臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十三年度訴字第一八八號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度訴字第一八八號

原告

甲○○

訴訟代理人

陳建勛律師

被告

臺中縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

右當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國九十三年三月三十一日經訴字

第０九三０六二一五五六０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要：緣原告未經許可，僱用訴外人洪銘修等人擅自於坐落台中縣霧峰鄉○○段一０六、一０七地號等二筆私有土地採取土石，案經台中縣警察局霧峰分局於民國九十二年十一月二十六日前往勘查當場查獲，函經被告審認違章情形屬實，乃依土石採取法第三十六條規定，以九十三年一月六日府農水字第０九三０００四一九八號處分書，處原告新台幣一百萬元罰鍰，並命原告立即停止一切非法開發、使用行為，應於挖填地表儘速恢復農業使用，且限於九十三年三月三十一日以前辦理整復及清除其設施之處分。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告訴之聲明：請求判決原處分及訴願決定均撤銷。

二、被告答辯之聲明：請求判決駁回原告之訴。

丙、兩造之陳述：

一、原告起訴意旨及補充理由略以：

（一）按土石採取法第三條規定：「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：˙˙˙一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。」復按採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第三條規定：「依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。前項整地及就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、縣（市）主管機關備查。前項有剩餘土石外運者，應於每月五日前將上月土石外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。」由此法條意旨可知，倘為實施整地行為，即無庸依土石採取法規定取得土石採取許可，惟仍應依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第三條規定經目的事業主管機關核准及備查。

（二）查本件原告於九十二年十一月二十日與訴外人林文讚承租伊所有坐落台中縣霧峰鄉○○段一０六、一０七號土地擬經營釣魚場（養殖魚場），租期自九十二年十二月十日至九十七年十二月九日，計五年，此有土地租賃契約書附呈為憑。原告承租系爭土地擬整地作為釣魚場（養殖魚場）使用，當應先整地開挖，對於開挖之初即遭被告會同警方制止並停止開挖。原告此開挖行為之目的並非在採取土石，而係為作釣魚場之前行整地行為無疑，依前揭土石採取法第三條規定，不須依該法取得採取土石許可，雖原告此整地行為因不諳此新制定之採取土石免申辦土石採取許可管理辦法（九十二年六月二十五日訂定）第三條規定，而未先經目的事業主管機關核准及備查，但原告之行為也僅係未經目的事業主管機關核准及備查，而擅行開挖整地，被告本可逕依其他相關法規處罰，惟此行為究與被告所認未經許可擅自採取土石之行為迥異，故被告以原告未經申請許可違法採取土石，依土石採取法第三十六條規定裁處原告新台幣一百萬元，實有適用法規錯誤之違法。

（三）復查，本件原告所承租之系爭土地其使用地類別編定為農牧用地，依據非都市土地使用管制規則第六條附件一所表列五農牧用地之容許使用項目（五）養殖設施、（六）採取土石，故原告所承租土地本可申請作為養殖之用及採取當地土石，惟僅須經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關等許可。故縱使原告承租系爭土地，且未經目的事業主管機關許可而事先整地供作養殖場之用，亦僅係違反區域計畫法第十五條、第二十一條之規定，被告以未經宣導之新法且其重罰極重之土石採取法處罰原告，容有失衡。

（四）本件被告答辯書略以：「按土石採取法於九十二年二月六日公布施行，且第三條第二項尚授權主管機關訂定『採取土石免申辦土石採取許可管理辦法』，依該辦法第三條第一項規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准為限。˙˙˙依經濟部九十二年七月二十三日經礦字第０九二０二七二０八九０號函之意涵所指，倘該設施未經主管機關核准而逕行採取土石者，即視為盜採砂石。」云云等語，固非無據。惟查，前開法律及行政命令之解釋及適用，是否與被告所主張相符？主管機關所發布之行政命令究否適法？均涉及本件處分有無違法之處？原處分及訴願決定未予詳查逕為處分，尚有不合之處，爰提出說明如左。

