臺中高等行政法院判決

原告

碩泰環保事業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

彰化縣環境保護局

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服彰化縣政府中華民國94年12月29日府法訴字第0940215283號訴願決定（案號：94-908），提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實

一、事實概要：原告原為彰化縣領有清理許可證之公民營廢棄物清理機構，民國（以下同）92年申請許可證展延之文件中，廢棄物貯存地點僅申請「伸港鄉○○村○○○○路6號」乙處，卻於前揭地址外之「伸港鄉全興工業區○○路56-1號」處貯存含銅污泥處理後產出物（以下簡稱銅泥）。經被告人員於94年3月30日及5月11日至興工路56-1號之貯存地點稽查，因銅泥之貯存方法及設施有多處未符合事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（以下簡稱設施標準）第6條及第10條各款規定，已違反廢棄物清理法第36條第1項規定，乃依同法第53條第2款規定裁處罰鍰新臺幣（以下同）12萬元整，並限於94年6月30日前完成改善。期限屆滿後，被告於94年8月8日、同年月15日、同年月22日、同年月29日及同年9月2日、同年月9日、同年月16日、同年月22日、同年月29日及同年10月6日、同年月13日、同年月20日等多次前往複查改善情形，惟原告仍未完成改善，被告乃執行按日連續處罰。原告不服提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之陳述：

㈠原告部分：

⒈原告公司於93年8月接獲彰環稽字第0930028023號處分書後，立即進行改善，並於93年8月30日會同環境保護局人員現場勘查同意原告當時已經「改善完成」並作成紀錄，顯示原告自始即有配合改善的高度誠意與作為。而且自93年8月30日現場完成改善後，至94年12月原告奉核准出售給二級冶煉廠期間，現場仍然維持原樣而未稍作更動，被告事後之連續處罰，實則是處罰先前所指導且認可改善之既成事實，被告前後執法標準不一，原告不服。

⒉原告儲存於全興工業區之銅泥，自91年9月23日至93年8月26日為止，將近兩年時間為被告認同之事實是「成品」，而非廢棄物，否則果真如被告所言，原告所儲存者為廢棄物，則被告本身已有長期縱放、圖利原告之事實，而果真如被告所言有「嚴重後果」，則被告更不能免除其可能涉及刑法公務員廢弛職務釀成災害罪，再者93年8月26日原告遭撤證後，被告承辦人員指示原告以「可信賴區間」計算方式，在誤差值許可範圍內儘速將所儲存之成品出口，此點即證實被告知處分謬誤，亦凸顯被告已違反行政程序法第6條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」之規定，此外由全興工業區貯存銅泥抽樣檢驗報告、彰化縣環保局核准出貨公文及原告公司出貨聯單證實，被告認同原告所儲存之存貨係成品並非廢棄物，非被告主管，故被告所為裁罰無理。

⒊被告一方面要求原告改善現場貯存措施，同時於93年8月26日以府授環廢字第0930156419號函，對原告公司予以廢證處分，撤銷原告公司技術人員登記，被告承辦人率同稽查人員多次來工廠及全興貯存場拍照存證，並指示原告公司同仁不得隨意搬動已作成「證據」之太空包。原告公司既被廢證，且無技術人員在場，如有任何改善動作，均將導致「違法清理」現場之疑慮，加以被告機關人員指示「不得擅自移動」下，原告當然不敢妄為處理。

⒋原告公司承辦人員、廠長、總經理及董事長曾多次赴被告機關溝通，在被告機關指導下製作完成「全興工業區含銅污泥處理後產出物輸出暨清運計畫書」，並依被告指示於93年8月13日呈報被告，依該計畫對於原告公司貯存於全興廠區之成品，可於94年1月底前清理完成，但被告於93年8月26日將原告公司遽下廢證處分，且將原告公司輸出計畫書予以退回，導致原告公司清理全興場區的計劃無法如期進行及完成。經原告公司向行政院環境保護署提起訴願，於94年3月23日獲訴願決定「原處分撤銷」，決定書理由並指出原告之行為除廢證處分外，尚有其他處分可達成目的，惟被告機關除處以罰鍰並限期改善在案，復又施以廢證處分，顯有失衡。可見被告之濫權，對原告公司營運造成嚴重傷害，導致原告公司無法及早清理全興貯存區。

