臺中高等行政法院判決

111年7月6日辯論終結

原告

臺中市私立一畝田幼兒園

代表人

游慶榮

原告

鄭文信即臺中市私立小哈佛幼兒園

原告

陳劉貴美即臺中市私立小羚羊幼兒園

原告

吳孟芬即臺中市私立孟昇幼兒園

原告

臺中市私立人德幼兒園

代表人

李源德

原告

賴惠淑即臺中市私立大里東昇幼兒園

原告

臺中市私立大袋鼠幼兒園

代表人

吳菊娟

原告

臺中市私立小貝貝興華幼兒園

代表人

張秀滿

原告

臺中市私立天祥幼兒園

代表人

王天祥

原告

臺中市私立文采幼兒園

代表人

吳麗緗

原告

張可欣即臺中市私立丘尼兒幼兒園

原告

施小婷即臺中市私立幼寶幼兒園

原告

蔡慧如即臺中市私立多倫多幼兒園

原告

林素貞即臺中市私立艾迪生幼兒園

原告

臺中市私立東峰幼兒園

代表人

王玉珍

原告

陳慧宜即臺中市私立東華幼兒園

原告

張秀珠即臺中市私立欣來來藝術幼兒園

原告

林益年即臺中市私立欣達幼兒園

原告

陳俊嘉即臺中市私立芽米藝術幼兒園

原告

劉銘富即臺中市私立亮亮幼兒園

原告

劉瑩即臺中市私立柏拉圖幼兒園

原告

林金賜即臺中市私立紅蘋果幼兒園

原告

歐昇典即臺中市私立英順幼兒園

原告

蔡黃滿惠即臺中市私立茱麗亞幼兒園

原告

張照宜即臺中市私立培英幼兒園

原告

陳芳如即臺中市私立彩森林幼兒園

原告

王郁菁即臺中市私立梵尼爾幼兒園

原告

唐蹄雲即臺中市私立喜悅兒幼兒園

原告

陳芳美即臺中市私立華人幼兒園

原告

李麗美即臺中市私立愛丁寶幼兒園

原告

魏麗華即臺中市私立慈英幼兒園

原告

臺中市私立葳肯幼兒園

代表人

賴國弘

原告

郭鴻志即臺中市私立精湛幼兒園

原告

鄭睿汯即臺中市私立綠拇指幼兒園

原告

許鳳月即臺中市私立綠第亞幼兒園

原告

許鳳月即臺中市私立綠第亞幼兒園仁愛分班

原告

魏麗華即臺中市私立潭子一畝田幼兒園

原告

王天祥即臺中市私立賞識幼兒園

原告

王慶賜即臺中市私立樹人幼兒園

原告

張秀惠即臺中市私立豐原大千幼兒園

原告

林淑芬即臺中市私立瀚林幼兒園

原告

詹鈞源即臺中市私立愛森倫幼兒園

共同訴訟代理人

楊俊彥 律師

被告

臺中市政府教育局

代表人

楊振昇

訴訟代理人

侯志翔 律師

上列當事人間因有關教育事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、爭訟概要：被告於民國110年4月19日公告開始受理臺中市110學年度私立幼兒園收費備查申請，內容略謂：欲調整110學年度收費之私立幼兒園，應依幼兒教育及照顧法（下稱幼照法）第38條及臺中市教保服務機構收費退費辦法（下稱收退費辦法）第5條規定辦理，檢送相關資料辦理備查。原告等依公告備妥相關文件於110年5月14日前報請被告備查，嗣被告於同年5、6月間函覆原告等，以110學年度臺中市私立幼兒園收費調整上限為2.74%，而原告之收費調整數額已超過該比率為由，歉難同意備查。復110年6月底全國教保資訊網填報系統開放填寫110學年度私立幼兒園之收費標準時，被告公告未通過收費備查之私立幼兒園僅能依照109學年度之收費數額填載，致登載於全國教保資訊網之110學年度收費金額與原告報請被告備查之金額不一致，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈依幼照法第38條第2至4項規定及同條第2項規定之立法理由可知，幼照法對於私立幼兒園之收費數額明定採取備查制，顯係立法者經過權衡後，考量收費數額之訂定乃私立幼兒園營業自由之核心範疇，應由私立幼兒園依市場機制決定之，主管機關僅為事後之行政監督，以免其過度干涉、介入收費數額之訂定，而背離私立幼兒園之收費具市場供需取向之本質，俾兼顧幼兒及家長之權益與私立幼兒園營業自由之保障。