（五）按「法官依據法律獨立審判，憲法第八十條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束。」司法院大法官會議解釋第一三七號及第二一六號均著有明文。因此有關採取土石免申辦土石採取許可管理辦法及經濟部九十二年七月二十三日經礦字第０九二０二七二０八九０號解釋即無拘束鈞院之效力，前開二行政命令其效力如何？即有加以探討之必要。次按「授權命令不得超出法律授權之範圍」此為法律優越與法律保留原則，旨在維持法律規範之效力，避免行政行為侵越立法機關之權限，因此「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」司法院大法官會議釋字第三一三號著有明文，又「法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法所許。˙˙˙若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」釋字第三六七號解釋可資參照。經查：

１、採取土石免申辦土石採取許可管理辦法係依土石採取法第三條第二項之授權訂定，而土石採取法第三條係規定：「採取土石，應依本法規定取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、˙˙˙前條各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」依土石採取法第三條第二項授權範圍觀之，其係對於「不須取得土石採取許可之情形，對於採取地點、面積、數量、期間」授權中央主管機關定出管理辦法，惟採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第三條第一項竟規定：「依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限」，此一規定並未在土石採取法所授權之範圍內，亦即採取土石免申辦土石採取許可管理辦法增加法律（土石採取法）所無之限制，明顯違背憲法第二十三條保障人民財產權之意旨暨法律保留原則，該命令應屬無效，此有司法院大法官會議解釋第

二六八、二七四及三六七號解釋可參。

２、經濟部九十二年七月二十三日經礦字第０九二０二七二０八九０號函釋認倘從自有漁塭挖掘土石運出，而該設施未經目的事業主管機關核准，則認應依土石採取法第三十六條之「未經許可採取土石」規定處罰云云。惟按對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨，釋字第三一三號及三六七號可資參照。前開採取土石免申辦土石採取許可管理辦法增加法律所無之限制業已說明於前。此外，土石採取法並未授權主管機關訂定對人民權利之限制及處罰之構成要件，因此前開經濟部之函釋逕將土石採取法第三十六條處罰之構成要件以行政命令之方式補充，即已違反法律保留原則，又倘中央主管機關有依職權發布命令之必要，亦僅得就執行法律有關細節性、技術性之事項以施行細則定之，其內容仍不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，本件前開管理辦法明顯違憲。

３、釋字第三一三號解釋之背景與本件甚為雷同，僅提出說明以供鈞院參酌。民用航空運輸業管理規則係依據民用航空法第九十二條授權而訂定，倘有違反該管理規則第二十九條第一項規定，則依同管理規則第四十六條規定，逕依民用航空法第八十七條規定處罰，此一命令即涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，本應由法律定之，惟民用航空法並未將處罰之構成要件授權行政機關以命令加以補充，民用航空法之授權即欠缺明確性，與憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨有違。前開民用航空法授權之情況與本件背景相似，本件土石採取法亦有授權主管機關訂定管理辦法，但針對人民權利之限制及處罰之構成要件並未有授權，因此主管機關只能就技術性及細節性之事項以管理辦法定之，詎料，主管機關竟於管理辦法中竟增加法律所無之限制，且訂定對人民權利之限制及處罰之構成要件作為補充母法之規定，其所訂定之管理辦法即明顯違憲，而歸無效。

（六）本件被告認為原告縱屬實施整地，如未依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第三條第一項規定經目的事業主管機關核准者，即非屬土石採取法第三條規定得例外無庸許可之「實施整地行為」，其解釋法規及適用法規均有錯誤，業經原告說明如前，資再從立法意旨及立法過程討論，被告前開見解尚有嚴重錯誤：

１、查，土石採取法草案於立法院第一次審議時，經濟部尹次長啟銘先生說明時即表示「台灣地區砂石供應長期過於依賴河川砂石，與先進國家相較明顯偏高，˙˙˙依行政院頒砂石開發供應方案、杜絕河川砂石盜（濫）採行為改進方案等政策擬逐步降低河川砂石供應至每年三千萬立方公尺，及致力轉型朝陸上等多元化供應方式之目標努力。」尹次長開宗明義將土石採取法定位在「規範以採取土石為目的之行為」，於院會紀錄中並載明「本法宗旨為合理開發國家土石資源，維護土石採取安全。本法之中央主管機關為經濟部，並明列無須申請土石採取許可之情事及管理方式及本法用詞定義。」因此，土石採取法所欲規範之對象應僅限於以採取土石為目的之行為，其餘行為並非以採取土石為目的之行為則非本法所欲規範之對象。

