權利價值」數據亦計算錯誤，被告據此錯誤數據辦理後續抽籤配地作業，顯非適法：1.本件配地結果之依據即配地作業說明書原處分附件六之「土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表」內容所載，其計算權利價值公式中所採用之「規劃供抵價地分配之總面積」為459,516.23㎡、「規劃供抵價地分配之總地價」則為64,210,367,678元，然而，兩項數據實與原處分「臺中市水湳機場原址北側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」中之記載根本不符。

2.依據「臺中市水湳機場原址北側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」第5頁一、街廓規劃之說明內容可知，依據土地徵收條例施行細則第54條之規定規劃，本區段徵收案之土地中，扣除：⑴經核准既成建物原位置保留土地、⑵依要點第8條之第二種經貿專用區及文教區、⑶都市計晝變更程序未完成道路此3項後之其餘土地，即為應該開放供自由選配之土地，而該等得供原告等自由選配之抵價地即為說明書附件三「北側區段徵收抵價地分配街廓一覽表」內所臚列出之各區土地。然將該表所列各種使用分區之「抵價地面積」欄位加總後，總地價地面積應為441,201.29㎡，而將該表所列各種使用分區之「總權利價值」欄位加總後，總權利價值應為62,533,958,205元，顯與配地作業說明書附件六「權利價值計算表」中所載數據差異甚大。

3.另由原處分「臺中市水湳機場原址北側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」第4頁所載各使用分區「面積（㎡）」相對於「占全區可分配面積比例（％)」回推其「全區可分配土地面積（㎡）」之應有數值，亦約為441,201.29㎡（因小數點差異而介於441,148.92㎡至441,277.37㎡之間），顯見前述之面積計算結果正確，至於說明書附件六「權利價值計算表」中所載數據則屬顯然錯誤。

4.綜上可知，配地作業說明書附件六「應領抵價地之權利價值計算表」內所載為計算基礎之「規劃供抵價地分配之總面積459,516.23㎡」、「規劃供抵價地分配之總地價為64,210,367,678元」此兩項數據具有重大錯誤，實則，由說明書第4頁表一，以及說明書附件三「北側區段徵收抵價地分配街廓一覽表」所計算出之「規劃供抵價地分配之總面積441,201.29㎡」、「規劃供抵價地分配之總地價為62,533,958,205元」始為正確數據，而前開數據錯誤之結果，不僅導致說明書附件六權利價值計算表結論之「9.參與抵價地抽籤配地之權利價值」計算結果錯誤，更將造成原告權利價值上漲率由應有之4.01倍縮減為3.96倍之重大不利益結果，侵害原告等土地所有權人之權益甚鉅。

㈨被告恣意設計「第二種經貿專用區」，並將該區土地由土地所有權人可供選配抵價地之範圍中除去，嚴重減損原告依法得選配抵價地之權利，被告之作為顯已違法：

1.依土地徵收條例施行細則第44條第1項規定，區段徵收範圍內土地經規劃整理後，除屬該項第2款之「九大公共設施」，或屬第3款所稱已於徵收計畫書中載明應撥供需地機關或標售公營事業機構之其他公共設施用地，或屬第4款之國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地，或屬第5款其餘可供建築而得標售、標租土地之外，其餘土地均應列入第1款之「抵價地」，發交被徵收土地所有權人依個人之權利價值計算結果領回，甚為明確。

2.然辦理本案區段徵收作業之被告於劃定本案可供分配之抵價地範圍時，竟無端違反前述土地徵收條例施行細則第44條第1項之規定，設計出「第二種經貿專用區」從可供土地所有權人分配之抵價地中刪除之，並於原處分即系爭配地作業說明書第5頁中告知該區域土地不開放土地所有權人選配，致使原告等土地所有權人可供分配之抵價地母數大幅減少，而細究被告所設計出之「第二種經貿專用區」，既非該項第2款之「九大公共設施」，亦非第3款所稱已於徵收計畫書中載明應撥供需地機關或標售公營事業機構之其他公共設施用地（按本案區段徵收之公共設施用地均已明載於「區段徵收計畫書」之第6至7頁處，面積合計為61.07公頃，其中並不包含「第二種經貿專用區」），更非第4款之國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地，亦非第5款其餘可供建築而欲標售、標租之土地，則原處分機關應將該等土地列入第1款之「抵價地」發交被徵收土地所有權人依個人之權利價值計算結果領回。豈料，被告竟恣意設計此一特殊專用區，並將該區土地由土地所有權人可供選配抵價地之範圍中除去，嚴重減損原告依法得選配抵價地之權利，被告之作為顯已違法。

