臺中高等行政法院裁定

原告

甲○○

被告

南投縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國96年4月4日台內訴字第0960023791號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院裁定如下︰

主文

理由

一、原告於民國（下同）95年9月4日向被告提出申請書，請求核定其所有坐落南投縣南投市○○段418地號土地（下稱系爭土地）可以單獨申請建築，無需檢附南投市○○段297、322地號土地所有權人同意書，並請求核定南投市○○路302巷為現有巷道。案經被告以95年9月18日府建都字第09501694110號函復原告，原告不服，提起訴願，經訴願決定撤銷「原處分」，由被告另為適法之處分。嗣被告乃據以95年12月19日府建都字第09502405250號函復原告略以：㈠南投市○○路302巷係為依建築法規定留設之「私設巷道」，屬私有土地供特定對象使用之道路。㈡南投市○○段418地號土地係臨接前項之私設巷道，申請建築時應出具私設巷道土地所有權人同意書。㈢本案不符合南投縣建築管理自治條例第5條第1項第1款規定之「現有巷道」。原告仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起課予義務訴訟。聲明求為判決：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對於原告95年9月4日申請『南投市○○段418地號土地得單獨申請建築，請求不須私設通路（南投市○○段297、322地號）所有權人同意』事件，應作成准予單獨申請建築之行政處分。並核定南投市○○路302巷為南投縣建築管理自治條例第5條第1項第1款之巷道。」云云。

二、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條定有明文。又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。本件原告訴請命被告就其所請「南投市○○段418地號土地得單獨申請建築，請求不須私設通路（南投市○○段297、322地號）所有權人同意」事件，應作成准予單獨申請建築之行政處分。查原告95年9月4日申請書係請求被告核定系爭土地可否單獨申請建築，無需檢附南投市○○段297、322地號土地所有權人同意書，其所附文件僅系爭土地之地籍圖影本乙份而已；並未具體提出新建建築物之申請，既未提出現況測量圖申請指定建築線，且未提出建築執照申請書、土地權利證明文件、建築圖樣及說明書等向被告申請建造執照。又據原告當庭陳明，渠欲出賣系爭土地，因買受人之要求檢附被告機關出具可以單獨建築之證明，故提出本件申請（見本院卷第104頁、152頁準備程序及言詞辯論程序筆錄），益見原告並未具體申請建築執照，僅就將來可否單獨申請建築執照申請核發證明。查原告此部分之申請，並非就「公法上『具體』建築事件」提出之申請，自非行政訴訟法第5條所定之「依法申請之案件」。觀之被告就原告此部分申請所為之答復略謂：㈠南投市○○路302巷係為依建築法規定留設之「私設巷道」，屬私有土地供特定對象使用之道路。㈡南投市○○段418地號土地係臨接前項之私設巷道，申請建築時應出具私設巷道土地所有權人同意書等情，經核係就原告所為之詢問事項，基於為民服務所為之答復，其法律上之性質純屬事實之說明，核與發生具體之法律效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，並非行政處分。原告依行政訴訟法第5條第2項提起之課予義務訴訟，不備訴訟要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段之規定，其訴不合法，復無從命補正，應予駁回。

三、次按關於課予義務訴訟，行政訴訟法第5條規定，係專就人民「依法申請」案件，經政府機關予以駁回，人民認為其權利或法律上利益受違法損害者，得經訴願程序後提起請求該機關應為行政處分之訴訟。所謂「依法申請」係指人民依法律有向行政機關請求為一定行政處分之權利，而法律明文規定申請權人者，該申請權人自得依法申請；如法律雖未明文規定申請權人，但依該法律規定而受有權利保護之人，亦得依法申請。至若與其權利無直接關係或僅屬得建議、陳情之事項，則非屬此所謂之「依法申請」。人民對行政機關是否具有公法上之請求權或其所享有者僅係反射利益，則應就法律規範保障之目的觀之，而「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」（司法院釋字第469號解釋理由書參照）因之，自法律規範之目的，行政機關享有裁量權以決定是否賦予人民一定之利益（除於裁量收縮至零外），縱行政機關怠於執行職務，人民亦無請求行政機關為一定行政行為之公法上請求權存在。本件原告提起本件訴訟請求被告核定南投市○○路302巷為南投縣建築管理自治條例第5條第1項第1款之現有巷道，係請求被告為一行政處分，原告自須有該公法上之請求權存在，始能提起此一訴訟。被告依南投縣建築管理自治條例第5條第1項第1款前段規定，固得依其職權基於客觀事實，認定供公眾通行具有公用地役關係之私人土地為既成巷道，或依同條項後段規定，認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻且公益上確有需要之巷道為現有巷道；至一般不特定民眾利用該巷道通行，僅係反射利益之結果，事實上該民眾對於該供通行之土地並無任何權利可言，故具有公用地役關係之之既成巷道，僅行政主體基於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述意見或表示其願望，亦即一般不特定人民並無向行政機關請求將其他私人所有之土地認定為具有公用地役關係之既成巷道等之公法上權利（最高行政法院95年度裁字第16號裁定參照）。經查本件原告請求被告核定系爭巷道為南投縣建築管理自治條例第5條第1項第1款之巷道，核其內容係請求行政機關作成一特定內容之行政處分，依據前開說明，其請求權之基礎自應有法律之依據，否則行政機關並無作成處分之義務。原告主張係依據南投縣建築管理自治條例第5條第1項第1款及第2項之規定，請求被告為認定系爭巷道為上開條文規定之現有巷道之處分。惟查上開條項分別規定：「本自治條例所稱現有巷道，係指下列情形之一者：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道或經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻且公益上確有需要之巷道。」、「前項第1款所稱供公眾通行之巷道，由本府就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要定之。」依其規定，並無隻字言及原告或巷道鄰地之地主可以申請被告將他人私有之土地，認定為前揭條文規定之現有巷道，以供建築物通行使用，自不能認原告有此一請求權存在。另就上開建築管理自治條例之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，亦尚不能推論該條例有保障原告等特定人之意旨。從而，原告請求被告作成認定系爭巷道為上開條文所規定之現有巷道之處分，尚乏公法上請求權之依據，依前揭說明，被告並無作成處分之義務，是以原告此部分訴訟有行政訴訟法第107條第1項第10款後段不備其他要件之不合法，亦應以裁定駁回其訴。至原告所舉改制前行政法院85年度判字第2575號判決，並非判例，且其事實與本件不盡相同，並無比附援用之餘地，附此敘明。

四、依行政訴訟法第107條第1項第10款後段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。