２、次查，土石採取法第三條之所以設有五種例外規定，得免取得許可者，觀之立法理由略謂：「少量採取土石供自用者、實施整地與工程就地取材者˙˙˙如水庫、離島等建設工程，與以採取土石為業者之管理應有不同，為免執行困擾，爰於第二項規定授權中央主管機關會同相關機關就採取地點、面積、數量、期間及管理等另定辦法管理之。」從此意旨可知三點：（１）該第三條第一項規定之五種例外情形，因與以採取土石為業者截然不同，故允許無庸依土石採取法所訂之程序取得許可證，本件原告非以採取土石為業，僅為生計開設養殖場而整地，實非土石採取法主要規範處罰對象。（２）中央主管機關雖得另訂辦法管理該五項例外情形，但應僅為其行政上之其他管理，然究與依土石採取法規定所取得之許可證，程序繁雜不同，管理程度不同，則違反者之處罰豈可同一？（３）本法主要規範及處罰對象在於以採取土石為業者，而對於非以採取土石為業，但其行為會附帶採取部分土石者，則設有例外之規定，因其二者造成之法益侵害相差甚鉅。

３、復查土石採取法所規範主要對象是盜採砂石業者，此從本法第三十六條立法過程更可確信。該條立法之初僅規定「未經許可採取土石者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰」，於歷次立法院審議過程中，多數立委一再表示「這樣的罰鍰業者才不怕，他們一天就可以賺一百萬元了。」、「這樣的處罰未免太輕，本席主張應該訂定更高的罰則，因為盜採砂石的利益是遠高於條文中的行政罰鍰，業者還是會趨之若騖的進行盜採」等，更足證明本法主要規範對象在於盜採砂石業者，其提高最低罰鍰金額至十倍一百萬，主要目的為遏止砂石業者之盜採，因其盜採利潤豐厚，此與前揭所述本法第三條立法理由將非以採取土石為業者排除在外之旨，前後呼應、一致。反觀原告既非砂石業者，僅為生計開設釣魚場，因不諳法律程序未申請，而挖取之土石亦未取得任何利益，此種情形處以一百萬罰鍰，實未免過苛，亦非土石採取法之立法意旨。

（七）本件被告主張系爭土地遭原告挖取四、六六二立方公尺土石及現場大部分未回填云云等語，尚與事實有間，爰依法提出說明如左：

１、原告於現場所挖取之土石量僅數百立方公尺，此有被告原處分卷所附之單據可憑，依單據所載，外運土石只有一百八十立方公尺，與被告之主張尚有差距。

２、被告所為認定之土石量恐僅將現場最長、最寬、最深之距離相乘即認定為原告外運之砂石量，依原處分卷所載，系爭土地上有二處開挖（原處分卷第一０七頁參照），被告僅將長寬高相乘即認定為原告外運之數量【計算式：（２６˙６×１５˙７×３˙８）＋（３５˙２×１８˙２×４˙８）＝４６６２˙０２８】，顯與事實不符。

３、按「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用。」、「惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰。」最高行政法院六十一年判字第七０號及七十五年判字第三０九號判例意旨可資參照。系爭土地現場尚有堆置數量龐大之土石未外運，且現場之砂石車有三輛僅工作半天、另二輛工作一天半（原處分卷筆錄參照），因此被告究竟有何證據可資證明有四、六六二立方公尺之土石外運？即有說明其依據之必要。

（八）本件系爭土地於遭取締後，原告隨即將現場回復原狀，此有照片三幀可資證明，被告稱原告對於大部分土地並未回填，恐有誤會。此外，本件被告認未經目的事業主管機關核准即有土石採取法之適用，亦有不當，此業據原告於準備書狀載明，實則本件尚有其他適當法規可罰，被告竟捨應適用之規定不為，顯有違誤。

