臺中高等行政法院判決

107年7月12日辯論終結

原告

陳宥均

訴訟代理人

陳國華 律師

訴訟代理人

林克彥 律師

被告

南投縣信義鄉公所

代表人

史強

訴訟代理人

吳榮昌 律師

　葉憲森　律師

上列當事人間原住民保留地事件，原告不服南投縣政府中華民國107年1月17日府行救字第1070015209號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、爭訟概要：緣坐落南投縣○○鄉○○段0000○號土地為原住民保留地（下稱系爭土地），所有權人為中華民國，該土地原始登記使用人為訴外人全清石，並設有地上權，存續期間自民國（下同）58年8月10日起至68年8月9日止。嗣後全清石與原告（原名陳秀珠）簽立地上物出讓證書，並於75年8月28日向被告辦理地上權之拋棄，該土地尚有全清石之房屋（下稱系爭房屋）存在。原告於75年間以系爭土地現占有人之身分向被告申請承租，並經南投縣政府於76年3月10日以投府民山字第22727號函核准在案。原告於106年4月租賃期間屆滿前申辦續租，經被告於106年4月18日以信鄉農字第1060007596號函同意續租（租賃期間106年4月29日至112年4月28日，下稱106年4月18日續租處分），嗣因原告與訴外人全左安間就系爭土地排除侵害事件，經臺灣南投地方法院（下稱南投地院）以104年度原訴字第16號判決駁回確定，其判決內容指出：「全清石僅出讓系爭房屋以南等不含系爭房屋之部分系爭土地」，被告遂依該判決所認定之事實，於106年9月13日以信鄉農字第1060019819號函（下稱106年9月13日原處分）通知原告俟完成鑑界分割後再行辦理續租及異動事宜，原同意核定之文號予以註銷。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈南投地院104年度原訴字第16號判決雖認定本件原告非系爭房屋之所有權人，而為原告敗訴之判決，然並非原告對系爭土地不具合法使用權源，系爭土地確實由原告合法使用中。系爭房屋之起造，早於原告承租系爭土地之時點，原告自75年8月28日承租系爭土地，承租範圍為系爭土地之全部，並不以系爭房屋為分界，為被告所明知之事實，在此前提下，被告仍與原告就系爭土地簽訂保留地租約（下稱系爭契約），足見被告對系爭土地上有他人建物乙節，並未為反對之表示，嗣後卻以106年9月13日原處分撤銷系爭契約，令人費解。

⒉原告依原住民保留地開發管理辦法向被告承租系爭土地，與被告所簽訂之系爭契約，係屬行政契約，被告行使出租人之權利，即不容許以行政處分為之。被告如認為原告有違反系爭契約情事，自應以契約所約定之方式行使其權利。然被告卻以106年9月13日原處分撤銷系爭土地之租賃關係，回復下命、高權之地位，干預當事人間之法律關係，與行政契約之本旨有違。

㈡聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈依南投地院104年度原訴字第16號確定判決已認定出讓人全清石於72年間所簽訂之地上物出讓證書之範圍不包括系爭房屋，是以，全清石於72年間僅將系爭房屋以南等不含系爭房屋之部分土地出讓，故原告雖承租系爭土地，仍無從主張對系爭房屋有合法使用權源，故被告106年4月18日續租處分，即因原告未有依法自耕或自用而有適法性之疑義。被告基於南投地院104年度原訴字第16號確定判決所認定之事實，考量因承租標的須鑑界分割再行辦理續租及異動事宜而以106年9月13日原處分撤銷106年4月18日續租處分，僅係撤銷106年4月18日續租處分中非原告自用之土地範圍部分，並無侵害原告現自住房屋範圍，裁量並無不當。

⒉被告與原告之保留地租約並非行政契約。本件被告就原住民保留地之租用與否所為決定，係行政處分，而後續租約之履行則為民事關係。本件原告之租約範圍尚應經鑑界，被告先本於職權撤銷於法未合之106年4月18日續租處分，於法無違，亦無原告指摘不應以行政處分調整、限制行政契約之情事。

㈡聲明：駁回原告之訴。

四、爭點：㈠出讓人全清石於72年間出讓證書之範圍為何？有無包括系爭房屋？被告106年4月18日續租處分有無因原告未依法自耕或自用，而有適法性之疑義？㈡本件原告與被告間所簽訂之系爭契約，是否屬於行政契約？被告以106年9月13日原處分撤銷106年4月18日續租處分，並通知原告俟完成鑑界分割後再行辦理續租及異動事宜，註銷原同意核定之文號，是否適法？