3.退步言，縱使被告基於區段徵收之規劃開發需求而真有設計該區域，且不讓地主選配之權限，然因該區土地並非土地徵收條例施行細則第44條第1項第2款至第5款之情形，故被告不讓地主選配之時，仍應將該區域列入權利價值計算，被告未列入之舉，使權利價值表之計算基礎錯誤，且因該區面積極大，恣意未列入計算之結果，致土地所有權人之權益減損15.7％，侵害土地所有權人之權益甚鉅。

㈩本件區段徵收各區段地價審議時所憑之「不動產估價報告書」內容存有諸多重大錯誤，以致地價評議委員會之審議結論產生重大錯誤，亦影響原處分權利價值之計算產生重大違誤：

1.依土地徵收條例施行細則第50條附件2規定可知區段徵收「規劃供抵價地分配之總地價」、「預計抵價地之總地價」、「各原土地所有權人應領回抵價地之權利價值」與「各原土地所有權人應領回抵價地之面積」，均係以區段徵收「抵價地各街廓評定之單位地價」作為計算之基礎。且依土地徵收條例第45條規定，區段徵收土地之單位評定地價係以地價評議委員會評定之結果為據。惟原處分之權利價值計算係以臺中市政府地價評議委員會之審議結果為據，而地評會審議又係依據卓越不動產估價師事務所所製作之「不動產估價報告書」為據，惟該估價報告書無論係於所採用之分析法、比較案例、試算方式等，均有違背不動產估價技術規則之諸多明顯錯誤，以致區段地價之評估及原處分權利價值之計算亦發生重大錯誤。

2.估價報告書選擇採用「土地開發分析法」作為估價方法，已有所採用估價方法重大錯誤之情形：

⑴本件估價報告書第38頁敘明採行之估價方法為「採行比較法及成本法之土地開發分析等二種估價方法」。惟按「土地開發分析法，指根據土地法定用途、使用強度進行開發與改良所導致土地效益之變化，估算開發或建築後總銷售金額，扣除開發期間之直接成本、間接成本、資本利息及利潤後，求得開發前或建築前土地開發分析價格。」不動產估價技術規則第70條定有明文。可知土地開發分析法係用於「建築前」之土地，並就土地建築利潤、成本進行分析，實與本件區段徵收「後」地價評定所欲達成之劃分地價區段、評估各路街路線價格之目的完全不同，顯見本件估價報告書所採行之估價方法已有重大錯誤。

⑵本件估價報告書第53頁記載「選定編號A7-2地價區段為基準地價區段」，再以成本法中之土地開發分析進行評估，所推估金額為341,871元（報告書第64頁），然查，編號A7-2乃「第一種生態住宅專用區」，現實係被劃分為數筆土地，並非單一個別之土地，根本無法適用前述不動產估價技術規則第70條之土地開發分析法，將其視為單一土地以進行開發評估及分析，顯見本件估價報告書採用土地開發分析法之舉，具有重大謬誤。

3.本件估價報告書第54頁基準地價區段比較案例表中所採用之比較案例三土地，以及比較標的四、五、六，均屬不動產估價技術規則第23條所稱不應採用之比較標的，估價單位逕予採用，顯造成估價結論之重大錯誤：

⑴按「所蒐集之比較標的，應就下列事項詳予查證確認：

一、交易價格及各項費用之負擔方式。二、交易條件；有特殊付款方式者，其方式。三、比較標的狀況。四、交易日期。前項查證確有困難之事項，應於估價報告書中敘明。」、「比較標的有下列情況，應先作適當之調整；該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用。」不動產估價技術規則第22條、第23條分別定有明文。

⑵本件估價報告書第54頁所載基準地價區段比較案例表中，比較案例三之土地，位置記載為「西屯區上墩西街，上墩路與黎明路間」，價格種類為「待售價」，不僅位置不明，且交易價格亦不明確，蓋待售價僅為賣方希望能出售之價格，無法等同市場達成交易之成交價，是以，此一地價比較案例顯屬估價單位理應依據不動產估價技術規則第22條詳為查證其「交易價格」、「交易條件」、「比較標的狀況」、「交易日期」之比較標的，豈料，估價單位未盡義務查證，致該比較標的成為交易價格無法掌握及量化之標的，則估價單位理應依據不動產估價技術規則第23條之規定不予採用該比價標的，然估價單位依然草率採用該筆位置不明、交易價格不明之物件作為本件估價報告書之重要地價比價案例，則本件估價報告書顯有重大違誤並導致據此所作出之比價結論更生錯誤，而無可採。

