臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)109年度訴字第267號

• 裁判案由: 返還押標金
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 110 年 09 月 22 日

臺中高等行政法院判決
109年度訴字第267號110年9月8日辯論終結原 告　正騏科技有限公司

代　表　人　陳宏吉
訴訟代理人　田杰弘　律師
被 告　台灣電力股份有限公司核能火力發電工程處中部施工處

代　表　人　鍾永結
訴訟代理人　蔡得謙　律師
上列當事人間返還押標金事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國109年8月21日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴
訟。本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件被告代表人於訴訟繫屬中變更為鍾永結，已據其具狀聲明承受訴訟（本院卷第97頁），經核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：原告參與被告辦理「通霄電廠更新擴建計畫廠區灌溉管路及廢水廠回收水系統工程」採購案（下稱系爭採購案），因被告於審標時發現原告與弘騏工程行投標文件所附光碟標籤貼上之中文筆跡、使用墨漬類同，因而認定原告與不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯，涉有系爭採購案投標須知第22條第1項第7款之情形，爰依政府採購法第31條第2項第7款、第48條第1項第2款及第50條第1項第5款、第3項之規定，以109年4月23日中施字第1098043166號函
（下稱原處分），通知原告予以廢標，且不予發還押標金新臺幣（下同）90萬元（下稱系爭押標金），原告不服向被告提出異議，被告以109年5月6日中施字第1093661077號函復
異議處理結果，原告猶不服，再向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
1.原告與弘騏工程行投標文件所附光碟片標籤貼上之中文筆跡、使用墨漬類同，係因原告員工基於好意，私下協助弘騏工程行員工審視資料無心所致，不構成「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，亦不構成押標金不予發還之理由，原處分違反行政行為明確性原則。
⑴原告之代表人陳宏吉身兼多家公司負責人，長年於雲林工作居住，故有關原告於苗栗地區之各項工程投標決策及實際營運管理，悉由原告派駐於苗栗地區之主管吳東桀經理全權負責，而被告辦理系爭採購案公開招標，前已2次因
無廠商投標而宣布流標，因吳東桀有意參與投標系爭採購案，為避免因投標廠商家數不足而流標，吳東桀遂告知其個人熟識之弘騏工程行代表人系爭採購案招標訊息，並邀其參與競爭投標，惟原告之代表人陳宏吉對上情並不知悉，亦不認識弘騏工程行代表人，僅係授權吳東桀全權辦理系爭採購案投標事宜。
⑵原告與弘騏工程行投標文件所附光碟標籤貼上之中文字雖有類同情形，然經原告詢問辦理系爭採購案投標文書作業之原告員工張秋雯後始知，乃係因弘騏工程行初次辦理系爭採購案投標文件之員工溫靜淑，因其缺乏經驗為恐疏漏，而於109年4月13日中午私下至原告辦公室，請教熟識之原告員工張秋雯，請求張秋雯協助審視弘騏工程行之投標文件是否齊備，故原告員工張秋雯乃基於好意幫忙，無心於標籤貼上書寫系爭採購案中文名稱後，並貼於弘騏工程行投標文件光碟上，事後亦未向原告代表人或經理吳東桀報告，豈料上舉卻意外造成被告誤會，惟原告於辦理系爭採購案投標文件過程中，並無任何不法，且所辦理之系爭採購案投標文件均係依法辦理，並無與弘騏工程行有何不法行為或假性競爭行為，實係因原告員工一時無心之失，始致被告有所誤會，原告並無任何違反政府採購法之故意。另原告與萬茂公司並不相識，亦無任何淵源，且原告押標金部分均係自己獨立辦理，原告實不明白萬茂公司與弘騏工程行押標金支票連號之原因，故上情實與原告無任何關係，亦屬誤會。又被告據此認定原告上開所為有違反政府採購法第31條第2款第7款「其他經主管機關認定有影響採購公司之違反法令行為」，惟被告作此主張卻無舉證證明原告究如何可能「影響採購公司之違法或不當行為者」，可見被告之主張純係憑空臆測，毫無實據，原處分已違反行政行為明確性原則。
