臺中高等行政法院判決

原告

財團法人人本教育文教基金會

代表人

甲○○

訴訟代理人

丁○○

訴訟代理人

己○○

訴訟代理人

丙○○

被告

台中市政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

戊○○

上列當事人間因申請借用場地事件，原告不服內政部中華民國94年3月4日台內訴字第0940002665號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實

甲、事實概要：緣原告於民國（下同） 93年8月3日以93人中字第046號函向被告申請於93年8月9日上午10時30分利用其府前廣場，以行動劇支持台中市長常態編班政策，並邀請市長予以接見。被告則以 93年8月6日以府教學字第0930125165號函，表示該府已於93年7月22日回函支持原告常態編班政策態度，且市○○○○段主持會議中，未便參加；並對於原告使用其府前廣場辦理活動乙節，以適逢上班時間，為免影響公務及洽公人員進出，予以否准。原告不服，於93年8月9日對於被告上開否准其使用被告府前廣場部分，提起撤銷被告原行政處分之訴願，經內政部訴願審議委員會以「訴願人與原處分機關因借用場地所生之法律關係為私法關係，非屬訴願救濟範圍內事項」，駁回原告訴願，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟，請求如原告之聲明。

乙、兩造之聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）、首位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

（二）、備位聲明：確認原處分違法。

（三）、被告應另為准予原告於 94年9月任一星期一上午10時30分使用府前廣場辦理集會活動之行政處分。

二、被告聲明求為判決：

（一）、原告之訴駁回。

（二）、訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之爭點：

一、原告起訴意旨及補充理由略以：

（一）原告於93年8月3日以93人中字第046號函向被告申請擬於93年 8月9日上午10時30分使用其府前廣場辦理集會，以行動劇方式支持常態編班政策。詎遭被告以府教學字第0930125165號函駁回。原告不服該行政處分，提起訴願，亦遭內政部94年3月4日台內訴字第0940002665號決定駁回。

（二）原告主張原處分為法之理由，除訴願書陳明者外，按原告申請使用台中市政府「府前廣場」上演行動劇，依其性質屬行政法上之「公用公物之特殊使用」，被告無正當理由拒絕原告申請使用，自屬侵害原告公法上之權利。

（三）次查，原告申請使用被告管理之「府前廣場」，性質歸屬公法關係，被告也以行政處分駁回申請，兩造自始自終均認為本案公法事件。惟訴願決定機關不明究理擅以私法關係論斷，進而決定不受理，應屬無理由。

（四）再查，被告前曾准許TVBS電視台新聞中心舉辦現場戶外開講，原告循前例申請，藉行動劇表達教育理念並呼應被告既定政策，該劇之人數與規模既不影響洽公民眾進出，又有益於公共利益，被告自應不得為差別待遇，侵害原告平等使用公物之權利。

（五）末查，原告申請使用被告管理之「府前廣場」，性質上屬得反覆行使之權利，參酌大法官會議釋字第 546號解釋意旨，不因被侵害之權利已無法回復而喪失權利保護要件。況且，台中市國中小違反常態編班亂象頻生，原告在府前廣場辦理活動之必要性，不減反增。綜上，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分即為有理由，請求判決如聲明所示。惟若鈞院認為本件撤銷之訴欠缺訴訟要件，則求為准許變更訴之聲明為確認原處分違法等語。

二、被告答辯意旨略以：

（一）按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應訂期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政法院之權限者。．．．」，行政訴訟法第107條第1項定有明文。第按「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，既非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決」、「按公物管理機關就公物之使用，於無礙公用之目的時，固可依使用人之申請，而准予對特定物繼續使用，並得排除他人之利用，．．．核其性質，乃屬私經濟關係之行為」，亦分別有大法官解釋字第448號及最高法院91年度裁字第286號判決可供參照。經查，本案之法律關係前經內政部認定為私法關係，而予原告「訴願不受理」之決定，顯見被告對於原告申請借用場地之復函，並非行政處分，至臻明確。原告提起本件訴訟不無違誤，依前開行政訴訟法之規定，應予裁判駁回。

（二）被告雖曾於 93年3月核准TVBS電視台新聞中心借用廣場舉辦戶外開講，因其活動於晚間舉行且不影響民眾洽公之進出，又該節目為表達地方民意並有助於市政宣導，與原告之情形有別，被告基於前述事實緣由而婉拒原告之借用，並非原告所訴之差別待遇及侵害其使用公物之權利。

（三）其次，被告所屬之國中小悉依常態編班之規定，並已函知原告支持常態編班之態度。而原告於93年8月9日未經被告之同意，逕自於府前廣場演出活動，實已達成原告之原欲申請使用之目的。爰此，原告於本件訴訟即欠缺「權利保護必要」，其訴自屬不備訴訟要件，亦應以判決駁回其訴。