⑶此外，估價報告書第62頁所列比較標的四、五屬成屋，價格種類僅為「待售價」而非成交價，亦屬估價單位應依不動產估價技術規則第22條詳為查證其「交易價格」、「交易條件」、「比較標的狀況」、「交易日期」，否則即應依據同規則第23條「不予採用」之比較標的。然估價單位仍草率採用該兩筆交易價格、條件、日期不明之物件作為本件估價報告書之重要地價比價案例，則本件估價報告書顯有重大違誤並導致據此所作出之比價結論更生錯誤，而無可採。

⑷抑有進者，估價報告書第62頁所列比較標的六，主要結構部分記明「結構中」，足見該標的僅屬「預售屋」而非成屋，其交易價格自無法與成屋相為比擬，然估價報告竟將僅為預售屋之比較標的六與已為成屋之比較標的

四、五放置於同一分析方式進行試算，甚至於第63頁將此三種比較標的進行推估而得出堪估標的建坪單價為298,000元云云，則估價報告書於採用之比較標的上實有違背不動產估價技術規則之重大錯誤。

4.本件估價報告書第59頁所列比較標的1與比較標的2屬不動產估價技術規則第26條所稱應排除該試算價格之標的，估價報告竟仍予以採用作為試算堪估標的之基準，顯已違背估價規則而具重大錯誤：

⑴依不動產估價技術規則第26條規定，估價師於計算出試算價格後，仍有再為檢視之義務，確認是否存有差距達20％以上之情形，若有則應排除該試算價格之適用。本件估價報告書第59頁所列比較標的1之試算價格為299,891元、比較標的2之試算價格為381，267元、比較標的3之試算價格為336,940元，

⑵比較標的1與比較標的2之試算：（381,267－299,891）÷〔（381,267＋299,891）÷2〕= 23.9％；比較標的1與比較標的3之試算：（336,940－299,891）÷〔（336,940＋299,891）÷2〕= 11.6％；比較標的2與比較標的3之試算：（381,267－336,940）÷〔（381,267＋336,940）÷H〕=12.3％。可知，比較標的1與比較標的2之差距已達20％以上，顯屬不動產估價技術規則第26條所稱應排除該試算價格之標的，然估價報告竟仍予以採用作為試算堪估標的之基準，則此試算價格及結論顯已違背估價規則而具重大錯誤，絕無可採。

5.不動產估價技術規則第23條規定：「比較標的有下列情況，應先作適當之調整：……十三、其他特殊交易」。承前所述，估價報告書第62頁所列比較標的四、五、六之價格型態均為「待售價」，而未具明確交易價格及條件可稽，係屬「特殊交易」類型，倘欲將該待售價作為日後成交價之推算基礎，至少應依據不動產估價技術規則第23條第13款之規定，先做適當之調整，然而，依據估價報告書第63頁記載「交易情況調整率100％」等語可知，此交易狀況完全未經調整，則估價報告書就此部分之估算顯又嚴重違背不動產估價技術規則。

6.估價報告書第60至61頁「利息成本分析」部分提及，依融資利率3.50％、一年期定存利率1.19％，在開發使用資金40％為自有資金，60％為貸款資金，開發年期為12個月條件下，土地成本占總成本之71％，及建築成本佔總成本之29％等語，準此，土地成本應為71％、建築成本則為29％。但估價報告於列計算式時，卻將土地成本佔總成本列為75％、建築成本佔總成本列為25％，顯有高估開發前土地價格之重大錯誤，則據此錯誤結論所為之地評會審議結果，自亦存在重大錯誤而無可採。

7.就地價區段A21-1之勘估違反不動產估價技術規則：

⑴承前所述，依據不動產估價技術規則第23條之規定，估價師若就比較標的之交易價格無法有效掌握，即不應採用該比較標的，然而，本件估價報告書第81頁比較標的15係屬建地，價格種類為「待售價」，並非確認之成交價，僅為賣方欲出售之價格，尚未經市場交易行情之最終檢驗確認，根本尚非最終市場交易價格，系爭估價報告書逕行採納該標的作為比較標的之舉，已違背不動產估價技術規則第23條之規定。

⑵不動產估價技術規則第25條規定：「試算價格之調整運算過程中，區域因素調整、個別因素調或區域因素及個別因素內之任一單獨項目之價格調整率大於百分之十五，或情況、價格日期、區域因素及個別因素調整總調整率大於百分之三十時，判定該比較標的與勘估標的差異過大，應排除該比較標的之適用。」惟系爭估價報告書第84、85頁所示，其中比較標的13、14、15個別因素調整分別為－23％、1％、－1％其中就標的13個別因素調整已大於15％（－23％> 15％），故而個別因素即應排除適用。然系爭估價報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是系爭報告書之價格推估，已有重大疑義。況比較標的13之區域因素及個別因素總調整率為（－8％）＋（－23％）＝－31％，已調整率大於30％，則依據前述不動產估價技術規則第25條之規定，標的13根本無法列入比較標的之試算價格，系爭估價報告書予以採用顯有重大違誤。