2.又依政府採購法第50條第1項第5款規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之法律效果僅為取消投標廠商資格，並不得據以沒入押標金，且政府採購法第31條第2項第7款規定，並未授權被告可以不就個案調查，逕作成通案解釋，將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」認定即屬政府採購法第31條第2項第7款所稱「影響採購公正」之情形，而應予沒入押標金，且該條項第7款規定之構成要件為「有影響採購公正」之具體事實
，縱然「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，亦不必然「影響採購公正」，仍應由主管機關就個案詳細調查後認定。被告並未舉證證明原告之行為如何影響採購公正，即不得依政府採購法第31條第2項第7款規定沒入原告押標金。從而，被告及申訴審議委員會所舉之工程會91年11月27日工程企字第09100516820號函已違反法律
授權及法律保留原則，原處分業已違反行政程序法第5條
「行政行為之內容應為明確」之規定，參照司法院釋字第445號解釋意旨即應予撤銷。
㈡聲明：1.原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。2.被告應返還90萬元之押標金予原告。
四、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
1.原告違反政府採購法第31條第2項第7款，第50條第1項第5款、第7款及投標須知第22條第1項第7款，被告依法不予
歸還原告押標金，於法有據：
⑴本院109年度訴字第265號請求返還押標金事件（下稱另案）於110年2月2日行準備程序時，曾通知原告員工張秋雯
到庭作證，經原告員工張秋雯到庭證稱：「（問：妳有跟溫靜淑講說正騏公司也有參與本件投標嗎？）答：有，她來的時候有說。……（問：妳在溫靜淑帶去弘騏工程行的投標文件上，你有協助什麼內容？）答：幫她在光碟片上寫工程名稱……（問：除了妳剛才所述在光碟片上面寫工程名稱外，就本件工程的投標還有協助什麼事項？）答：幫她把標單拿去投，她來找我那天，她先回公司，價格方面的文件放進標單封起來後才拿給我。……（問：妳有何特別充分的檢視能力？）答：沒有。」等語；而與原告處於競標關係之投標廠商即弘騏工程行之員工溫靜淑亦於當日行準備程序時到庭證稱：「（問：你還記得什麼時候去找張秋雯？）答：我有看過老闆娘給我的文件內容資料，我是第1次做就怕做得不好，109年4月13日中午我先打電
話給張秋雯後就去正騏公司通灣里的辦公室找她。（問：當天中午妳是帶了什麼資料去找她？）答：標案裡面需要檢附的東西，沒有包含押標金，因為押標金、底價我沒有拿，這些是老闆娘做的，詳細要檢附的東西內容我沒有記得很清楚，因為標案下載之後就可以很詳細告訴你該檢附什麼東西，該帶的東西我都有帶去，包含廠商資格。（問：張秋雯協助妳什麼事項？）答：她幫我檢視我帶去的東西內容，她看到我的光碟片上面沒有貼標籤，然後她就幫我貼標籤。（問：標籤上的文字是誰寫的？）答：張秋雯寫的。……（問：你知道正騏公司也有參與本件投標嗎？何時知道？）答：當天我拿資料去找張秋雯看的時候，她當天有告訴我，他們下午要去投標這件事。」等語，足證原告與弘騏工程行雖形式上同處於投標廠商之競爭關係，但實際上卻仍互相配合，而無競標之實質關係。
⑵況原告員工張秋雯既已在另案到庭證稱其對於投標文件並不具有何等充分的檢視能力，則應處於競標關係之弘騏工程行員工溫靜淑，委請原告員工張秋雯代為檢視綜合封內重要文件之內容，即無道理且屬異於常情之行為，蓋一般投標廠商如有不清楚投標文件之情形時，理應致電洽詢被告之承辦人員，又何需委請其他共同參與投標之競爭廠商進行投標文件之審核？是以，原告與弘騏工程行間之上開行為，顯與常情常理有違，而存有重大異常關聯之關係。此外，原告員工張秋雯於上開另案準備程序期日，亦有證稱：「（問：妳們就上開的投標文件是用寄送還是有專人送達？）答：我跟吳東桀去的。」、「（問：正騏公司裝投標文件的綜合封面跟弘騏工程行裝投標文件的綜合封面是否妳同時交給招標機關？）答：我拿弘騏工程行的，吳東桀拿正騏公司的，是同一天交的。」等語，足證原告確有刻意分由其員工張秋雯與其經理吳東桀各持一份綜合封之方式，於109年4月13日15時10分同時將投標文件遞交被告，意圖偽裝成是由兩間不同之投標廠商進行投標程序，用以欺瞞被告之情形。準此以觀，原告與該弘騏工程行間確有假性競爭之主觀合意，至為明確。