又參照地方制度法第2條第5款規定及最高行政法院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可知，幼照法第38條既然係要求私立幼兒園於踐行法定收費數額訂定程序後（依地方主管機關所訂之收費項目及用途自行訂定數額後，於每學年度開始前1個月對外公告），報請地方主管機關備查，則收費數額之訂定於法定程序完成後即發生法律效力，備查與否尚非收費數額之生效要件，地方主管機關對於私立幼兒園報請備查之內容，並無審查或限制其調整收費比率之權限；一旦私立幼兒園完成法定程序並將收費數額報請地方主管機關備查，地方主管機關即應依幼照法第38條第4項規定，將私立幼兒園報請備查之收費數額公開於資訊網站供大眾查詢。

⒉原告於110年5月間，即已全數按照被告發布之收退費辦法所規定之收費項目及用途，訂定110學年度之收費數額(110學年度係始於110年8月1日），以供家長知悉，同時將110學年度之收費數額報請被告備查，且該收費數額亦於110學期開始前1個月再次公告，並將公告金額於全國教保資訊網填報系統開放時登載於上，再次報請被告知悉，已完成備查程序。原告針對110學年度之收費數額，既已踐行幼照法第38條第2項規定之法定程序且報請被告備查在案，原告自得依其訂定之110學年度收費數額向家長收取各項費用，且被告依法應准將原告報請備查之收費數額登載於全國教保資訊網。然被告竟無視幼照法第38條第2項係採備查制，而就原告之收費數額進行實質審查，再以原告訂定之110學年度收費數額超過被告在無法令依據之情況下制定之收費調整比率上限2.74％為由，發文要求原告修正收費數額，否則即不予同意備查，並在全國教保資訊網填報系統開放時，拒絕原告將其110學年度收費數額填具於系統上，致全國教保資訊網未能顯示原告報請備查之110學年度收費數額，此作法顯與幼照法第38條規定相悖。

⒊依幼照法第38條第4項規定之立法理由可知，為確保家長查得之收費資訊與私立幼兒園訂定之收費數額相符，以避免私立幼兒園與家長就收費數額產生爭議，同時使家長得以比較幼兒園之收費數額，作為其選擇幼兒園之參考依據，主管機關依法必須將私立幼兒園報請備查之收費數額公開於資訊網站。而登載於全國教保資訊網之收費數額，在行政實務上係由地方主管機關開放全國教保資訊網填報系統後，由私立幼兒園將其備查之收費數額填寫於上，再由地方主管機關將相關收費資訊呈報予教育部國民及學前教育署（下稱國教署）登載於全國教保資訊網，國教署原則上係直接按照地方主管機關呈報之資料進行登載。

⒋110年6月底全國教保資訊網填報系統開放私立幼兒園填寫110學年度之收費數額時，公告要求經被告不予同意備查之私立幼兒園（因收費調整比率超過被告自行決定之上限2.74%），必須在申報系統上填寫前1學年度即109學年度之收費數額，而不得按報請備查之收費數額填寫。又針對已將報請備查之110學年度收費數額填寫於申報系統之原告，被告則要求其將申報系統上之收費數額修改為109年度之收費數額，否則即不將其所填寫之收費數額呈報予國教署。被告上述作法，除已違反幼照法第38條之規定，且造成全國教保資訊網不能正確顯示原告依法自行訂定之110學年度收費數額；如此原告按其依法報請備查之數額向家長收費時，可能反遭家長質疑有違法收費之情事，不僅導致原告無法向家長收取正確之費用數額，以反映其營運成本，原告尚須支出額外之行政成本處理相關爭議，如：家長持續向主管機關檢舉原告違法收費、家長於網路社群指責原告違法收費而影響原告之商譽等等，且侵害原告之營業自由。原告自得依幼照法第38條第4項規定，請求被告將原告報請備查之110學年度收費數額呈報予國教署，俾正確顯示於全國教保資訊網。