8.就地價區段（B5）勘估之勘估違反不動產估價技術規則：

⑴比較標的19、20、21依系爭估價報告書第99、100頁所示，其中比較標的19、20、21區域因素調整分別為－20％、－20％、－20％，而個別因素調整，則分別為－18％、－27％、－30％則就標的19、20、21之個別因素調整與區域因素調整已大於15％，三個比較標的試算價格即應排除適用，然系爭估價報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，即有疑義。

⑵又比較標的19、20、21之區域因素及個別因素總調整率均大於30％（標的25：－18％＋（－20％）＝38％；標的20：－27％＋（－20％）＝－47％;標的21:－30％＋（－20％）＝－50％)，則依據前述不動產估價技術規則第25條之規定，標的25、20、21根本不得列入比較標的之試算價格。

9.就地價區段（B9）之勘估違反不動產估價技術規則：

⑴比較標的25、26、21依報告書第113、114頁所示，其中比較標的25、26、21區域因素調整分別為－20％、－20％、－20％，而個別因素調整，則分別為－48％、－44％、－31％，則就標的25、26、21之個別因素調整與區域因素調整已大於15％，三個比較標的試算價格即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，亦有疑義。

⑵又比較標的25、26、21之區域因素及個別因素總調整率均大於30％（標的25：－48％＋（－20％）＝－68％；標的26：－44％＋（－20％）＝－64％；標的21：－31％＋（－20％）＝－51％），則依據前述不動產估價技術規則第25條之規定，則標的25、26、21根本無法列入比較標的之試算價格。

10.就地價區段（B7）之勘估違反不動產估價技術規則：

⑴比較標的25、30、21依系爭估價報告書第128、129頁所示，其中比較標的25、30、21區域因素調整分別為－20％、10％、－20％，而個別因素調整，則分別為－44％、－9％、27％，則就標的25、21之個別因素調整與區域因素調整已大於15％，二個比較標的試算價格即應排除適用，然系爭估價報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，另有疑義。

⑵又比較標的25之區域因素及個別因素總調整率均大於30％（標的25：－44％＋（－20％）＝－64％），則依據前述不動產估價技術規則第25條之規定，標的25根本無法列入比較標的之試算價格。

11.就地價區段（F3）之勘估違反不動產估價技術規則：比較標的32依報告書第143頁所示，其中比較標的32個別因素調整為23％，則就標的32之個別因素調整已大於15％，該比較標的試算價格即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，亦有疑義。

12.就地價區段D4-1之勘估違反不動產估價技術規則：系爭估價報告書第153頁就比較標的32屬建地，價格種類為「待售價」，換言之，比較標的32之價格均非成交價，估價報告書根本無從掌握交易價格，如何作為比較標的。且依系爭估價報告書第157頁所示，其中比較標的31、8個別因素調整分別為－16％、－18％，其個別因素調整已大於15％，故而個別因素即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，即有疑義。

13.就地價區段（C7）之勘估違反不動產估價技術規則：

⑴比較標的35、36、37依報告書第170、171頁所示，其中比較標的35、36、37區域因素調整分別為－20％、－20％、－20％，而個別因素調整，則分別為－25％、－16％、－14％，則就標的35、36、37之區域因素調整已大於15％，而標的35、36之個別因素調整亦大於15％，三個比較標的試算價格即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，即有疑義。

⑵又比較標的35、36、37之區域因素及個別因素總調整率均大於30％（標的35：－25％＋（－20％）＝－45％；標的36：－16％＋（－20％）＝－36％；標的37：－14％＋（－20％）＝－34％）。則標的35、36、37根本無法列入比較標的之試算價格。

14.就地價區段（C6）之勘估違反不動產估價技術規則：比較標的35、36、37依系爭估價報告書第184、185頁所示，其中比較標的35、36、37區域因素調整分別為－20％、－20％、－20％，則就標的35、36、37之區域因素調整已大於15％，三個比較標的試算價格即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是報告書之價格推估，亦有疑義。原告已對被告權利價值計算表之處分提起行政訴訟，現由本院105年度訴字第415號案件審理中，該處分即屬未確定，並非被告所指「既定之法律關係」。且本件區段徵收公告、抵價地發還比例、權利價值計算表，乃至抵價地分配結果，均屬連續一貫，以完成區段徵收，此與不同目的、不同階段分別作成之行政處分顯有差異。是本件仍應就辦理區段徵收、抵價地發還比例為40％、權利價值計算表等是否合法？是否有應撤銷之事由？等加以審究。被告辯稱前處分已確定，不得再於本件爭執云云，顯無足採。又倘權利價值計算表有應予撤銷之情形，依據權利價值計算表所作成之抵價地抽籤分配結果亦應予以撤銷。且前案即本院105年度訴字第415號案件之訴訟客體為權利價值計算表是否適法，本件為抵價地抽籤分配結果是否適法，兩者並不相同，並非同一事項，僅屬相關連，被告辯稱不得再就同一事項重為爭執云云，亦無足採。被告辦理本件區段徵收有故意虛增成本情事：