（四）綜據上陳，本案之法律關係為私法關係，則本案不屬行政法院之權限，並無疑義。且原告之訴亦欠缺「權利保護必要」，應予以駁回。故縱認原告之訴於程序上並無不合，其訴亦顯無理由。爰此，特依行政訴訟法第 108條規定檢具相關證件，懇請鈞院鑑核，賜准判決如答辯聲明，以維權益，實感德便等語。

理由

一、查本件原告係向被告機關申請，擬於93年8月9日上午10時30分利用其府前廣場辦理集會，以行動劇方式支持常態編班政策，而經被告機關以上開函文予以拒絕，是本件原告所申請利用者為被告之府前廣場。按被告市政府府前之廣場，其性質係公共用物，於作通常利用，且並不發生持久性之狀態下，任何人皆可利用，如一般人在該廣場行走、通過是；然本件原告所申請之前開利用，並非屬通常利用，其利用與公眾之自由利用，自可能發生衝突，故原告此一申請，屬「特別利用」，為許可利用之範圍，公行政以其公物主之立場所為之許可，為一授益之行政處分。是公共用物之許可利用，於利害關係人申請利用遭拒絕時，應為權利之損害，屬公法上之關係，利害關係人自得依行政訴訟法第 4條之規定，請求救濟。至司法院大法官會議釋字第448號解釋，係以行政機關代表國庫出售或出租公有財產行為，為解釋之對象，與本件之情形，自不相同，而無該解釋之適用。從而，人民就公共用物申請許可利用，行政機關准駁之意思表示，應為行政處分。

二、又司法院大法官會議以司法院院字第2810號解釋「．．．惟為訴願決定時，已屬無法補救者，其訴願為無實益，應不受理，依訴願法第七條應予駁回。」之意旨在闡釋提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。惟認所謂被侵害之權利或利益，經審議或審判結果，無從補救或無法回復者，並不包括依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，人民因參與或分享，得反覆行使之情形。是認人民申請為公職人員選舉候選人時，因主管機關認其資格與規定不合，而予以核駁，申請人不服提起行政爭訟，雖選舉已辦理完畢，但人民之被選舉權，既為憲法所保障，且性質上得反覆行使，若該項選舉制度繼續存在，則審議或審判結果對其參與另次選舉成為候選人資格之權利仍具實益者，並非無權利保護必要者可比，此類訴訟相關法院自應予以受理，而作出釋字第 546號解釋，作為補充。然本件之情形，係原告向被告機關申請於93年8月9日上午10時30分，使用其府前廣場辦理集會，以行動劇方式支持常態編班政策，而被告以因衡酌上班時段避免影響公務及洽公人員進出，而予以拒絕。依此，可知被告並非以其府前廣場在性質上不得准許原告之申請，而系以申請時段不適當，而予以拒絕。是本件原告主張被告否准其申請之處分違法，就司法審查言，並非係就「依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，人民因參與或分享，得反覆行使之情形」有予以判斷之情形存在，自非上開釋字第 546號解釋，所適用之情形。從而，本件關於原告首位聲明請求撤銷訴願決定及原處分部分，因原告係向被告申請於93年8月9日上午10時30分利用府前廣場辦理常態編班活動劇，所申請利用府前廣場之時間，已過去，縱經實體審判之結果，亦無從補救，即無進行爭訟而為實質審查之實益，是應認原告此部分起訴，欠缺權利保謢必要，為無理由。

三、原告所為備位聲明，請求確認原處分違法部分：

（一）、按行政處分已執行完畢或因其他事由而消滅時，當事人有確認判決之法律上利益者，仍得提起訴訟，確認該行政處分違法，為行政訴訟法第6條第1項後段所規定。

（二）、本件被告否准原告系爭申請，依前述說明，自屬行政處分。又原告提起本件確認之訴，因原告仍欲向被告機關申請府前廣場之使用（如原告聲明三），自有面臨被告機關認准駁人民公共用物之申請許可使用，為私經濟行為，非屬行政處分；及被告仍以與本件相同之理由及方式作成處理之威脅，而有確認利益。