五、本院的判斷：

㈠前提事實：系爭土地之編定使用類別為乙種建築用地（面積560平方公尺），其原始登記使用人為訴外人全清石，並設有地上權，存續期間自58年8月10日起至68年8月9日止。嗣後全清石與非原住民身分之原告簽立地上物出讓證書，並於75年8月28日向被告辦理地上權之拋棄，該土地尚有全清石之系爭房屋存在。原告於75年起以系爭土地現占有人之身分向被告申請承租，並經南投縣政府核准在案。原告於106年4月租賃期間屆滿前申辦續租，經被告以106年4月18日續租處分同意續租（租賃期間106年4月29日至112年4月28日），嗣因原告與訴外人全左安間就系爭土地排除侵害事件，經南投地院以104年度原訴字第16號判決駁回確定，被告遂依該判決所認定之事實，以106年9月13日原處分通知原告俟完成鑑界分割後再行辦理續租及異動事宜，原同意核定之文號予以註銷。原告不服，提起訴願，經南投縣政府於107年1月17日以府行救字第1070015209號訴願決定駁回，以上事實有各項資料可查（甲證1、2、3；乙證1、2、3、4；丁證1、2、3、4、5，本件判決相關證據之編號詳附表）。

㈡訴外人即出讓人全清石於72年間僅將系爭房屋以南等不含系爭房屋之部分系爭土地出讓，被告106年4月18日續租處分即因原告未符合原住民保留地開發管理辦法第28條規定全部自用系爭土地之要件，而有違誤：

⒈應適用的法令：原住民保留地開發管理辦法第28條、原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第8點（見附錄）。

⒉由上述原住民保留地開發管理辦法第28條第1項及原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第8點規定可知，非原住民在該辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者，得繼續承租，其申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所核定，亦即非原住民租用原住民保留地須以自耕、自用或供自住建築基地為要件。

⒊經查，原告承租系爭土地前即存有全清石所有之系爭房屋（現設有信義鄉望美村望和巷40號門牌及電表），而72年11月28日全清石與原告簽立之地上物出讓證書（乙證4），並不包括系爭房屋及其所坐落之土地，業經南投地院104年度原訴字第16號確定判決（乙證1）認定如下，並經本院調取南投地院106年度原訴字第16號排除侵害事件卷核閱屬實：

⑴證人全靜茹證稱：「當時全清石已經病危，沒有錢就醫，所以把廁所這邊割讓，但系爭房屋沒有割讓；割讓的範圍是全清石房屋南側，包含地號1948原貌圖上的廁所、牛舍及曬穀場，但曬穀場只有一半，陳秀珠取得土地後蓋房子」等語。證人全樹德亦證述：「出讓的範圍是地號1948原貌圖，廁所北邊至曬穀場，牛舍部分也有出讓，但曬穀場沒有，在過去就是全清石的系爭房屋，系爭房屋沒有出讓，實際出讓的範圍距離系爭房屋還有一段距離」，上開證人證詞大致相符，應堪認證人之證述為真實。

⑵又依南投地院於106年1月9日會同兩造及南投縣水里地政事務所人員履勘現場結果，核與上開證人證述及出讓證書第1條所載相對位置大略相符；且出讓證書約定之附帶條件㈠出讓人（即全清石）願意將自留土地內提供寬1.5公尺與承讓人（即原告）為通路共同通行等語。若全清石於系爭出讓證書之出讓範圍，併同將系爭房屋讓與原告，則全清石於系爭土地已無自留土地存在，無從提供與原告共同使用。另依證人全靜茹證述：全清石出讓系爭土地之地上物時已經病危，無錢就醫，所以將部分土地出讓，足見全清石於簽訂系爭出讓證書時，身體狀況不佳，當不致將其居住使用之系爭房屋出讓，而讓自己無安身處所。故可認定，全清石僅出讓系爭房屋以南等不含系爭房屋之部分系爭土地，原告主張因全清石出具出讓證書而受讓系爭房屋云云，自無足採。

⒋是以，出讓人全清石於72年間僅將系爭房屋以南等不含系爭房屋之部分土地出讓，故原告雖承租系爭土地，然因對系爭房屋無合法使用權源，其所坐落之土地亦無從合法租賃，故被告106年4月18日續租處分，將全部系爭土地出租給原告，即有違反原住民保留地開發管理辦法第28條所規定之全部自用系爭土地之要件，其適法性即有疑義。