⑶又於弘騏工程行有關之工程會訴0000000號採購申訴審議
判斷書中，弘騏工程行稱被告辦理系爭採購案，前2次均
因無廠商投標而宣布流標，嗣於同年4月初，正騏公司吳
東桀經理，告知並邀請弘騏工程行負責人一起參與投標系爭採購案，以免又因為未達3家廠商投標而流標，系爭採
購案招標條件經招標單位修改，第3次招標仍須有3家廠商投標，經弘騏工程行負責人研析後決定參與投標，於處理好投標文件及押標金支票後即交由員工溫靜淑處理投標事宜等語，由此內容觀之，可證原告之經理吳東桀與弘騏工程行負責人間之關係熟稔且極為密切，原告就本件標案勢在必得，而為使本次標案不至於流標，故請弘騏工程行配合投標，並且由原告為弘騏工程行審視投標文件，其目的在確保本件標案有足夠之競標廠商而不致流標，以利原告能順利得標，因此弘騏工程行本即無投標真意。則原告與弘騏工程行自始即立於假性競爭之地位，乃不爭之事實。⑷原告之員工張秋雯為弘騏工程行遞交之綜合封，由附件綜合封所示之資料觀之，其中之標案文件上載有弘騏工程行本次之投標價格，此為系爭標案重要之競標資訊，原告在同為參與系爭標案之情形下，竟由其員工為弘騏工程行審視綜合封之內容，協助製作光碟標籤貼，並分別由員工張秋雯為弘騏工程行及經理吳東桀為原告在同一時間遞交上開綜合封給被告，則原告事實上有探知弘騏工程行綜合封內容，包括標單在內之機會，是原告與弘騏工程行間上開掩人耳目之行為，顯與政府採購法之立法目的有所違背，而有假性競爭之事實。
⑸再者，原告員工張秋雯及吳東桀之行為乃係受原告之指示，且原告依法應就員工之故意過失行為，負同一故意或過失之責任，是原告主張本件為員工個人行為，並不可採。2.政府採購法第31條第2項第7款之授權具有法規命令性質，法院僅能審查其有無違反法律保留及法律優位原則，苟其無違反法律保留及法律優位原則，法院應受其拘束：
⑴按「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」此有工程會91年11月27日工程企字第9100516820號函可稽。上開工程會函釋作為「解釋性行政規則」，係在補充政府採購法第50條第1項第5款之適用要件，例示性地闡明投標文件內容於何種情形達到「重大異常關聯者」之程度。而原告與其競爭之弘騏工程行間之行為，已符合上開函釋第1點與第5點之情形，而達到「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之程度，堪可認定。
⑵次按「採購法第31條第2項第8款（現行法第7款）係授權
採購法之主管機關即工程會就特定之行為類型，事先一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，主管機關所為之認定，具有法規命令性質，行政法院僅能審查其有無違反法律保留及法律優位原則。苟其無違反法律保留及法律優位原則，行政法院應受其拘束，不得以自己之解釋代替主管機關之一般性認定。」此有最高行政法院101年
度判字第839號判決理由可參。復按「機關辦理採購，廠
商有下列情形之一者，依政府採購法第31條第2項第8款（現行法第7款）認定屬『其他經主管機關認定有影響採購
公正之違反法令行為者』情形：……2.有政府採購法第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之一。……」此亦有工程會104年7月17日工程企字第10400225210號函可資參照
。
⑶依上開最高行政法院判決意旨及工程會104年7月17日函內容，即知工程會作為政府採購法之主管機關，其對於政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」所為之認定，即屬於有「影響採購公正之違反法令行為」所為之認定。而上開工程會104年7月17日函之內容因具有法律授權之效力，亦經刊登於行政院公報，故具有法規命令之性質，是法院就工程會依上開函釋內容所作出之認定，僅能審查其有無違反法律保留及法律優位原則，苟該認定並無違反法律保留及法律優位原則，法院即應受其拘束，而不得以自己之解釋取代主管機關即工程會依上開函示所為之認定。準此以觀，本件原告確有政府採購法第50條第1項第5款之情形，而屬於同法第31條第2項第7款影響採購公正之違反法令行為，至為明確。㈡聲明：駁回原告之訴。