⒌原告王慶賜即臺中市私立樹人幼兒園於110學年度收費備查案，共送件3次。第1次送備查申請後，經被告回文歉難同意備查，要求王慶賜即臺中市私立樹人幼兒園依被告指示送件備查，王慶賜即臺中市私立樹人幼兒園乃依被告指示送第2次備查，經被告同意備查。復考量園所營運狀況，若依被告指示調整收費恐無法妥善經營，仍欲更改備查內容，乃提出第3次備查申請，請求被告准予備查，經被告駁回。準此，應以原告王慶賜即臺中市私立樹人幼兒園最新之意思表示即第3次備查資料為準。被告前均未變更主張甲證3非行政處分，應屬本件不爭執事項，然被告復於111年4月27日準備程序終結後方主張甲證3為行政處分，顯違反行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第276條第1項規定，不得主張之。

⒍依幼照法第38條第2項規定之立法理由可知，私立幼兒園仍屬於參與自由經濟市場之營利事業，其收入來源係仰賴於就讀園所之幼生所繳交之學費及月費，再將收入用作支應員工薪水、設備維護、餐點支出、租金等維持園所營運所需之成本費用，故針對私立幼兒園之收費標準，乃交由各園所依其營運狀況，考量市場需求訂定其收費數額，惟在收費項目部分需依照法令規定收取之。換言之，幼照法只規範私立幼兒園之收費項目需依照主管機關所制定之項目及用途收取之，然對於收費數額則交由私立幼兒園自行依營運成本決定，立法者不予干涉，僅要求私立幼兒園決定收費數額後，依法報備主管機關知悉。有關幼兒就讀教保服務機構之補助規定，主要係規範於「幼兒就讀教保服務機構辦法」，其補助對象依照該辦法第1條規定乃係「接受教保服務之幼兒」而非提供教保服務之機構。又除中央之補助規定外，各地方縣市亦有相關之補助方案，臺中市政府係規範在「臺中市幼兒學前教育補助方案」，依該方案之目的所示，補助係為減輕家長育兒負擔，補助對象為幼兒亦非幼兒園。綜觀幼照法、幼兒就讀教保服務機構辦法及臺中市幼兒學前教育補助方案，亦未明文規定私立幼兒園如調整收費應受補助之限制，亦或是將幼照法第38條所規範之備查制改為審核制，是被告辯稱私立幼兒園之收費調整應受補助限制，原告所送之收費備查因未經被告同意，不生調整收費之效力，已違反不當聯結禁止原則。

⒎依幼兒就讀教保服務機構辦法第5條條文規定可知，立法者僅明定第4條條第1項第1款補助對象即5歲至入國民小學前之幼兒所就讀之教保服務機構，其全學期收費總額應符合主管機關指定網站之額度，或是應經地方主管機關審核通過之額度，該條文並未納入第2款補助對象即2歲至未滿5歲之幼兒。被告所稱因幼兒園受政府補助，故其收費數額應經主管機關審核備查通過後，方能調整收費，實有誤會；原告依法備查之收費數額係針對2歲至未滿5歲之幼兒，不在上開條文規範之列，被告自不得執此拒絕原告所送之備查。即依教育部發布幼兒就讀教保服務機構補助辦法第4、5條規定，被告收費審議小組決議，係僅針對5歲以上收費部分方進行審核，惟被告與教育部將相關審議權限不當擴張至2歲以上到未滿5歲之間，教育部111年6月2日臺教授國字第1110057220號函顯然曲解法令，綜合幼教法第38條規定及幼保單位相關規定，2歲至未滿5歲間主管機關應無實質審查之規定，應回歸市場機制。