（九）綜上，本件被告未查，逕對原告處分，實有不當，請鈞院鑒核，賜判決如訴之聲明等語。

二、被告答辯意旨及補充理由略以：

（一）原告於本縣霧峰鄉○○段一０六、一０七地號農牧用地內未經申請盜採砂石約

四、六六二立方公尺，案由台中縣警察局霧峰分局於九十二年十二月四日以霧警刑字第０九二００一九二九五號函移送原告甲○○盜採土石偵訊筆錄，被告經檢視上述偵訊筆錄內容，所指地點確有挖取土石及運送至億華砂石場之事實，且咸認行為人既為原告甲○○先生無誤，故依違反土石採取法第三十六條規定於九十三年一月六日以府農水字第０九三０００四一九八號函並附開立「台中縣政府違反土石採取法處分書」在案，合先敘明。

（二）原處分書「違規事實摘要」欄載明「未經申請於霧峰鄉○○段一０六、一０七地號開挖土石約四、六六二立方公尺」乙節，係依據台中縣警察局霧峰分局所移送偵訊筆錄卷之有關原告調查筆錄中警方以量測之數據（深三˙八公尺、長二六˙六公尺、寬一五˙七公尺及深四˙八公尺、長三五˙二公尺、寬一八˙二公尺）訊問原告時，原告並無異議，僅答以「作為養殖漁場用」，故被告據以核算結果其量體應為四、六六二立方公尺無誤，故開立處分書罰鍰為新台幣一百萬元。

（三）原告雖於起訴狀中辯稱不諳土石採取法，且稱其開挖土石之行為，係擬將承租之本案土地整理作為養殖魚場經營釣魚場使用；又稱依土石採取法第三條第一項第二款規定，本案之開挖土石是無庸申請土石採取許可等語。惟按土石採取法業經總統於九十二年二月六日以華總一義字第０九二０００一九二七０號令公布施行，且依土石採取法第三條第二項授權訂定之「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」第三條第一項之規定，依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。則原告於所承租之土地如認有開挖整地之必要者，首應依法申請並經目的事業主管機關核准後，始得進行整地外運土石；惟原告於九十二年十一月二十六日遭查獲未經申請核准即擅自開挖整地，並將所採取土石載運至億華砂石場，供作砂石原料使用，顯屬違法採取土石，自難以不知法律規定執為免責之論據，所訴顯不足採。原告未經申請許可，擅自採取土石之違法事實洵堪認定。

（四）再查經濟部九十二年七月二十三日經礦字第０九二０二七二０八九０號函說明二末段：「˙˙˙倘該施設未經主管機關核准，而逕行採取土石者，始有土石採取法第三十六條之適用。」之涵意，應不因土地類別編定是否為農牧用地及其容許使用項目之開發行為而有所分別，倘該施設未經主管機關核准而逕行採取土石者，即視為盜採土石，咸認得依土石採取法第三十六條規定處分，且無與其他法律規定相競合之問題存在。故是否仍適用區域計畫法第十五條、第二十一條之規定，非本案考慮之範疇。

（五）原告聲稱所為行為係因挖掘漁池而未經申請故應屬土石採取法第三條第一項第二款之「實施整地及工程就地取材者」，故未觸及土石採取法第三十六條之違規云云。被告主張任何土地利用開發行為未經目的事業主管機關核准之前即逕行動工，均視同違規，違規行為人事後所述之開發目的均不得被採納為對違規行為人有利之證據，且不應以未經申請所為之目的作為要求相同法規之適用，否則於森林區內盜伐林木違規人只要聲明係蓋房舍是否僅能以違反建築法處分之，而不得科以違反森林法及刑法竊盜之刑責，再者於山坡地濫墾造成土石流失，違規人只要聲稱欲蓋蘭花溫室就僅能依無罰則之農業發展條例處理，而不得依據違反水土保持法科以罰責及刑責，或於河川行水區內盜採砂石，違規行為人僅需聲稱欲種植西瓜等作物所以需要整地便可規避違反水利法及刑法竊盜刑責，倘若原告所提理由成立，將嚴重造成全國執行各項行政法之基層公務人員無所適從，故懇請鈞院審慎研判裁決。

（六）原告主張其行為符合土石採取法第三條第一項第二款之規定，惟第三條第一項第二款為「實施整地及工程就地取材者」並無准予外運土石販售圖利。故本案屬於土石採取法第三十六條規定範疇係以土石外運至億華砂石場為其認定違規盜採土石之依據，本案被告係依據現行有效之法令規定辦理，而土石採取法第三條第二項授權中央主管機關所定之採取土石免申辦土石採取許可管理辦法，係就土石採取法第三條第一項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理所定，並無原告所稱有增加法律所無之限制或違背法律保留等情。另經濟部九十二年七月二十三日經礦字第０九二０二七二０八九０號函釋為行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，亦非如原告所稱有違反法律保留之情事。