⒌原告公司處裡後之合格成品，擬售予二級冶煉業者昕東勇有限公司，經被告請示行政院環境保護署環署廢字第0940039941號函說明三函示「有關碩泰公司函詢可否售予國內二級冶煉業者乙節，‧‧‧可就個案審核。」然被告遲不作復，逕而論斷原告並未改善，並悍然予以重罰。

⒍被告又於93年8月26日以彰化縣政府府授環廢字第0930156419號處分書函將原告公司遽下廢證處分，導致原告公司中止已進行之清理全興場區的計劃。被告對於原告貯存於全興廠區之成品無任何有效對策，坐視三、四千噸的成品淪為廢棄物，而成為人人聞之色變的地方毒瘤，被告所為處分，實再度違反行政院環境保護署決定書理由所要求「行政行為應符合比例原則、最小損害原則、及相當性原則」。

⒎綜上所述，原處分及訴願決定有明顯重大瑕疵，於法有違，請依法予撤銷云云。

㈡被告部分：

⒈「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」、「有害事業廢棄物之貯存方法，除感染性事業廢棄物外，應符合下列規定：一、應以固定包裝材料或容器密封盛裝，置於貯存設施內，分類編號，並標示產生廢棄物之機構名稱、貯存日期、數量及區別有害事業廢棄物特性之標誌。‧‧‧三、貯存容器或包裝材料應保持良好情況，其有嚴重生鏽、損壞或洩漏之虞，應即更換。‧‧‧」、「有害事業廢棄物之貯存設施，除感染性事業廢棄物外，應符合下列規定：一、應設置專門貯存場所，其地面應堅固，四周採用抗蝕及不透水材料襯墊或構築。二、應有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施。三、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應有收集或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土壤之設備或措施。四、應於明顯處，設置白底、紅字、黑框之警告標示，並有災害防止設備。‧‧‧六、應依貯存事業廢棄物之種類，配置監測設備、警報設備、滅火、照明設備或緊急沖淋安全設備。」廢清法第36條第1項及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條第1、3款及第10條第1、2、3、4、6款分別定有明文。

⒉查被告於88年間申請第一類甲級廢棄物處理場操作許可之申請文件中，明敘產品之一為含銅量高於85%之銅粉，惟被告處理含銅污泥後產出物雖部份可為含銅量高於85%之銅粉，但大部份仍屬污泥狀且含銅量遠低於85%之產出物。90年3月23日由臺中關稅局通報行政院環境保護署（以下簡稱環保署）查獲原告未經許可報關輸出一批含銅污泥，經採樣送驗後，其中11樣品經成份分析含銅濃度各介於0.8%至14.3%間，未達被告申請文件中明敘之85%，故該批銅泥經環保署認定為有害事業廢棄物；其後產生之產出物仍無法達到原申請文件所敘銅含量高於85%之品質要求，無法處理致大量累積；經被告陳情後，環保署以91年11月21日環署廢字第0910081655號「碩泰環保事業股份有限公司處理含銅污泥產出物品歸屬研商會」會議決議：「貴公司處理含銅污泥後產出物，倘其含銅量維持20%以上，同時依貴公司於處理許可變更申請書內容所述，除銅以外有害物質均處理至符合有害事業廢棄物認定標準附表三『溶出毒性事業廢棄物毒性特性溶出程序（TCLP）溶出標準』規定，且其用途為輸往銅熔煉廠者，得視為商品。非符合上述全部要件者，應判定為廢棄物。」另環保署93年9月27日環署廢字第0930060874號函說明三後段略謂：「碩泰公司處理含銅污泥後之產出物在未辦理輸往銅熔煉廠前之貯存階段，因尚無法得知其後續流向，仍應視為廢棄物，應依廢棄物清理法及相關子法規定辦理。」。據此，本件原告於彰化縣伸港鄉○○路56-1號違法貯存之有害事業廢棄物因尚未確立其後續流向，仍應依首揭條文之規定辦理。

