臺中高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺中市政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

黃淑真 律師

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國96年7月9日台訴字第0960066086A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實

一、事實概要：原告經被告核准於96年2月1日自台中市大仁國民小學退休，其公保養老給付，經中央信託局股份有限公司公務人員保險處核發舊制年資之公保養老給付金額為1,643,940元。被告依據教育部95年1月27日台人㈢字第0950010490B號令修正發布之公保優存要點第3點之1第3項規定，以96年1月8日府人給字第0960005395函審定原告可存入台灣銀行股份有限公司之公保養老給付得優惠存款金額為806,400元。原告不服，向教育部提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈先位聲明：

⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵被告應將原告公保養老給付金新台幣壹佰陸拾肆萬參仟玖佰肆拾元，准予全數辦理年息百分之十八之優惠存款。

⑶被告應賠償原告已造成之損失。

⑷訴訟費用由被告負擔。

⒉備位聲明：

⑴被告依「所得替代方案」計算優存額度時，應將原告「考核獎金」計入個人薪資所得中。

⑵被告遇有軍公教薪資調整時，應將原告被刪減的公保養老給付金優存額度，比照調整幅度加以調整。

⑶被告應依法訂定補償條例、落日條款、過渡條款等補償機制，補償原告因實施「退休所得合理化方案」所造成的損失。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之陳述：

㈠原告部分：

⒈教育部於94年11月21日以台人㈢字第0940160234號函提出「教育人員退休所得合理化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（以下稱為公保優存要點）第3點之1條文修正草案，報請行政院准予修正。復經行政院於95年1月20日以院授人給字第0950060538號函准予修正核定。教育部即依該方案於95年2月16日起正式實施。按相關法案已於95年12月12日經立法院表決廢止，政府施政應以人民權益為考量，故在本法案未正式立法通過前，依法律原則，應暫停實施，採行對當事人有利之處分。被告依據教育部95年1月27日台人㈢字第0950010490B號令修正發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1，並自95年2月16日生效。按上揭優存要點之修正，係教育部以行政命令方式便宜行事，違反憲法及中央法規標準法之規定，此行政命令應為無效。

⒉教育部訂定的退休教職員優惠存款要點，由於時間過於倉促，致方案內容粗糙，漏洞百出，實為一不公平、不合理的方案：

⑴該方案對現職教育人員之薪津所得（即分母值）僅以本薪（年功薪）、學術研究費、主管職務加給及年終工作獎金列為個人薪資所得，而未將「考核獎金」計入，此與法理不合，至為顯然。

⑵該「所得合理化方案」是一階級歧視性法案，條件相同的兩人，在職時繳納相同額度的保費，退休時卻受到不平等的待遇（教育部訴願決定書中所謂的政策性福利措施），為校長者優存額度高，為教師者優存額度低，造成階級歧視，顯而易見。「法律之前，人人平等」為憲法對人權的基本保障，盡相同的義務，即應享相同的權利。該「所得合理化方案」，造成階級歧視，法律之前，無法平等。盡相同的義務，所享的權利也應相同，今條件相同的兩人，自服務之日起，按月繳交相同額度的保費、基金，屆臨退休時，只因一人為主管（校長），另一人為基層職工（教師），每月領取的退休所得（教育部判決書中所稱的福利待遇）卻有明顯的差別，難令人接受。如果這種做法可以成立，換成勞工界，一為主管、一為工人，按月繳的保費相同，退休時所領的退休金卻有差別，是否是一種歧視？會造成怎樣的後果呢？若真正將公保養老給付金優惠存款視為一種「福利措施」，即應就退休者的投保年資、投保金額等來訂定優存額度或修正優存利率才是，不應在退休者所得上做文章，也不至於產生很多不公平的現象。

⑶舉例而言，以未實施所得替代方案前月退休金領取金額教師、校長同為90,834元，但在所得替代方案下，領取的月退休金卻有顯著的差額。因「所得合理化方案」改變了原退休制度的精神和退休金的計算方式，破壞原以本薪為設計基準的退休制度，此種計算基準的改變，為原告事先無法預見，非短時間內即可採取因應措施，且原告因已屆退休年齡，以致造成退休金無可彌補的巨額損失。按行政程序法145條至147條之規定，應補償相對人（即原告）之損失始得為之。應建立補償機制，依法訂定補償條例或過渡條款，補償原告因實施「退休所得合理化方案」所造成的損失。