⒏幼照法第49條第8款之意旨，當在於確保主管機關得以掌握私立幼兒園自行訂定之收費數額，乃課予私立幼兒園「將收費數額報主管機關備查」及「按照報請備查之收費數額進行收費」之義務，為典型之事後監督機制，其與幼照法第38條第2項賦予私立幼兒園自主訂價權實為相輔相成之制度。因該處罰規定並非以「未經主管機關同意備查而收費」作為處罰要件，而係就「未踐行通如主管機關備查之程序即收費」之行為進行裁罰。又被告針對將110學年度報請備查卻未通過之收費數額之原告，要求將申報系統上之收費數額修改為109年度之收費數額，如原告拒絕修改收費數額，仍登載110年度未經被告同意備查之金額，則將其所填寫之收費數額以0元方式呈報予國教署。被告拒絕將原告報經備查之收費數額公開於全國教保資訊網上，要求原告僅能登載經被告審核通過之收費數額，於法無據，違反幼照法第38條第2項及第4項規定。

㈡聲明：被告應將原告依法報請備查如110年7月29日行政訴訟起訴狀附表1（本院卷1第55-61頁、卷2第215-225頁）所示收費金額公開於全國教保資訊網。⒉

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈幼照法第38條規定私立幼兒園之收費數額採備查制，然該條規定係規範私立幼兒園應將收費數額報主管機關備查之義務，並非賦予私立幼兒園請求備查之公法上請求權，是原告依據幼照法第38條規定並非實體上請求主管機關之公法上權利，不符合行政訴訟法第8條第1項一般給付之訴之要件，程序上應予駁回。原告臺中市私立樹人幼兒園陳報110學年度2至4歲幼生收費數額備查案，被告已於110年6月17日中市教幼字第11000453341號函同意備查，此部分欠缺權利保護必要性，無訴之利益。幼照法第38條第8款既明文規範備查後始能收費否則有一定處罰之不利效果，顯非僅以供行政機關事後監督，而有需取得事前同意之法律意旨，應屬行政處分。原告在被告未為備查以前，逕依行政訴訟法第8條第1項規定，提起一般給付之訴，請求將原告自行調漲幅度之收費金額刊登全國教保資訊網，程序不合法應予裁定駁回；且原告等除臺中市私立幼寶幼兒園、東華幼兒園及綠拇指幼兒園未對被告不同意備查之公文提起訴願外，其餘原告既認應先提起訴願，則本件在訴願前提起行政訴訟，亦不合法定程式。

⒉幼照法第4、6、38條規定賦予地方政府教育主管機關成立諮詢會議，對教保機構予以監督、輔導及評鑑，並有權訂定收費基準，作為私立幼兒教育機構收費調漲是否同意備查之依據。被告於110年5月3日召開「110學年度臺中市幼兒園收費調整審議小組會議」邀集學者專家、會計師及幼教業者代表，針對私立幼兒園收費調整審議原則及標準進行討論，審議基準為依據行政院主計總處公布之消費者物價指數漲幅，以109年為比較基準年度，與108年度物價指數相比漲幅為-0.23%，漲幅呈現負值，110學年度私立幼兒園收費數額已無調漲收費之空間，但因幼教業者屢向被告機關反映租金支出及人事成本上升造成經營成本負擔，經權衡幼教業者之需求，嗣再檢視近5年物價指數漲幅情形，其中以109年與105年相比之物價指數漲幅最高，全國物價指數漲幅為2.31%，臺中市物價漲幅指數則為2.74%，故會議決議以此漲幅作為110學年度私立幼兒園整體調整收費數額之上限，已兼顧私立幼兒園之營運成本及家長之合理負擔，俾健全幼兒教育永續發展之宗旨。