（七）綜上所述，本件行政訴訟案實無理由，請鈞院詳予審酌，駁回其訴訟等語。

理由

一、按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。」、「前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」為九十二年二月六日訂定公布之土石採取法第三條第一項、第二項所規定。據此，中央主管機關經濟部於九十二年六月二十五日以經礦字第０九二０二七一四一九０號令訂定發布「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」，依該辦法第三條規定「依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。前項整地及就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、縣（市）主管機關備查。前項有剩餘土石外運者，應於每月五日前將上月土石外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。」又未經許可採取土石者，依土石採取法第三十六條規定，處新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，並得按日連續處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。

二、本件原告未經許可，僱用訴外人洪銘修等人擅自於坐落台中縣霧峰鄉○○段一０

六、一０七地號等二筆私有土地採取土石，經台中縣警察局霧峰分局於九十二年十一月二十六日前往勘查當場查獲，函經被告審認違章情形屬實，乃依土石採取法第三十六條規定，以九十三年一月六日府農水字第０九三０００四一九八號處分書，處原告新台幣一百萬元罰鍰，並命原告立即停止一切非法開發、使用行為，應於挖填地表儘速恢復農業使用，且限於九十三年三月三十一日以前辦理整復及清除其設施之處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟主張，土石採取法所欲規範之對象應僅限於盜採砂石業者以採取土石為目的之行為，此由土石採取法第三十六條之立法過程可得到確信，原告之開挖行為，目的並非在採取土石，而係為作釣魚場之前行整地行為，不須依該法取得土石採取許可，且原告所挖掘之土石量亦非如被告所述之四、六六二立方公尺，被告所為裁罰，顯有違誤等語，並為如事實欄之主張，資為爭議。

三、查參照土石採取法第一條規定之立法目的：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法﹔本法未規定者，適用其他法律之規定。」足認土石採取法係以土石開發之管理為主要目的，並兼顧自然環境之維護，乃國家基於自然環境之維護，所制定之有關土地資源管制性法律，所重視者為土地之合理開發。基此，凡在中華民國境內之公、私有土地為採取土石行為，無論係集水區、農、林、漁、牧地區、都市計畫範圍內保護區，或山坡地、森林區，均應依該法條之規定「以健全之管理制度，防止不當之土石採取造成相關災害」。次查，國家對人民自由權利之限制，雖應以法律定之且不得逾必要程度，惟法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施，行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，又行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，為大法官會議釋字第三九四號及四八０號等解釋在案。從而，為落實土石採取之管理制度，中央主管機關經濟部就土石採取法第三條第一項第二款所定「實施整地及工程就地取材者」之行為，於「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」中另定其行為之實施需經目的事業主管機關核准，並同時監控剩餘土石外運之數量。乃於專以採取土石為目的之行為（土石採取法已規定有相關之申請程序），並就其他土石外運行為可能導致自然環境之破壞，所規定之監督措施，以健全事前管理制度，落實土地之合理開發，係兼顧土地開發與國家土地永續發展而設，為執行母法及相關法律所必要，符合土石採取法之立法意旨且未逾越母法之限度，與憲法第二十三條並無牴觸。因此，只要有土石採取行為，則應視其行為目的，分別依「土石採取法」及「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」規定，經直轄市、縣（市）主管機關許可或經目的事業主管機關核准及報請備查，如有擅自採取土石行為，主管機關自得依同法第三十六條之規定為處分，從而經濟部九十二年七月二十三日經礦字第０九二０二七二０八九０號函之說明，係中央主管機關為協助下級機關統一解釋法令、認定事實所為之解釋，核與土石採取法之規定無違，亦與大法官會議釋字第三一三號解釋之內容無涉，原告主張前開經濟部之函釋逕將土石採取法第三十六條處罰之構成要件以行政命令之方式補充，已違反法律保留原則云云，尚非可採。