⑷「所得合理化方案」實施時有雙重標準，領取月退休金者，同一時間點，有人享有足額的18%優存，有人優存額度，卻被大幅刪減，公平何在？應訂定落日條款，一體適用，同步實施。不能有差別待遇。

⑸按學校教職員退休條例施行細則第7條：「本條例所稱本薪，為教職員依規定實領本薪或年功薪。領月退休金者，遇有臨時加發薪金時，月退休金亦得按比率支給」。「所得合理化方案」不盡周延完備，退休人員受所得替代率限制，於退休時養老給付金優存額度被依薪資所得比例刪減，故在調薪後，優存額度利息，亦應依本條例規定及方案中的計算辦法比照調整。

⒊按所得稅法第14條第三類中明列薪資所得定義如下：凡公、教、軍、警、公司事業職工薪資及提供勞務者之所得為薪資所得。一、薪資所得之計算，以在職務上或工作上取得之各種薪資收入為所得額。二、前項薪資包括：薪金、俸給、工資、津貼、歲費、獎金、紅利及各補助費。但為雇主之目的，執行職務而支領之差旅費、日支費及加班費不超過規定標準者及依第四條規定免稅之項目不在此限。「所得替代方案」中，僅將本俸、學術研究費、特支費及年終工作獎金列為個人薪資所得，卻未將「考核獎金」計入個人薪資所得，此與法理不合，至為顯然。實施「所得替代方案」，由於時間過於倉促，致方案內容粗糙，漏洞百出，造成諸多不公。這種不公平的現象，不是不能以行政措施或行政作為來加以解決的。有意、無意或以其他理由說辭，置各種不公平面象於不顧，是怠忽職守的行為。

⒋訴願決定書理由一中所述：「‧‧‧致部份同時具有新舊年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理‧‧‧」云云，此言為假，顯係託辭。在所得替代方案實施前請領月退休金之退休人員，其退休所得並未高同薪級現職人員。就原告而言，原告從事教職35年，同時具有新舊年資，舊年資超過20年，養老給付金優存額度為滿額，月退休金領取額度為95%，在退休人員當中算是比例較高的，也未超過，何況其他退休者。對同時具有舊制與新制服務年資請領月退金這一群體的退休者而言，是再度受到刪減，可謂雙層剝奪，舊制轉行新制時，有訂出補償條例，補償退休當事人的部分損失（參見教職員退休條例新制第20條之1），但新制轉而實施「所得替代方案」時，相關補償措施卻付之闕如。

⒌訴願決定書理由三中所述：「‧‧‧本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整‧‧‧」云云，為不明確泛泛之辭，其真意為何？如照目前的經濟狀況，油價每桶飆至百元美金，物價大幅上揚，為照顧退休人員生活，理應加薪才是。就社會公平面而言，政客操弄議題、污衊教師才是嚴重的問題。

⒍「所得替代方案」中，未將考核獎金列入薪資所得中計算，此種主觀的認定，所憑為何？按所得稅法第14條第三類中明列獎金所得為薪資所得之一。政府單位向人民收取稅金時有一套說辭（獎金為薪水收入的一部分）；核給退休金時卻編造另一套說辭（獎金不算薪水收入的一部分），行得通嗎？.綜上所述，對薪資收入包含的內容、社會的經濟狀況等均為掌握行政權力者主觀之認定解釋，缺乏客觀具體的依據，實施手法跡進蠻橫、鴨霸。試想行政命令可以依個人的好惡，任意為之嗎？若有偏見、出現偏差時，怎麼辦呢？教育部訴願決定書理由中所述：「‧‧‧且僅於此一合理公益考量範圍內調整‧‧‧」已不具正當性。

⒎公保養老給付金辦理18%優存所得，究係退休金所得的一部分？還是如教育部判決書中所言，為政府一「福利措施」？將「公保養老給付金」18%優存，視為一種「福利措施」這種說法是自相矛盾，不攻自破。自95年2月16日起退休人員優存額度，係依現行「所得替代方案」換算來的，算法中以退休者的退休年資、退休所得等做為取捨的基礎，可見已將「公保養老給付金」優存視為退休者生活退休金的一部分，才產生「所得替代方案」這種相對的概念。若純為「福利措施」就應就退休者的投保年資、投保金額等來訂定優存額度或修正優存利率才是，不應在退休者所得上做文章，也不至於產生很多不公平的現象。教育部訴願決定書第2頁理由第5行中陳述：「‧‧‧惟85年2月1日施行退換新制後，退休金基數之計算‧‧‧致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息高於同薪級現職人員之在職每月所得並不合理‧‧‧」云云，文中內容已自承公保養老給付金為退休金總和的一部分，否則既然為福利措施與高不高過現職人員薪水有何關係，高額配股分紅、領取雙薪者才應被視為一種福利措施。