㈢本件原告與被告間所簽訂之系爭契約，不屬於行政契約，係屬民事契約。被告以106年9月13日原處分撤銷106年4月18日續租處分，並通知原告俟完成鑑界分割後再行辦理續租及異動事宜，註銷原同意核定之文號，並無違誤：

⒈應適用的法令：司法院釋字第448號解釋、第695號解釋、行政程序法第117條（見附錄）。

⒉原住民或非原住民固均得依原住民保留地開發管理辦法第28條規定，申請面積為0.03公頃以下原住民保留地之租用，並由鄉（鎮、市、區）公所為核定機關。然向鄉（鎮、市、區）公所主管機關提出申請上開租用，須經公所認定其申請合於法定要件，作成核准處分後，始與申請人訂立私法上之租賃契約。此一契約，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為（司法院釋字第448號解釋意旨參照）。惟若該管鄉（鎮、市、區）公所以申請租用之土地，不符合要件為由，而否准出租者，申請人對此如有不服，得依法提起行政爭訟（司法院釋字第695號解釋理由書參照）。至於已依原住民保留地開發管理辦法第28條規定核准出租後，原處分機關嗣認核准處分違法，將原核准處分撤銷，其效果與否准並無二致，基於相同法理，原申請人如有不服，亦得依法提起行政爭訟（最高行政法院104年度判字第535號判決意旨參照）。

⒊依上規定，本件被告106年4月18日續租處分核准原告承租原住民保留地，此為公法上之行政處分，嗣後所訂立之租約，係屬私法上之租賃契約，有關租約履行爭議係屬民事範圍，然本案涉及被告核准續租時，系爭土地是否符合原住民保留地開發管理辦法第28條規定由原告「自用」要件之事實認定，依上述說明，被告106年4月18日續租處分已有違誤，被告自可依行政程序法第117條規定，將違法續租處分依職權為全部或一部之撤銷。被告以106年9月13日原處分撤銷106年4月18日續租處分，其內容為：「說明：

一、依據臺灣南投地方法院民事判決確定書（104年度原訴字第16號排除侵害事件）辦理。二、旨案地原租賃契約時間至106年4月28日止，本所106年4月18日信鄉農字第1060007596號函同意續租，惟經臺灣南投地方法院於中華民國106年3月23日之第一次判決，業於106年4月11日確定。

三、判決確定書第5條第1項第2款內容指出：『故可認定，全清石僅出讓系爭房屋以南等不含系爭房屋之部分系爭土地』。爰此，俟本地號完成鑑界分割後再行辦理續租及異動事宜，原同意核定之文號予以註銷。」其意旨為依南投地院104年度原訴字第16號判決辦理，將續租處分撤銷，系爭契約之異動與續租，將待系爭土地完成鑑界分割後再行辦理，於法並無不合。原告主張系爭契約為行政契約，被告應依契約所約定之方式行使其權利，不應以行政處分制約原告云云，核無足採。

㈣本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

六、結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭

附錄本判決引用的相關條文：【原住民保留地開發管理辦法】第28條（第1項）非原住民在本辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者，得繼續承租。

（第2項）因都市計畫新訂、變更或非都市土地變更編定為建築用地之已出租耕作、造林土地於續訂租約時，其續租面積每戶不得超過零點零三公頃。

（第3項）非原住民在轄有原住民保留地之鄉(鎮、市、區)內設有戶籍者，得租用該鄉(鎮、市、區)內依法得為建築使用之原住民保留地作為自住房屋基地，其面積每戶不得超過零點零三公頃。【原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知】第8點依原住民保留地開發管理辦法第28條第1項規定，非原住民在原住民保留地開發管理辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者，得繼續租用之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所核定；第28條第3項規定非原住民在轄有原住民保留地之鄉（鎮、市、區）內設有戶籍者，得租用該鄉（鎮、市、區）內依法得為建築使用之原住民保留地作為自住房屋基地之申請案件，由直轄市、縣（市）政府核定，其作業程序應填具申請書，並檢附土地登記謄本、地籍圖標示位置圖，由鄉（鎮、市、區）公所審查後陳報直轄市、縣（市）政府核定。【行政程序法】第117條違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰

一、撤銷對公益有重大危害者。

二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。【司法院釋字第448號解釋文】司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。【司法院釋字第695號解釋文】行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。