1.被告辦理系爭區段徵收故意將費用高估，其開發成本中，被告係以年息3.5％估算貸款利息共56億2120萬元（參見變更臺中市都市計劃（配合水湳機場原址地區整體開發）書表7-7區段徵收開發經費概算表）。但99、100年至102年間，銀行貸款利息絕對低於3.5％，應該連一半都不到；且依被告於另案（即本院106年度訴字第280號）106年11月28日提呈之陳報狀所示，於抵價地比例評估報告書製作時（即99年8月間），已與臺灣銀行簽約貸款30億元，利率僅0.625％。

2.依區段徵收委員會99年度第2次會議臨時提案所示，被告尚可向中美基金「無息」貸款，及向平均地權基金貸款。被告上開陳報狀，已陳報向地方建設基金貸款30億元，該地方建設基金之利率絕對不高於臺灣銀行。依上開事實，被告顯然於「99年」時早已知悉貸款利率及所可能負擔之重劃成本應該不足10億元，顯較所估56億2,120萬元為低。又依被告所提出之利率表，可知從97年12月起至99年2月間，各行庫之放款基準利率已持續大幅度降低；尤其98年2月後，平均利率已低於3％，且其利率繼續降低之趨勢已甚為明確，利率降低絕非「一時間」而已。

3.又被告機場細部計畫書表8-5區段徵收開發經費概算表中

六、貸款利息備註欄已載明「以年利率2.5％計算，年期7年」，亦非以年利率3.5％估算貸款利息。被告辯稱：以94至98年之五大行庫放款利率為估算基準云云，顯係拖詞，其故意高估重劃成本之事實甚為灼然。

4.另系爭區段徵收開辦前、後，被告應隨即辦理貸款，與議決開發成本之時間必然甚為接近，自可從被告實際辦理貸款之利率，判斷其原先之估計，是否有故意高估貸款利息之事實。被告系爭區段徵收所支出利息費用，依106年12月14日府授地區二字第1060267315號函所附之「臺中市水湳機場原址區段徵收貸款明細表」，其實際向平均地權基金、行庫等貸款利息在年息0.47％至1.375％間（其中20項貸款利率均低於1％)，僅達被告所估算之年息3.5％之三分之一。同函檢附之「臺中水湳機場區段徵收利息支出一覽表」，至106年12月止之利息總支出亦僅為8億7,920萬2,502元，遠低於被告持以作為開發成本向內政部申請核定發還抵價地40％之貸款利息56億2,120萬元，二者相差達約7倍。足見被告確有虛增估算其開發成本，導致降低減少原地主得申請發回抵價地比例之不當結果。被告將保留原址分配地主之土地面積、地價加入全部申領發還抵價地之土地、地價，致稀釋其餘地主所得領回發還抵價地比例，為39.4353％，低於法定最低應發還40％的規定，顯然違法：

1.保留原址分配之地主受發還之土地面積為100％，已先獲配地完畢，未參與此次配地抽籤作業，但已向被告繳交差價（即超過40％部分），被告既已取得原址分配地主所繳交之差價，表示其多分配予原址分配地主之抵價地已獲得對價，不應再將保留原址分配地主之土地面積、地價加入全部申領發還抵價地之土地、地價，致稀釋其餘地主所得領回發還抵價地比例。

2.依被告抵價地抽籤暨配地說明書所載，因將保留原址分配地主之土地面積、地價加入全部申領發還抵價地之土地、地價，以致其餘地主所得領回發還抵價地比例為39.4353％，其計算式說明如下：全區預計抵價地面積（A）為：737,233.44×40％＝294,893.22㎡；規劃供抵價地分配之總面積為441,201.29㎡；規劃供抵價地分配之總地價為625億3,395萬8,205元；預計抵價地之總地價（V）為62,533,958,205×（294,893.22÷441,201.29）＝41,796,885,768元（抵價地40％之價值）；被告僅以價值41,206,818,923元之土地配地，除保留原址配地之地主外，其餘地主之抵價地配地比例實際為應受分配之39.4353％〔（41,206,818,923÷41,796,885,768＝0.0000000）×40％＝39.4353％〕等情。並聲明求為判決撤銷原處分、105年11月28日府授地區二字第1050258295號異議查處結果函關於原告等人部分及訴願決定。