⒏按行政訴訟法第115條「民事訴訟法第245條、第246條‧‧‧之規定，於本節準用之。」及民事訴訟法246條「請求將來給付之訴，以有預為請求之必要者為限，得提起之。」及89年2月9日修正前之同條「於履行期未到前請求將來給付非被告有到期不履行之虞者，不得提起」等規定。再依其同條修正目的係在於「為擴大將來給付之訴之適用範圍，及參照日本、德國之立法例，修正為有預為請求之必要者，均得提起將來給付之訴」，目前通貨膨脹、物價指數上升加劇，日後軍公教調薪可能性極大，故有預為請求之必要。

⒐綜上所述，本件被告縮減教師優惠存款額度，已經被立法院決議廢止，被告仍執意執行，顯然違法，請求判決如訴之聲明云云。

㈡被告部分：

⒈查原告經被告於96年1月8日以府人給字第0960005359號函審定自96年2月1日退休，其審定函內容略以，原告係支領月退休金，其舊制年資23年，新制年資11年8個月，原告舊制公保年資所核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款，另查「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」第四條規定略以，開設存款戶頭，以一人一戶為限，每戶定為新台幣一千元，千元以上以每百元為單位整數存儲之。原告係於96年2月1日退休，經中央信託局股份有限公司公務人員保險處核發原告舊制年資之公保養老給付金額為1,643,940元。被告於96年1月8日府人給字第0960005395函審定原告退休案時，依公保優存要點規定同時核定原告可存入台灣銀行股份有限公司之公保養老給付得優惠存款金額為806,400元。原告不服，向教育部提起訴願，經教育部駁回其訴願在案。

⒉公保優存要點第二點規定，依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。同要點第三點規定，依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。

⒊教育部於95年1月27日以台人㈢字第0950010490B號令修正發布公保優存要點第三點之一，並自95年2月16日生效。該修正要點規定略以，支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資二十五年以下者，以百分之八十五為上限；核定退休年資超過二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。滿六個月以上未滿一年之畸零年資，以一年計。但教師或校長服務滿三十五年，並有擔任教職三十年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長五年以上，成績優異者，自第三十六年起，每年增加百分之零點五，以增至百分之九十七點五為限。前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。

⒋依學校教職員退職條例及其他行政命令並無公保優存之規定，現行公保優存要點之規定係政策性福利措施，因該福利措施導致退休人員之退休給付不比現職人員低，所以教育部為了公平原則，所以作政策性調整，所以教育部所為優存要點之修訂並無違法，亦未違反憲法。對於系爭要點施行前所得領取的退休優存部分，並未適用該要點，且立法院對該要點之修正並無法律規定可對該要點做出廢止之決定。公保優存要點之修正無非考量公益及公平性，而原告所提例證表等均係依其個案考量。

⒌準此，被告依相關法令辦理審定原告退休案時，同時核定其公保養老給付得辦理優惠存款金額為806,400元，依法有據，請判決駁回原告之訴等語。

理由

一、本件原告於96年2月1日自台中市大仁國民小學退休，經中央信託局股份有限公司公務人員保險處核發原告舊制年資之公保養老給付金額為1,643,940元。被告依據教育部95年1月27日台人㈢字第0950010490B號令修正發布之公保優存要點第3點之1第3項規定，以96年1月8日府人給字第0960005395函審定原告可存入台灣銀行股份有限公司之公保養老給付得優惠存款金額為806,400元。