五、爭點：被告認定原告與不同投標廠商弘騏工程行之投標文件內容有重大異常關聯，即依政府採購法及投標須知等規定，作成廢標及不予發還系爭押標金之原處分，是否合法？
六、本院的判斷：
㈠前揭爭訟概要之事實，分別有申訴審議判斷書、被告與弘騏工程行投標文件所附光碟標籤貼中文字放大影本、被告109
年4月23日中施字第1098043166號函、109年5月6日中施字第1093661077號函、109年5月12日中施字第1098050595號函等附卷可稽（本院卷第23頁至第32頁、第59頁至第69頁），此部分事實堪以認定。
㈡按政府採購法第31條第2項第7款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還；其未依招標文件規定繳納或已發還者，並予追繳：……七、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為。」第48條第1項第2款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：……二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。」第50條第1項第5款、第3項規定：「（第1項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯。……（第3項）第一項不予開標或不予決標，致採購程序無法
繼續進行者，機關得宣布廢標。」
㈢本件原處分記載：「主旨：貴廠商（即原告）……招標案，所附資料涉有『投標須知第22條第1項第7款』之情形，茲依規定通知廢標，押標金90萬元整不予發還……說明一、旨揭廢標法令依據：工程會108年9月16日工程企字第1080100733號令，主管機關依採購法第31條第2項第7款認定屬『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』情形（一）有採購法第48條第1項第2款之『足以影響採購公正之違法行為者』及（二）有採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商之投標文件內容有重大異常關聯』。」等語；再參以系爭採購案投標須知第22條第1項第7款即規定：「二十二、押標金不予發還：廠商有下列情形之一者，除違法部分送請主管機關依法辦理外，其所繳納之押標金，不予發還……（七）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。主管機關認定之情形如下（工程會108年9月16日工程企字第1080100733號令）：1.有政府採購法第48條第1項第2款之『足以影響採購公正之違法行為者』情形。2.有政府採購法第50條第1項第5款、第7款情形之一……」之內容（申訴審議可
閱卷第78頁）；足見被告對原告所作成廢標及不予發還系爭押標金之原處分理由及法律依據，係依政府採購法第31條第2項第7款、第48條第1項第2款及第50條第1項第5款、第3項
，及系爭投標須知第22條第1項第7款等規定，先予說明。
㈣原告有政府採購法第50條第1項第5款之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」；及同法第48條第1項第2款之「有足以影響採購公正之違法或不當行為」之情形：
1.查系爭工程因投標廠商未達3家而流標2次，有被告流標紀錄表可查（申訴審議可閱卷第35頁、第36頁），此與原告上開起訴主張所稱被告辦理系爭採購案公開招標，前已2
次因無廠商投標而宣布流標，因吳東桀有意參與投標系爭採購案，為避免因投標廠商家數不足而流標，吳東桀遂告知其個人熟識之弘騏工程行代表人系爭採購案招標訊息，並邀其參與競爭投標等語之事相符，可知弘騏工程行係因原告公司經理吳東桀告知系爭工程前因未達3家廠商投標
而流標，為免本次又因投標廠商數不足，始參與系爭工程之投標。而原告與弘騏工程行之綜合封於109年4月13日15時10分同一時間交送被告，有綜合封可稽（本院卷第159