⒊按原告從事含銅污泥（即有害事業廢棄物）之處理業務，其業務之性質、使用之工具或方法攸關彰化縣環境衛生及國民健康甚鉅，稍有不慎，對環境衛生及居民健康即產生重大影響及危害。查原告於民國91年至93年約2年期間，因廢棄物貯存方法及設施未符合規定（即違反廢清法第36條第1項暨設施標準相關規定）經被告處以罰鍰之件數高達7件，最後一次亦經被告以93年8月12日彰環稽字第0930028023號函依違反廢清法第36條第1項規定處分在案，卻仍繼續違反同法規定，被告爰依廢清法第53條第2款規定加重處罰鍰新臺幣12萬元整，並無違誤。而原告竟對自己之違法情事不以為意，認為只要依限期完成改善即不足以認定為情節重大，顯見其毫無悔過之意，藐視環保法令甚明。

⒋原告既申請從事有害事業廢棄物處理業務，對於其含銅污泥處理後產出物（即銅泥）自應善盡管理責任，除應依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理，其貯存方法及設施亦應符合設施標準規定，以達有效處理廢棄物，此乃原告從事廢棄物處理業務之公法上義務。原告位於彰化縣伸港鄉○○路56-1號之貯存地點，廢棄物貯存方法及設施有下列未符合規定：⑴貯存銅泥之太空包未標示產生廢棄物之機構名稱、貯存日期、數量、成分及區別有害事業廢棄物特性標誌。⑵貯存容器（太空包）未保持良好情況，有銅泥洩漏情形。⑶貯存設施四周未採用抗蝕及不透水材料襯墊或構築。⑷貯存設施無防止地面水、雨水流入、滲透之設備或措施。⑸由貯存設施產生之廢液，無收集或防止其污染地面水體、地下水體、土壤之設備或措施。⑹未於明顯處，設置白底、紅字、黑框之警告標示，亦無災害防止設備。⑺未依貯存事業廢棄物之種類，配置監測設備、警報設備、滅火、照明設備或緊急沖淋安全設備。

⒌上述情節核已違反設施標準第6條第1、3款及第10條第1、2、3、4、6款規定，經被告以94年5月20日彰環廢字第0940015194號函依違反廢棄物清理法第36條第1項規定處分在案，卻仍繼續違反同法規定，被告爰依同法第53條第2款規定加重處罰鍰新臺幣12萬元整，並限於94年6月30日前完成改善。而原告竟對自己之違法情事不以為意，於限改到期並未檢具相關證明文件等報請被告查驗，顯見其毫無悔過之意，藐視環保法令甚明，被告於94年8月15、22、8、29日及同年9月2、9、16、22、29日及10月6、13及20日等12日前往複查，現場均未完成改善依法執行按日連續處分並無不妥，有稽查紀錄及相片可稽。且原告亦未否認上述違規情事，是以原告違法事實明確，原處分於法有據。

⒍綜上所陳，被告所為處分符合法令規定，原告主張無理由，請判決駁回原告之訴等語。

理由

一、關於如附表一所載之處分部分：

㈠按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：‧‧‧二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第三十六條第一項規定。‧‧‧」廢棄物清理法第36條第1項及第53條分別定有明文。次按「有害事業廢棄物之貯存方法，除感染性事業廢棄物外，應符合下列規定：一、應以固定包裝材料或容器密封盛裝，置於貯存設施內，分類編號，並標示產生廢棄物之機構名稱、貯存日期、數量及區別有害事業廢棄物特性之標誌。‧‧‧三、貯存容器或包裝材料應保持良好情況，其有嚴重生鏽、損壞或洩漏之虞，應即更換。‧‧‧」、「有害事業廢棄物之貯存設施，除感染性事業廢棄物外，應符合下列規定：一、應設置專門貯存場所，其地面應堅固，四周採用抗蝕及不透水材料襯墊或構築。二、應有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施。三、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應有收集或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土壤之設備或措施。四、應於明顯處，設置白底、紅字、黑框之警告標示，並有災害防止設備。‧‧‧六、應依貯存事業廢棄物之種類，配置監測設備、警報設備、滅火、照明設備或緊急沖淋安全設備。」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條及第10條亦分別定有明文。