四、又按人民之生存權、工作權及財產權，應予保障，憲法第十五條固有明文，然同法第一百四十三條第一項亦明文規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。」，且同法第二十三條亦規定，於為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要之情形下，仍可以法律限制人民之自由權利。可知人民於土地權限之行使負有社會義務，並非可以為所欲為，不受限制。故立法者制定公布都市計畫法、區域計畫法、農業發展條例、山坡地保育利用條例及土石採取法等法律，旨在規範土地之合理利用，以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全，尚非恣意限制人民之財產權。其中土石採取法之立法目的，即「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法」（第一條前段），原告於本件系爭土地上為整地開挖行為並將土石外運，無論係基於何種目的，自有先經主管機關核准之義務，明顯與系爭土地之使用分區無關。原告以其開挖整地行為之目的，係為作釣魚場之前行整地行為，所承租之系爭土地其使用地類別編定為農牧用地，依據非都市土地使用管制規則第六條附件一所表列五農牧用地之容許使用項目（五）養殖設施、（六）採取土石，故原告所承租土地本可申請作為養殖之用及採取當地土石，惟僅須經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關等許可，故縱使原告承租系爭土地，且未經目的事業主管機關許可而事先整地供作養殖場之用，亦僅係違反區域計畫法第十五條、第二十一條之規定云云，主張無土石採取法之適用，殊屬誤會。

五、末查，土石採取法所規範之內容，並非單純變更地形之外運行為，而係強調資源開發性質之「取用」行為，至所謂「取用」之認定，其行為表徵即為土石之「外運」。此觀諸土石採取法之規範內容，即土石採取法第三條第一項合理之土石採取行為不予處罰之規定，除第二款之「就地取材」者外，均屬「外運」行為之類型，另採取土石免申辦土石採取許可管理辦法，亦強調須現場整地又有外運之行為，始需得到目的事業主管機關之許可。從而，土石採取法第三條所規定之違章行為類型，應屬「結果犯」，其成立要件，除土石採掘外並因而有「外運」行為或其他「取用」行為，至採掘面積之廣狹及外運數量之多寡，並非考量之重點。本件原告於九十二年十一月二十六日在訴外人賴蒼茂所有坐落台中縣霧峰鄉○○段一０六、一０七地號等二筆土地，僱用訴外人洪銘修等人於其上開挖土石，並將開挖出之土石以五輛卡車外運交予訴外人丙○○所開設之億華砂石場，經台中縣警察局霧峰分局前往勘查當場查獲，除經丈量現場所挖坑洞分別為深三˙八公尺、長二六˙六公尺、寬一五˙七公尺及深四˙八公尺、長三五˙二公尺、寬一八˙二公尺，現場尚堆置大量土石，並經載運司機陳述約已載運三、四趟不等之砂石出系爭地號土地等情，有台中縣警察局霧峰分局九十二年十二月四日霧警刑字第０九二００一九二九五號移送函可參，並經原告甲○○、土地所有權人賴蒼茂、億華砂石場負責人丙○○、挖土機駕駛洪銘修及卡車司機陳清文、曾木柱、何進明、楊風建、吳清淵等人於警訊中坦承不諱，並有現場照片、測量圖等附於訴願卷內可稽，則本件原告有外運土石之行為，可堪認定，又其未事先取得許可之事實，亦為原告於本院審理時所自認，被告自得依土石採取法第三十六條之規定，就其違章行為予以處罰。至原告爭執外運土石量非如被告所述之四、六六二立方公尺，亦無免原告未依土石採取法之規定，須先擬具土石採取計畫，送請主管機關核定，即擅自開挖外運土石之責。原告是項主張，非有理由。

六、綜上，原告所述各節，俱非可採。本件被告以原告未經許可，僱用訴外人洪銘修等人擅自於坐落台中縣霧峰鄉○○段一０六、一０七地號等二筆私有土地採取土石，依土石採取法第三十六條規定，處原告最低罰鍰一百萬元，並命原告立即停止一切非法開發、使用行為，應於挖填地表儘速恢復農業使用，且限於九十三年三月三十一日以前辦理整復及清除其設施之處分，並無原告所述裁量權違法濫用或違反憲法第十五條、第二十三條及行政程序法第七條比例原則之可言，原告亦不得主張因不知法律而冀免罰責。從而，原處分既無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　沈　應　南

法院書記官　許 巧 慧