⒊幼照法第38條規定私立幼兒園訂定之收費數額，於每學年度開始前對外公布，並報直轄市、縣（市）主管機關備查，並非指主管機關無審查是否同意備查之權利，主管機關仍得訂定是否同意備查之原則；尤其原告等幼兒園依據相關規定每學年均接受政府補助，不僅教育部訂有「幼兒就讀教保服務機構補助辦法」，被告機關亦有「臺中市幼兒學前教育補助方案」，此為因應少子化對策，不分高薪家庭或經濟弱勢家庭均一條龍予以補助，兼採學費補助及經濟弱勢幼兒加額補助，此見乙證6第四點㈠3.及4.稅捐稽徵機關核定之最近1年之綜合所得稅稅率達百分之20者之高薪家庭，每學年最高新臺幣(下同)3萬元，及同點㈡補助額度詳如附表，低收入戶就私立幼兒園1學期最高補助15,000元(1學年一樣是3萬元)，即足為證；其目的在減輕家長負擔，若受補助之私立幼兒園仍可恣意調漲收費不受上限限制，將有重複收取費用之情，減輕家長負擔之美意無異大打折扣；是被告基於公平正義及法律賦予教育主管機關之職權，訂定私立幼兒園收費調漲備查之標準，於法並無違誤，若依原告等幼兒園之主張其可恣意收費，被告機關仍應予備查，將對其他遵守之幼兒園不公並破壞本市幼兒收費之機制。

⒋所謂備查非謂受理備查之機關不問申報人提出之資料是否合理均一律應予備查，幼照法既賦予教育主管機關受理私立幼兒園報請備查之職權，則是否同意備查，行政機關仍有本於合目的性、合義務性之裁量決定權；否則如原告所主張各私立幼兒園可隨心所欲調漲收費，無不備查之權利，則法律規範將形同具文，而被告係依物價指數調整幅度以臺中市2.74%高於全國平均漲幅之2.31%，已採最有利於本市私立幼兒園之標準，應無裁量濫用之情。原告聲明第1項後段「附表1收費金額公開於全國教保資訊網」部分，因全國教保資訊網公告收費資訊，依據收退費辦法第5條第2項規定經教育局同意備查後，由各私立幼兒園登打公告之權限，原告前開聲明請求被告公告，於法不合。

⒌補助私立幼兒園同時限制私立幼兒園調漲幅度上限，有國教署103年2月5日臺教國署國字第1030009067號函，及106年12月19日臺教國署國字第1060146248號函可佐；全國各直轄市及縣(市)政府以自有財源補助幼兒就學者，現行實務做法均依據教育部函令訂定調漲收費備查原則，各市之審議小組審核結果雖不盡相同，惟益徵幼照法並未限制直轄市、縣(市)政府對於補助對象之私立幼兒園，訂定收費漲幅上限之權限，若接受補助之私立幼兒園仍不受漲幅限制，則無法發揮幼兒及家長為補助實質受益對象之政策效果。且依據幼照法第49條第8款(109年12月30日修法前為51條第8款)規定，私立幼兒園未將收費數額報直轄市、縣（市）主管機關備查或以超過備查之數額及項目收費，有處罰之相關規定，益徵對私立幼兒園自訂收費數額及項目，幼照法仍有賦予主管機關備查數額之權限。⒈

⒍全國教保資訊網公告收費資訊操作流程為⑴私立幼兒園依據收費漲幅審議小組決議提送110學年度收費數額報被告備查，⑵被告備查後，⑶原告等私立幼兒園上網登打公告。因已公告之收費資訊不容任意更改，故原告欲將其調漲之收費數額表公告於全國教保資訊網，仍需由教育部開啟權限始可，開啟後由原告自行登打刊登。