二、原告不服，起訴意旨略稱，公保養老給付金辦理18%優存所得，係屬退休金所得的一部分，非如教育部訴願決定所言為政府之「福利措施」。次按學校教職員退休條例施行細則第7條規定：「本條例所稱本薪，為教職員依規定實領本薪或年功薪。領月退休金者，遇有臨時加發薪金時，月退休金亦得按比率支給」。另所得稅法第14條第三類中明列薪資所得定義如下：凡公、教、軍、警、公司事業職工薪資及提供勞務者之所得為薪資所得。薪資所得之計算，以在職務上或工作上取得之各種薪資收入為所得額。前項薪資包括：薪金、俸給、工資、津貼、歲費、獎金、紅利及各補助費。但為雇主之目的，執行職務而支領之差旅費、日支費及加班費不超過規定標準者及依第四條規定免稅之項目不在此限。教育部訂定之公保優存要點，僅將本俸、學術研究費、特支費及年終工作獎金列為個人薪資所得，卻未將「考核獎金」計入個人薪資所得，顯違反上開法律之規定。且教師與校長每月應繳保費相同，舊制教師退休與校長退休，得存入優惠存款之金額相同，乃屬公平，現教育部突然實施該「所得替代方案」，對曾任行政職之校長與未曾行政職之教師，所得存入優惠存款之上限，訂定不同標準，使繳納相同保費之人，所得享受優惠存款之上限不同，係屬階級歧視，此種計算基準的改變，為原告事先無法預見，非短時間內即可採取因應措施，且原告因已屆退休年齡，以致造成退休金無可彌補的巨額損失。教育部訂定之「所得替代方案」於95年2月16日起正式實施，惟相關法案已於95年12月12日經立法院表決廢止，在該法案未正式立法通過前，依法律原則，應暫停實施，為此請求判決如原告先位聲明或備位聲明所載云云。

三、按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。．．．是以在有關規定停止適用時，倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。．．．。」業經司法院著有釋字第525號解釋可循。是依上開解釋，信賴保護係指公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不論係授益行政處分之撤銷或廢止，抑或行政法規之廢止或變更，均有其適用，惟純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍，且任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。

四、查學校教職員退休條例及其施行細則，均無優惠存款之規定，嗣教育部為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。是依上說明，公保養老給付金額辦理優惠存款並非學校教職員退休條例及其施行細則所定之給付項目，而為政策性之福利措施，至為明確，其目的在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員。然85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，並不低於同薪級現職人員之在職每月所得，主管機關認為並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1月27日修正發布並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。

五、本件原告於96年2月1日退休，領取公保養老給付金額為1,643,940元。被告依據教育部95年1月27日台人㈢字第0950010490B號令修正發布之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1第3項規定，審定原告可存入台灣銀行股份有限公司之公保養老給付得優惠存款金額為806,400元。惟如前所述，公保養老給付之優惠存款並非保險法及公務人員退休條例所定之法定給付項目，其超過利息亦由退休支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，顯屬政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本於權責審酌其適用範圍；原告主張公保養老給付金辦理18%優存所得，係屬退休金所得的一部分，並未提出證據證明所言之根據，自不足採。經查上開新修正之規定，係適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往。教師於85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息。至於公保優存要點前揭變更是否影響「人民依該修正前之法律‧‧‧所生之合理信賴」，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正公保優存要點之公益理由，已如前述，係為修正退休後所得不低於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」。本件原告既自陳教育部係於94年11月21日以台人㈢字第0940160234號函提出「教育人員退休所得合理化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1條文修正草案，將教師退休得優惠存款之金額按其年資訂定其上限，經行政院於95年1月20日以院授人給字第0950060538號函准予修正核定，依該要點第3點之1規定，支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：㈠核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加百分之0.5，以增至百分之97.5為限。此有被告96年10月5日府人給字第0960223662號函檢送之答辯狀附件2「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」附在本院卷可按。原告其時尚未退休（原告係於96年2月1日始奉准退休），且原告退休時年齡僅55歲，尚未屆65歲強迫退休年齡，則原告實可再任職10年使其得享受優惠存款上限達百分之97.5，而不致影響原告依該修正前之法律所生之合理信賴，原告指陳公保優存要點有違依法行政原則、誠信原則、信賴保護原則、不溯及既往原則等法理，或謂該要點將校長與教師為階級歧視云云，尚不足採。查公保養老給付之優惠存款，既非學校教職員退休條例及保險法所定之法定給付，而屬政策性之福利措施，已見前述，則教育部減縮其優惠存款之最高金額，立法院亦無從決議該行政命令為違法應予廢止。從而，原告先位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，並判命被告應將原告公保養老給付金1,643,940元，准予全數辦理年息百分之十八之優惠存款，及命被告應賠償原告已造成之損失。或其備位聲明請求被告依「所得替代方案」計算優存額度時，應將原告「考核獎金」計入個人薪資所得中，並於遇有軍公教薪資調整時，應將原告被刪減的公保養老給付金優存額度，比照調整幅度加以調整，及應依法訂定補償條例、落日條款、過渡條款等補償機制，補償原告因實施「退休所得合理化方案」所造成的損失，均屬無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官 王 茂 修