四、被告答辯略謂：

㈠本件原告係對被告之抵價地分配成果處分，因不服查處之結果而循序提起訴願及行政訴訟，則關於本件區段徵收核定抵價地比例40％及辦理抵價地抽籤配地作業說明會之說明書所附權利價值計算表等先前處分，均非本件訴訟客體，其實質合法性自非本件訴訟所應審理之範圍。且此先前處分既未經撤銷、廢止，則對本件之分配結果產生構成要件效力，被告以此先前處分作為分配成果之基礎構成要件事實，自屬合法妥適。本件原告係以抵價地分配成果為訴願客體而提起訴訟，惟其所主張之理由卻係針對先前處分即抵價地核定比例與權利價值計算表有關：抵價地總面積×（抵價地比例40％×私有土地總面積）、規劃供抵價地分配之總地價、預計抵價地總地價、各原土地所有權人應領回抵價地之權利價值、各原地所有權人應領回抵價地之面積等事項有所爭執，其所為之訴訟顯無理由，應予駁回。

㈡原告先前已對權利價值計算表循序提起訴願及行政訴訟。原告提起本件訴訟，形式上雖對抵價地分配成果表示不服，然實際上爭執之事項與權利價值計算表之行政訴訟一致，並非對分配成果指摘有何違法或不當之處。因此，原告就權利價值計算表所爭執事項既於另案審理中，且非本案訴訟客體，自不得再就同一事項於本件訴訟重複爭執等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件兩造爭執要點為：被告依據前核定之土地所有權人應領抵價地權利價值計算表，作成抵價地分配成果之原處分，認事用法有無違誤？

六、本院判斷如下：

㈠按土地徵收條例第4條第6項規定：「區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第40條第1項規定：「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。」區段徵收實施辦法第1條規定：「本辦法依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第4條第6項規定訂定之。」第20條第1項規定：「土地所有權人依本條例第40條第1項規定申請發給抵價地，應檢具抵價地申請書及證明文件於規定期間至指定地點辦理，或以掛號郵寄方式向直轄市或縣(市)主管機關申請。」第26條第1項規定：「抵價地分配作業程序如下：一、計算抵價地總面積。二、規劃抵價地分配街廓、分配方向及訂定各街廓最小分配面積。三、劃定區段徵收後地價區段，評定區段徵收後地價。四、計算各分配街廓面積、單位地價及抵價地總地價。五、計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值。六、訂定抵價地分配作業要點。七、召開抵價地分配作業說明會。八、受理合併分配之申請。九、訂期通知土地所有權人辦理抵價地分配。十、依配定之位置，計算各土地所有權人領回抵價地面積，繕造分配結果清冊。十一、公告抵價地分配結果。十二、繳納或發給差額地價。十三、囑託辦理抵價地所有權登記並通知受分配之土地所有權人。」第27條第1項規定：「主管機關通知土地所有權人召開抵價地分配作業說明會時，應同時檢送下列資料：一、抵價地分配作業要點。二、土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表。三、抵價地分配街廓位置圖說。四、合併分配申請書。」第28條第1項規定：「抵價地分配以公開抽籤並由土地所有權人自行選擇分配街廓為原則。」第31條規定：「（第1項）抵價地分配完竣後，直轄市或縣（市）主管機關應將土地分配結果清冊、分配結果圖，於該機關之公告處所及區段徵收土地所在地公告30日，並通知受分配之土地所有權人。（第2項）前項通知應同時檢附該土地所有權人之土地分配結果。（第3項）土地所有權人對於分配結果有異議者，應於公告期間內以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出。未於公告期間內提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4項）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知異議人。（第5項）依本條例第42條規定申請於發給之抵價地設定抵押權或典權者，直轄市或縣（市）主管機關應於抵價地分配結果公告時，同時通知他項權利人。」