頁、第195頁），及原告與弘騏工程行投標文件所附光碟
片標籤貼中文文字筆跡、使用墨漬類同，均由原告員工張秋雯所代寫，亦有光碟標籤貼文字翻拍照片可稽（本院卷第59頁、第63頁），足見本件兩家廠商間已具異常關聯之情形。
2.行為人須因違反行政法上義務，而受裁罰性之不利行政處分，始屬於行政罰之範疇。而政府採購法第30條第1項前
段及第31條第2項第7款之規定，旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，具有防範投標人妨礙程序公正之作用。亦即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。是法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即不予發還其所繳納之押標金，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務，而對於過去不法行為所為之制裁，尚有不同，故本件並無行政罰法相關規定之適用（最高行政法院108年度判字第20號判決意旨參
照）。
3.另依最高行政法院100年度判字第483號判決意旨所稱：「惟查若將政府採購法第50條、第59條之適用，限於投標廠商自己，而不包括投標團隊，如此一來，無異助長投標廠商以脫法行為規避法律規範，與政府採購法之立法目的旨在建立政府採購制度，依公平公開之採購程序，提升採購效率與功效，確立採購品質目的相悖。」等語及民法第224條規定關於債務人就其代理人或使用人，應承擔代理人
或使用人之主觀歸責狀態等規定，原告自不得主張並不知悉所屬員工行為，即得豁免政府採購法第31條第2項第7款規定不予發還押標金之「管制性不利處分」。況查：
⑴本院另案109年度訴字第265號返還押標金事件，弘騏工程行之員工溫靜淑於準備程序時，到庭證述：「（妳何時到弘騏工程行任職？任職職稱？工作內容？）我於107年5月到原告工程行任職，擔任職安管理員的工作和一些文書報表的傳送。（就本件工程即系爭工程，原告有無參與投標？）我只是製作一些內容而已，我是文案，原告有參與投標。（何人決定參與投標？）老闆或老闆娘告知我要參與投標，不太確認。（妳有參與製作本件工程的投標文件嗎？）老闆決定好會上網將標案下載後將文書檔案交由我來製作。（押標金支票是否妳辦理？）不是，這是老闆娘自己去辦理，製作案件像底價、押標金、詳細價目表部分由老闆、老闆娘自行處理。（除了上開底價等文件，你是如何製作投標文件。）給我檔案後我用電腦列印下來，再看有無缺漏，需要補什麼文件。（妳認識正騏公司的張秋雯嗎？）我107年進來，有參加台電的開會，在108年公司召開的承商協調會上有看過她，我們都是承攬商，我們也都從事關於台電的相關工程文書工作，例如申請進廠入場證、文件報表修改，久了之後2人就會熟了。……（就本件
工程的投標文件製作，你是獨立完成或是有尋求他人的協助？）老闆娘下載製作文件時，由於我是第1次做，因為
我認識正騏公司的小姐張秋雯，所以就去詢問她。（是原告的老闆或老闆娘要妳去詢問張秋雯嗎？）不是，他們不知道我們互相熟悉，可能知道我認識她，但不知道我跟她有多熟。（你還記得什麼時候去找張秋雯？）我有看過老闆娘給我的文件內容資料，我是第1次做怕做的不好，109年4月13日中午我先打電話給張秋雯後就去正騏公司通灣
里的辦公室找她。（當天中午妳是帶了什麼資料去找她？）標案裡面需要檢附的東西，沒有包含押標金，因為押標金、底價我沒有拿，這些是老闆娘做的，詳細要檢附的東西內容我沒有記得很清楚，因為標案下載之後就可以很詳細告訴你該檢附什麼東西，該帶的資料我都有帶去，包含廠商資格。（張秋雯協助妳什麼事項？）她幫我檢視我帶去的東西內容，她看到我的光碟片上面沒有貼標籤，然後她就幫我貼標籤。（標籤上的文字是誰寫的？）張秋雯寫的。（現場張秋雯有沒有打開光碟片的內容去審視？）沒有。（你知道正騏公司也有參與本件投標嗎？何時知道？）當天我拿資料去找張秋雯看的時候，她當天有告訴我，他們下午要去投標這件事。（後來原告是如何去送達這份投標文件到被告機關？）張秋雯當時中午檢視時有告訴我要去投標，我就趕快回去將資料製作好交給老闆娘，並告知老闆娘說資料做好了，就給老闆娘做彌封的動作後，老闆娘弄好後就交代我有空就拿去寄吧，我就想中午時張秋雯有告訴我要去寄件，我就拿過去請她一併代送。……（妳剛才所說的老闆娘是誰？名字？