㈡本件原告既屬從事有害事業廢棄物處理業務，對於其含銅污泥處理後產出物自應善盡管理責任，除應依審查通過之申請文件內容及許可事項辦理外，其貯存方法及設施亦應符合事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準，此乃原告之作為義務與責任。惟原告位於興工路56-1號之貯存地點，經被告於94年3月30日及同年5月11日稽查認定銅泥貯存方法及設施既有多處未符合事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條及第10條規定，核已違反廢棄物清理法第36條第1項規定，爰依同法第53條第2款規定裁處罰鍰12萬元，並限於94年6月30日前完成改善，此有本院94年度訴字第604號判決正本一紙附卷可稽。嗣經被告分別於94年8月8日、同年月15日、同年月22日、同年月29日及同年9月2日、同年月9日、同年月16日、同年月22日、同年月29日及同年10月6日、同年月13 日、同年月20日等多次派員前往複查，發現仍未完成改善，此有彰化縣事業廢棄物處理稽查紀錄工作單及現場拍攝照片等資料附卷可稽，並為原告所不爭，違規行為足堪認定，被告予以分別科處原告罰鍰各新臺幣12萬元，經核於法即無不合。

㈢原告雖主張被告前於93年8月接以環稽字第0930028023號處分書處分原告後，原告業已改善，並於93年8月30日獲被告環保人員現場勘查，認定原告已經「改善完成」並作成紀錄。此後原告未曾對系爭洞泥為任何處理，被告何以認為原告貯存銅泥有違反廢棄物清理法之規定。次查被告於93年8月26日即以府授環廢字第093015641號函，對原告公司予以廢證處分，並撤銷原告公司技術人員登記，並指示原告公司同仁不得隨意搬動太空包。原告公司既被廢證，且無技術人員，又不得隨意搬動太空包，何能再為處理系爭洞泥。況系爭洞泥係原告公司處裡後之合格成品，並非廢棄物，被告依廢棄物清理法之規定處分原告亦於法不合云云。

㈣惟查原告所清理貯存之銅泥究為「商品」或「廢棄物」，環保署前於91年ll月12日曾就上開疑義召集學者專家、原告及相關單位人員開會研商，獲致結論為「碩泰公司處裡含銅污泥後之產出物，倘其含銅量維持20%以上，同時依該公司於處理許可變更申請書內容所述，除銅以外之有害物質均處理至符合『有害事業廢棄物認定標準』附表三『溶出毒性事業廢棄物毒性特性溶出程序（TCLP）溶出標準』規定，且其用途為輸往銅熔煉廠者，得視為商品，非符合上述全部要件者，應判定為廢棄物。」，另環保署93年9月27日環署廢字第0930060874號函亦明示：「．．．碩泰公司處理含銅污泥後之產出物在未辦理輸往銅熔煉廠前之貯存階段，因尚無法得知其後續流向，仍應視為廢棄物，應依廢棄物清理法及和關子法規定辦理。」此有環保署上開書函檢送之會議紀錄附在原處分卷可證。被告因而以原告在彰化縣全興工業區○○路56-1號貯存之銅泥，因無法得知原告後續流向，而視其為有害事業廢棄物，就其貯存方法及設施標準，依廢棄物清理法及相關子法規定辦理。至原告所稱其於接獲被告93年8月13日彰環稽字第0930028023號處分書後，立即進行改善，並於同年8月30日經被告人員現場勘查，認原告已「改善完成」，且被告另於93年8月26日以府授環廢字第0930156419號函，對原告為廢證處分，撤銷原告技術人員登記，並指示原告不得隨意搬動已作成「證據」之太空包，原告自不敢妄為處理云云乙節。經查被告93年8月間雖獲認定當時業已改善完成，惟其後被告多次前往檢查，發現其包裝袋多有破損，此有被告在現場拍攝之照片附卷可證，原告既有違反規定情事，自可分別處罰。而所謂不得隨意搬動已作成「證據」之太空包，應指上開貯存之銅泥係屬有害事業廢棄物，原告不可任意搬動違法輸出或丟棄之意，非謂原告對於銅泥之貯存方法及設施無須遵照「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」規定辨理，任其污染地面、土壤及地下水，原告此項主張，亦難採據。本件如前所述，經被告於如附表一所載之日期至上開貯存地點稽查時、發現銅泥之貯存方法及設施有上述未符合規定之情形，違反廢棄物清理法第36條第l項暨事業廢棄物貯存清除處運方法及設施標準第6條第l款、第3款及第10條第1款、第2款、第3款、第4款、第6款之規定，被告依同法第53條第2款規定，並以原告收受清理之銅泥貯存方法及設施未依「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」規定辨理，前曾被處罰在案，復違反廢棄物清理法之規定，乃於法定裁量範圍內各裁處原告12萬元罰鍰，經核於法並無不合，訴願決定予以維持亦稱允當，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。