（三）、又按公共用物之許可利用，行政機關是否准許，行政機關固非無裁量之餘地，然亦非行政機關所得任意自由裁量，而應審酌該公用物之性質、設置之目的，及申請人申請使用之內容、時間及申請人是否有其他之選擇等因素，作為衡酌是否准許之裁量依據。另按集會自由及請願為憲法所賦與人民之自由與權利（見憲法第14、15條），而室外集會遊行不予許可之情形，集會遊行法第11條已定有明文，再依同法第9條第1項之規定，室外集會遊行，應由負責人填具申請書載明該條所規定之事項，且依同條第2項之規定，第 1項第3款集會處所應檢具處所之所有人或管理人之同意文件。是人民為表達其對政府政策之意見，而依法律程序申請集會，如其集會之內容，非法所不許，則其所為集會之權利，即為憲法所揭櫫，並為法律所保障。是人民為申請合法之室外集會，就政府所有或管理之公共用物，有適合為該項集會之用者，人民於申請許可使用時，該政府機關如無正當之理由，自不得任意拒絕。況人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，依請願法第 2條之規定，向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願時，以前往該被請願機關，為一定之意見聲明或行為，當屬請願之正當且必要方法。故如人民向被請願機關申請使用其機關所在地前之廣場，以便其為請願之意見表達時，若許被請願機關任意拒絕，將形同對於合法請願之拒絕。依此，應認於法治國理念下，政府機關對於非屬集會遊行法所不許之集會（即無集會遊行法第11條不予許可之情形者），人民使用性質上得許可利用之公共用物，作為集會場所時，所有或管理之政府機關，如無充足之理由，應有許可利用之義務。

（四）、再按逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，為行政訴訟法第4條第2項所規定。查被告機關府前廣場，位於其機關之前方，該位置為進出被告機關所經過，且原告申請使用之時間為93年8月9日上午10時30分，以該日為星期一，其上午10時30分屬上班時間，依通常情形，前往被告機關洽公出入之人頻繁，原告於此時利用該廣場，有影響公務，及洽公人員進出之虞，固合經驗法則。惟本件原告向被告申請利用其府前廣場，係作為辦理集會之用，其集會之目的及方式，係以行動劇支持為地方教育主管機關之被告常態編班政策。雖未明言係向被告機關為請願，然原告93年8月3日以93人中字第046 號函，除向被告申請許可利用其府前廣場，用以行動劇支持被告常態編班政策外，尚請求台中市長予以接見，原告此一行為之性質，與請願法第 2條之規定相符，應屬實質上對被告機關之請願行為。依上揭說明，被告機關如無充足之理由，自不得拒絕原告請求許可利用其府前廣場之申請。惟本件被告僅以其本支持常態編班，另以衡酌上班時段避免影響公務及洽公人員進出，作成拒絕原告申請利用之行政處分。然按向主管行政機關請願，於上班時間為之，應屬必要，而請願時對於人民前往洽公，或該機關之公務員上班造成影響，則屬請願性質上所難免。至原告申請時，台中市長若於同一時段另有重要會議主持，確未能到場接見原告所屬人員，亦得由他人代表接見。是本件被告僅以「適逢上班時間，為免影響公務及洽公人員進出」為理由，否准原告之申請，自有未探求所有對決定具有重要性之事實及觀點，予以審酌，而以不完全之資料作成決定之裁量瑕疵。被告所為本件處分有濫用裁量權之情事。是本院認被告所為否准原告此一申請之行政處分違法。原告本件備位之聲明，為有理由。

四、末按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第 5條所規定。依此一規定，提起該條所規定之訴訟，須以人民已向中央或地方機關，依法申請，而未被准許，經訴願程序後，始得向高等行政法院以起訴請求。又人民對於公共用物之許可利用，係屬特別利用，行政機關是否准許，應依個別申請之內容，包括利用目的、時段等，予以審酌，而為裁量，已如前述。是本件原告雖於93年8月3日以 93人中字第046號函向被告申請於93年8月9日上午10時30分利用其府前廣場，作為辦理常態編班活動劇之用。然原告所為聲明（三）部分，係請求被告應另為准予原告於 94年9月任一星期一上午10時30分使用府前廣場辦理集會活動之行政處分。此一請求與原告上開於93年8月3日以93人中字第 046號函向被告所為申請，其內容並非一事，且原告亦未另向被告為如聲明（三）之申請。是本件原告此部分之起訴，應認原告未經向被告為此部分之請求，亦無經訴願之程序，而提起此部分之訴訟，為不合法，爰併於本判決中一併駁回，而不另以裁定為之。至原告所主張被告前曾准許TVBS電視台新聞中心舉辦現場戶外開講一事，因申請利用之事由不同，且其時段有異，被告自得依個案之情形，而為裁量斟酌，原告依此主張被告有差別待遇及侵害原告平等使用公物之權利一節，尚難認屬有據。此外，本件兩造其餘之主張，經核，均難影響本件判斷之結果，爰不另一一指陳，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴一部分有理由、一部分無理由，一部分不合法，依行政訴訟法第195條第1項、第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

第三庭審判長法 官 沈 應 南