負責何業務？）老闆娘是我妹妹，叫溫曉嵐，負責會計做帳。（原告負責人是楊志文？他負責什麼工作？）是；負責現場工作及決定標案的工程內容。……（你知道投標廠商間是屬於競爭狀況嗎？）知道。（你去正騏公司的時候，按照妳的說法，妳知道她是參與投標的廠商？）我去的時候張秋雯才告訴我，我沒有給她看底價，底價沒有在我的身上，我想說都已經彌封了，所以交給正騏公司的張秋雯。（妳有將綜合封交給正騏公司的張秋雯？）對。（妳當時是否已經知道正騏公司是要參與投標的廠商？）當時已經知道。（當時你請張秋雯幫忙審視的時候，張秋雯有幫妳寫上什麼樣的文字嗎？）她看到我光碟片上的標籤文字沒寫，就幫我寫上去工程名稱，名稱太長記不得了，大約是管路安裝的工程。」等詞（本院卷第132頁至第137頁）。
⑵又原告員工張秋雯亦於上開準備期日到院證稱：「（妳是何時任職正騏公司？擔任職位、工作內容？）108年7月初任職正騏公司，擔任行政會計，負責送單跑件。（妳會負責製作正騏公司參與政府的投標文件嗎？）我不會製作，可是會檢視。（正騏公司還有另外的員工在負責製作投標文件嗎？）有，吳東桀。（妳認識弘騏工程行員工溫靜淑嗎？）認識。……（溫靜淑是不是在去年間曾經有過因為參與政府投標案去找過妳？）有。（妳記得是什麼時間？）中午。（何事去找妳？）她請我幫忙檢視投標的文件。（哪件標案？）我記得是通霄電廠更新擴建計畫廠區灌溉管路及廢水廠回收水系統工程。……（妳在溫靜淑帶去弘騏工程行的投標文件上，你有協助什麼內容？）幫她在光碟片上寫工程名稱。……（妳有跟溫靜淑講說正騏公司也有參與本件投標嗎？）有，她來的時候有說。（除了妳剛才所述在光碟片上面寫工程名稱外，就本件工程的投標還有協助什麼事項？）幫她拿標單去投，她來找我那天，她先回公司，價格方面的文件放進標單封起來後才拿給我。（妳們就上開的投標文件是用寄送還是有專人送達？）我跟吳東桀去的。（正騏公司裝投標文件的綜合封面跟原告裝投標文件的綜合封面是否妳同時交給招標機關？）我拿弘騏工程行的，吳東桀拿正騏公司的，是同一天交的。……（妳知道參加投標案的廠商是屬於競爭關係？）不知道。（妳不是有參加投標的經驗，怎麼不知道投標廠商間有競標的關係？）我只知道朋友之間要幫忙，我不知道會這麼嚴重，如果知道這麼嚴重，我不會幫忙。……（為何妳在正騏公司是負責檢視投標文件的工作，而不是負責投標文件的製作？）製作是吳東桀的工作，是他請我檢視的。……（妳有何特別充分的檢視能力？）沒有。（正騏公司全部的投標案都是由妳檢視？）我先看完後交由吳東桀再看一次，我與吳東桀是同事關係，他是正騏公司的經理。（妳當時協助溫小姐所檢視的文件有哪些？）我記不太清楚。（請妳再仔細想當時妳有清楚看到哪些文件是妳協助溫小姐檢查的內容？請說明。）我只記得有弘騏工程行的營登、401報表的資料，價格方面的東西我沒有看到。」
等詞（本院卷第137頁至第142頁）。
⑶原告員工張秋雯負責檢視原告公司之投標文件，而與原告有競標關係之弘騏工程行員工溫靜淑在製作系爭採購案之文書檔案時，有向張秋雯詢問投標文件事宜，及張秋雯確有協助弘騏工程行核對投標應攜資料，及協助在光碟標籤上記載系爭採購案工程名稱，並送件至被告處收文，且其等對於原告及弘騏工程行參與系爭採購案投標事宜、詢問當天下午被告進行開標均知悉等事實，堪予認定。依弘騏工程行之員工溫靜淑所述，其請教張秋雯投標資料後，返回公司始將標單底價放入綜合封，即可自行持至被告處送件投標，何以須再拿至有競標關係之原告公司由員工張秋雯代為送件，且由張秋雯專為弘騏工程行代送，而原告的投標文件則係由公司經理吳東桀送件，實已違背一般事理、常情。再者，依上揭說明意旨，本件原告員工張秋雯代為檢視弘騏工程行投標文件，並由其代寫投標光碟文件名稱等，雖無直接證據證明係原告授權所為；惟此等不同投標廠商間之投標文件內容有異常關聯、足以影響採購公正之違法或不當行為，既由原告員工張秋雯為之，亦難認與原告無涉；是原告主張關於光碟片上面的標籤文字與投標文件送達時間一致等，均是原告員工私底下所為，原告與弘騏工程行間並沒有假性競爭之詞，不足採信。
㈤工程會108年9月16日令性質屬「法規命令」，且未逾越法律授權範圍，亦未違反法律明確性原則：
1.工程會108年9月16日令明定：「依政府採購法第31條第2
項第7款規定修正認定機關辦理採購，廠商有下列情形之