㈡經查：被告經內政部以99年8月5日內授中辦地字第0990725133號函核准辦理水湳機場原址北側及南側區段徵收開發案後，擬定抵價地總面積為徵收總面積40％，經臺中市區段徵收委員會99年第2次會議審議通過後，報請內政部以99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函核定後，旋於99年12月間提出臺中市水湳機場原址北側區段徵收計畫書，報經內政部以100年2月25日內授中辦地字第1000041377號函核准實施，被告先以100年4月7日府授地區二字第1000060087號公告區段徵收臺中市○○區○○段0○號等894筆私有土地，合計面積73.722256公頃，並一併徵收範圍內之公、私有土地上私有土地改良物。繼又經內政部以100年11月2日內授中辦地字第1000725953號函核准補辦區段徵收同段108-5地號等4筆土地，合計面積0.0011公頃，並據以100年11月8日府授地區二字第1000217854號公告，其中同段112地號等23筆土地原徵收清冊之土地面積及所有權人等部分資料誤繕，又報經內政部以100年11月30日內授中辦地字第1000726176號函核准更正確定在案。而原告等人所有土地均位於上開區段徵收開發案範圍內，並經被告依其申請核定發給抵價地在案，嗣被告以105年3月9日府授地區二字第1050046650號函為土地所有權人應領抵價地權利價值計算表之處分，原告等人提起訴願，經訴願決定予以駁回，被告乃按該權利價值計算表作成原處分，原告循序提出異議，經被告以105年11月28日府授地區二字第1050258295號函復查處結果維持原處分，復經原告提起訴願，仍經決定予以駁回等情，有卷附內政部99年8月5日內授中辦地字第0990725133號函（見本院卷第953頁）、內政部99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函（見本院卷第973頁）、臺中市水湳機場原址北側區段徵收計畫書（見本院卷第975至987頁）、內政部100年2月25日內授中辦地字第1000041377號函（見本院卷第989頁）、被告100年4月7日府授地區二字第1000060087號公告（見本院卷第991至995頁）、被告105年3月9日府授地區二字第1050046650號函（見本院卷第1003至1098頁）、原處分（見本院卷第321至322頁）、被告105年11月28日府授地區二字第1050258295號函（見本院卷第323至325頁）及內政部106年3月24日臺內訴字第1060402126號訴願決定（見本院卷第327至334頁）等件可稽，堪予認定。

㈢原告雖以上開情詞指摘原處分違法應予撤銷云云，惟：1.按行政機關以前行政處分所形成之法律效果為基礎，作成之後續行政處分者，雖因後行政處分與前處分之間具關連性，後處分之相對人或利害關係人非不得以前行政處分具有違法情形為事由，資以請求撤銷後行政處分之論據。但各就不同事項規制法律效果之兩個行政處分，如均得為行政爭訟之標的者，受理後行政處分撤銷訴訟之行政法院僅得就本案標的之行政處分審查是否具有違法應予撤銷之事由，至於構成後行政處分之先決前提或基礎事實之前行政處分，因非屬本案訴訟標的範圍，行政法院無從逕行否定其規制之法律效果。易言之，前行政處分若未經權限機關撤銷或變更，其規制之法律效果仍具存續力，行政機關自得據為基礎作成後行政處分。又當事人雖主張其已就前行政處分提起行政爭訟繫屬中，但受理後行政處分撤銷訴訟之行政法院經斟酌其主張各節後，如認為前後訴訟並不生裁判歧異之虞者，自得不裁定停止訴訟。