⑴乙證3所附物價指數為取整數，實際上109年度與105年度臺中市物價指數比較漲幅為2.73……%，程式輸入時會捨入到小數點第2位，故取2.74%。乙證7同意備查之受文者財團法人愛彌兒教育基金會附設臺中市私立旅順愛彌兒幼兒園陳報之對照表為說明，4歲部分前學年度全學期總收費86,000元，調漲後為88,300元，漲幅2.67%；3歲部分前學年度全學期總收費86,000元，調漲後為88,300元，漲幅2.67%；2歲部分前學年度全學期總收費97,000元，調漲後為99,600元，漲幅2.68%。私立馬里蘭幼兒園，4歲部分前學年度全學期總收費96,000元，調漲後為98,630元，漲幅2.74%；3歲部分前學年度全學期總收費96,000元，調漲後為98,630元，漲幅2.74%；2歲部分前學年度全學期總收費96,000元，調漲後為98,630元，漲幅2.74%，經被告同意備查；其餘私立幼兒園均同。

⑵關於私立幼兒園調整收費登載全國教育資訊網之權限，此為教育部建置全國性之平台，左上角呈現「園方登載各項收費數額與本府(局)備查資料一致」，可見是私立幼兒園登載，被告只是去勾選是否與備查之數額一致；如果原告登打之調漲數額未經被告備查，被告未予勾選「園方登載各項收費數額與本府(局)備查資料一致」欄位，只是不會呈現該數額，原告仍係按前一學年度備查之數額登打(等同未調漲)，仍會呈現調漲前之數額，不會變成「0」。以原告小哈佛幼兒園為例，110學年度4歲收費49,000元，與109學年度相同，乃因原告自行以109學年度備查之數額登打並無問題；其他原告亦同。

⑶從乙證13原告呈現110學年度5歲之收費數額可知，仍以小哈佛幼兒園為例，109學年度收費49,000元，110學年度5歲收費調漲為50,280元，即在2.74%物價指數調漲範圍內〔(50,280-49,000)/49,000*100%=2.61%〕，經被告備查，可知5歲之收費，原告既能在2.74%客觀之物價指數調漲範圍內調漲，即符合營運成本；何以2至4歲之收費要陳報調漲幅度超過2.74%數倍之數額令被告備查，故原告調漲幅度未依幼照法第38條之立法意旨，漲幅超過物價指數漲幅甚多，被告未予備查，應屬有據。

⒎縱私立幼兒園調漲收費仍應在考量營運成本及主管機關所定收費項目及用途下為之，被告對於原告之調漲收費金額自得審查是否符合營運成本及合理性而為備查。原告未提出調漲所依據之營運成本相關證明及其關連性，反觀被告依據行政院主計處每年公布物價指數調漲之客觀因素，在與去年物價指數調幅為負值情形下，仍檢討前5年內最大漲幅作為客觀標準，已充分考量到幼兒園之營運成本及收費權益，符合立法意旨，應無違誤。此後私立幼兒園如欲調漲收費，於每年3月前將調漲收費數額、調漲原因及佐證資料報被告機關後，被告始提審議小組決議私立幼兒園之合理調派額度，對於申請調漲超過審議小組決議之幅度者退回修正不予備查，未超過幅度者即准予備查，未報請調漲備查者，即表示該園不調漲，繼續援用已備查之數額收費，故被告並非每年先定期召開審議小組決議調漲幅度並公告，而係被動受理私立幼兒園申請收費調派備查進行審議。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、爭點：被告依幼照法第38條規定所為「歉難同意備查」之性質，是否為行政處分？原告請求被告應將原告報請備查如110年7月29日行政訴訟起訴狀附表1所示收費金額公開於全國教保資訊網，是否有據？

五、本院的判斷：

㈠前揭爭訟概要之事實，分別有如附表所示甲證1-4等及附件1組織型態之證明文件（本院卷1第727-815頁）、附表3（本院卷2第39頁）等資料可查；另本件判決相關證據之編號詳