一者，屬『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』情形，並自即日生效：……二、有政府採購法第50條第1項第5款、第7款情形之一。……」係工程會基於
政府採購法第31條第2項第7款授權所補充認定同條項第1
款至第6款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」
之類型，用以補充該款發生不予發還或追繳押標金法律效果之構成要件，性質上屬「法規命令」，且已依法刊登在行政院公報第025卷第174期交通建設篇，符合行政程序法第157條第3項所定之發布程序。又工程會91年11月27日函：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者……」，此令係對政府採購法第50條第1
項第5款規定之解釋，屬於解釋性行政規則。投標文件內
容由同一人或同一廠商繕寫或備具，認屬於政府採購法第50條第1項第5款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，符合該款之文義解釋，可以援用（最高行政法院106年度判字第276號判決意旨參照）。
2.再者，政府採購法第50條第1項第5款明定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商」，係因不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯，通常存在假性競爭行為，而足以影響採購公正，違反政府採購法之立法意旨，自有予以規制之必要。是「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之投標行為，乃政府採購法第50條第1項所欲防止之行
為態樣之一，參與投標廠商之投標文件如有該種情形，自屬違反該條款之規定。是前揭工程會108年9月16日令將政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，認定為同法第31條第2項第7款之「有影響採購公正之違反法令行為」，符合政府採購法第31條第2項之規範意旨，且未逾越授權範圍，亦未增加
法律對人民所無之限制，核與法律保留原則無違。又政府採購法第50條第1項第5款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，雖屬抽象之不確定法律概念，惟其意義尚非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，核與法律明確性原則尚無違背。是前揭工程會108年9月16日令，將政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之行為類型，認定屬於同法第31條第2項第7款之「影響採購公正之違反法令行為」，自亦與法律明確性原則無違。是被告得於具體個案中，援引工程會108年9月16日令作為處分之依據。
㈥原告另稱本件業經更為嚴謹之刑事偵查為不起訴處分，認定並無詐術投標之違法事由，足證並無假性競爭等語。然經本院依職權調閱之臺灣臺中地方檢察署110年度偵字第10549號不起訴處分書記載：「……綜合上情以觀，堪認本案標案投標廠商即被告正騏公司、弘騏工程行、萬茂公司出現政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯』之狀況。」等語，雖其認定欠缺積極證據認為涉有借牌圍標之犯行，然此並無從據為本件有利原告之認定，併此敘明。
㈦綜上所述，原告主張並無可採，被告依政府採購法第31條第2項第7款、第48條第1項第2款及第50條第1項第5款、第3項
，以及系爭採購案投標須知第22條第1項第7款等規定，作成廢標及不予發還系爭押標金之原處分，並無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。
中　　華　　民　　國　　110　 年　　9　　 月　　22 　 日臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官　陳 文 燦
法 官 楊 嵎 琇
法 官 張 升 星
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　110　 年　　9　　 月　　22 　 日書記官　凌 雲 霄