2.觀諸原告前開主張事由係指摘被告作成之土地所有權人應領抵價地權利價值計算表具有違法之情形，資為主張原處分違法應予撤銷之論據。而原告前就該土地所有權人應領抵價地權利價值計算表之處分提起訴願，經決定駁回後，已向本院起訴請求撤銷，並於該訴訟中作相同之主張，業據本院調取本院105年度訴字第415號區段徵收事件卷宗核閱無訛。又經本院審理該事件後，已於107年4月11日以105年度訴字第415號判決駁回原告之訴，認定原告上開主張各節均不足採取，其理由略謂：⑴觀諸土地徵收條例第1條、第39條第1項、同條例施行細則第40條第1項及區段徵收實施辦法第16條等規定意旨，可知政府實施土地區段徵收除為保障私人財產外，尚兼具促進土地利用及增進公共利益等公益目的，且區段徵收之財務風險係由政府自行負擔，因此，倘其進行已符合正當法定程序，所擬定之補償計畫已充分補償被徵收土地所有權人所受之特別犧牲，自屬適法，無從僅因被徵收土地所有權人冀求之最大利益未獲滿足，即認有違法或不當之處（最高行政法院102年度判字第199號判決意旨參照）。再者，政府實施區段徵收對被徵收土地係以發給現金補償為原則，被徵收土地所有權人不願領取現金補償，得申請改發給抵價地，折算抵付應領之現金補償，故將來發給之抵價地價值如未低於應領之現金補償者，即不構成違法。⑵系爭區段徵收開發案件，經被告就本案地區特性、開發目的、總費用、公共設施、土地比例、土地使用強度及土地所有權人受益程度與實際發展狀況予以評估結果，其開發總成本（含地價補償費、地上物補償費、公共設施費用、土地整理費用、貸款利息等）概算為1,520,933萬元，為達成自償性目標，其公共設施負擔比率為49.93％、既有合法建物基地原位置保留及預計土地所有權人領取現金補償比例為20％，可推估發還抵價地比例為40％，土地所有權人領回抵價地面積約22.2944公頃，開發完成後，政府可取得29.8496公頃可標讓售土地，開發總成本為1,524,812萬元，財務計畫尚可平衡。且99年8月12日函報內政部前，業已將抵價地總面積擬定為徵收總面積之40％，提交臺中市區段徵收委員會99年第2次會議審議通過，再經報請內政部99年9月16日函核准在案。依應領抵價地權利價值計算表第4欄位及第8欄位所載各原告之申請領回抵價地補償地價金額與領回抵價地權利價值之開發後地價金額，按抵價地比例40％計算領回抵價地權利價值，均較應領補償地價高出3.9619倍，足見原告將來可受領之抵價地價值明顯未低於應領之現金補償至明，則被告將本件區段徵收之抵價地比例定為40％，不但符合正當法定程序，且對原告等人所受之特別犧牲已為充分補償，自屬合法。⑶稽之前揭被告100年4月7日府授地區二字第1000060087號公告之公告事項第10項，已載明：「本區抵價地總面積為徵收私有土地總面積40％，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」原告分別於100年4月13日起至100年5月公告期間內先後向被告申請領取抵價地，並經被告於100年6月至9月間核准在案，原告從未對於所定之40％提出異議。再者，辦理區段徵收作業，擬定都市計畫當時，係採預估方式規劃未來遠景並研訂計畫，至於區段徵收財務收支是否能夠達到平衡，則須視實際執行情況而定，常受制於時空環境變動及市場景氣榮衰等因素影響，導致預期之計畫與實際執行結果難以預期。再依平均地權條例施行細則第80條明定出售區段徵收土地之地價收入，除抵付開發成本外，全部撥充實施平均地權基金，不足由實施平均地權基金貼補之，可見實施平均地權基金係供調節該財務自償性基金之盈虧，並非歸為被告所有。自無原告所指土地所有權人應領抵價地權利價值計算表違反信賴保護原則、誠信原則、比例原則之處。⑷依土地徵收條例第43條第1項規定，可知區段徵收範圍內之公有土地管理機關只能以作價、領回土地或「（無償）撥用」方式辦理，並非以徵收方式處理，故無適用該條例第40條第1項所規定領取現金補償及申請發給抵價地之餘地。是以，同條例第39條第2項及平均地權條例第54條第1項所謂「徵收總面積」係指區段徵收範圍內私有土地而言，不包括公有土地。⑸依土地徵收條例施行細則第54條、區段徵收實施辦法第26條第1項第2款、第2項規定可知：區段徵收之規劃抵價地分配街廓、分配方向及訂定各街廓最小分配面積，由主管機關會商需用土地人依開發目的及實際作業需要劃定之；抵價地分配作業要點亦由主管機關會商需用土地人定之。故直轄市或縣（市）主管機關得依開發目的及實際作業需要會商需用土地人訂定抵價地分配作業要點及規劃抵價地分配街廓。本件區段徵收計畫書載明：「……本計畫考量臺中市發展適居城市的定位及邁向國際化的願景，本計畫區未來將朝向『經貿生態園區』開發，並以經貿、創研、文化及生態為發展目標，主要使用機能包括國際經貿園區、創新研究園區、生態住宅社區、文化商業區及中央生態公園等五大類，透過區段徵收整體規劃開發，取得臺中市邁向國際化新都所需之公共建設用地，期能擘劃更具前瞻性、國際性及創意性的都市環境，奠定中臺區塊與國際接軌的堅定基石。」該「第二種經貿專用區」之規劃與執行，本件區段徵收計畫書之國際化「經貿生態園區」之目標始能達成。因此，被告就抵價地分配之街廓予以規劃，而將該「第二種經貿專用區」予以除外，即無違誤等語，有上開本院105年度訴字第415號判決在卷可稽。

3.是故，本件原處分與前處分即土地所有權人應領抵價地權利價值計算表既分屬不同之行政處分，各為本件訴訟與本院105年度訴字第415號行政訴訟之標的，前處分既經本院105年度訴字第415號判決認定不具違法應予撤銷之事由，駁回原告之訴在案，本件訴訟審理之標的並不及於前處分，無從與本院105年度訴字第415號判決作相反之認定。從而，被告前處分規制之法律效果既無因撤銷溯及消滅之情形，原告主張前處分違法為事由，援為指摘原處分構成違法之論據，即失所存立。

七、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採。被告前處分關於原告等人之申請領回抵價地補償地價、預計抵價地之總地價、徵收補償總地價、領回抵價地之權利價值、領回原位置保留之權利價值及參與抵價地抽籤配地之權利價值等事項既已發生規制效果，被告據為基礎作成原處分為土地分配之結果，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