二、關於如附表二所載之處分部分：

㈠按廢棄物清理法第61條規定：「本法所稱按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」中央主管機關行政院環保署依據該條規定，訂定違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則，依據該準則第2條規定：「執行機關或其上級主管機關（以下均簡稱處分機關）依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」同準則第3條第1項規定：「前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。」同條第2項規定：「本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」同準則第4條第1項規定：「處分機關進行改善完成認定查驗，自改善期限屆滿之翌日起或按日連續處罰之暫停日起10日內為之，必要時得延長之。」同條第2項規定：「於改善期限屆滿前，檢齊完成改善證明文件報請查驗者，處分機關得於改善期限屆滿前進行查驗。」同準則第6條規定：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」同準則第7條規定：「按日連續處罰中，經完成改善，檢齊證明文件送達處分機關者，自送達之翌日起暫停按日連續處罰。」同準則第9條規定：「按日連續處罰之停止日，依下列規定：一、檢齊完成改善之證明文件送達處分機關後，經查驗認定改善完成者，以暫停日為停止日。二、．．．。」由上規定可知，貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第36條第1項規定者，固應處以罰鍰；經限期改善，屆期仍未完成改善者，並按日連續處罰。惟處分機關依本法為行政罰，依執行準則規定，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定之旨，俾受處分人於改善期限屆滿前，檢齊完成改善證明文件報請處分機關查驗其是否已改善完成，並據以計算其連續處罰之起算日、暫停日及停止日。又事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共同原則（最高行政法院62年判字第402號判例參照）。而按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事，維護附近居民健康；是處分機關對於行為人予以按日連續處罰，自須依循前揭執行準則規定，踐行告戒程序，且法條既明定為「按日」，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，並應儘速「按日」送達舉發通知書或處分書，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的。本件被告前於94年3月30日及同年5月11日稽查認定銅泥貯存方法及設施有多處未符合事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條及第10條規定，依同法第53條第2款規定裁處罰鍰，並限於94年6月30日前完成改善。惟被告其後於94年8月8日、同年月15日、同年月22日、同年月29日及同年9月2日、同年月9日、同年月16日、同年月22日、同年月29日及同年10月6日、同年月13日、同年月20日等多次派員前往複查，發現原告仍未完成改善，於告發處分時，未命原告限期於何日前改善完成，亦未載明改善內容及完成改善之應檢具證明文件報請查驗等事項之事實，有被告處分書附卷可稽，足徵被告作成限期改善處分時，既未踐行執行準則限期改善應載明之相關事項，於改善期限屆滿，已難執為原告連續處罰之依據；且被告僅於94年8月8日、同年月15日、同年月22日、同年月29日及同年9月2日、同年月9日、同年月16日、同年月22日、同年月29日及同年10月6日、同年月13日、同年月20日派員前往複查，即憑以推定原告於如附表二所載之日期，亦均未符合規定，各予以按日連續處罰，其認定事實，亦有未憑證據之違法，訴願決定未予糾正亦有未合，原告就此部分訴請撤銷為有理由，爰將被告所為如附表二所載之處分，均予撤銷，以符法制。

據上論結，本件原告之訴為部分有理由、部分無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

第二庭審判長法 官　王　茂　修