臺中高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　九十六年度訴字第六五二號

原告

甲○○

訴訟代理人

羅宗賢 律師

訴訟代理人

黃雅琴 律師

被告

臺中縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因市地重劃事件，原告不服內政部中華民國九十六年十月五日台內訴字第○九六○○九二八○四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實

甲、事實概要：緣「台中縣豐原市三陽自辦市地重劃區」經被告以民國八十八年十二月廿一日府地劃字第三五四五四五號函核定重劃範圍，及以八十九年五月廿日八九府地劃字第一三六七八一號函核准重劃計畫書，豐原市三陽自辦市地重劃籌備會乃將上開重劃計畫書予以公告（八十九年六月廿四日公告期滿），並經豐原市三陽自辦市地重劃會於八十九年七月八日召開之第一次會員大會追認通過。嗣土地分配成果經臺中縣豐原市三陽自辦市地重劃會以九十三年九月廿三日（九三）三陽字第二二八號函通知市地重劃會全體會員，自九十三年九月廿六日起至九十三年十月廿六日止在該會公告三十日。原告以其所有坐落台中縣豐原市○○段第二八地號及二八之一地號土地參加台中縣豐原市三陽自辦市地重劃會，於土地分配成果公告期間提出異議，經重劃會三次協調不成，原告乃依行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十二條第二項規定，訴請台灣台中地方法院確認重劃區土地分配無效，並於九十四年十二月一日向被告請求於司法判決確定前暫緩辦理豐原市三陽自辦市地重劃區內土地分配相關事宜。被告以九十四年十二月十三日府地劃字第○九四○三三三八一一號函覆略以如判決結果與原公告分配成果有異，將依據判決內容要求該重劃會配合辦理等語。原告再於九十五年一月廿五日向被告提出相同請求，經被告以九十五年二月六日府地劃字第○九五○○二八三三四號函覆略以請原告依九十四年十二月十三日府地劃字第○九四○三三三八一一號函辦理等語。原告對被告九十五年二月六日府地劃字第○九五○○二八三三四號函不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：㈠原處分及訴願決定均撤銷。㈡被告應於台灣台中地方法院九十四年度訴字第一五六六號土地分配案件判決確定前，就台中縣豐原市三陽自辦重劃會重劃區內土地（即九十三年九月廿三日（九三）三陽字第二二八號函所公告之台中縣豐原市三陽自辦市地重劃會重劃區內之分配土地）暫緩辦理有關獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第六條第十款（含）以下各項程序。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

丙、兩造之陳述：

壹、原告起訴意旨略以：

一、原告先於九十四年十二月一日函請被告於司法判決確定前暫緩辦理台中縣豐原市三陽自辦市地重劃會重劃區內土地分配之相關事宜，惟經被告以九十四年十二月十三日回函否准。嗣原告於九十五年一月廿五日再具體聲請被告於台灣台中地方法院九十四年度訴字第一五六六號土地分配案件判決確定前，就台中縣豐原市三陽自辦市地重劃會重劃區內土地暫緩辦理有關獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第六條第十款（含）以下之各項程序，經被告以九十五年二月六日府地重劃字第○九五○○二八三三四號函引述前開九十四年十二月十三日函答稱依照該函示辦理。被告所為九十五年二月六日回函，其真意乃在否准原告之聲請事項，且被告以之否准原告之聲請後，已無後續之相關處置，揆諸司法院釋字第四二三號解釋、最高行政法院七十七年判字第二○五四號判決、九十二年度裁字第四五三號裁定意旨及吳庚大法官之見解（所著行政法之理論與實務參照），被告上開回函之事實理由，係就原告具體聲請事項所為否准之決定，並直接對原告發生法律上效果，而該當於訴願法第三條之行政處分。

二、依平均地權條例第六十條之二第一項、第二項、行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第三十二條第一項、第二項及第三十三條規定，重劃分配結果未確定前，不得辦理實地埋設界樁，亦不得申請直轄市或縣（市）主管機關辦理地籍測量及土地登記等。又自辦市地重劃之主要程序，於獎勵辦法第六條已有明文，且應依據該條所定之次序逐項進行，於先決程序未完成前，應不得進行下一階段程序。故自辦市地重劃區內之土地分配結果如經會員提出異議，重劃會即應進行異議之處理，苟異議未處理完畢前，即不得進行下一程序（即獎勵辦法第六條第十款以下之申請地籍整理、辦理交接及清償、財務結算、撰寫重劃報告及報請解散重劃會等程序）。本件台中縣豐原市三陽自辦市地重劃會九十三年二月十四日第二次會員大會，通過該會理監事會議紀錄之第五案所決議土地分配結果，並於同年九月廿三日公告。原告於公告期間之九十三年十月廿五日提出異議。因本件三陽重劃會未依獎勵辦法第二十八條規定，於辦理重劃土地分配設計前，將重劃前後地價，提由三陽重劃之會員大會通過，且未送請台中縣政府主管機關提交地價評議委員會評定，即自行辦理重劃土地之分配，且於重劃區土地分配完成後，未依獎勵辦法第三十二條第一項之規定將重劃區內土地分配成果及相關圖冊提經三陽重劃會會員大會合法通過，即自行公告公開閱覽期間，進而通知原告等土地所有權人。原告依法申請協調未果，乃依法提訴請求司法機關確認前開三陽重劃會「九十三年九月廿三日以（九三）三陽字第二二八號函所公告之台中縣豐原市三陽自辦市地重劃會土地分配成果及其相關圖冊無效」，經台灣台中地方法院以九十四年訴字第一五六六號判決後，原告不服提起上訴，刻由台灣高等法院台中分院審理中。是三陽重劃會所公告、公開閱覽重劃分配結果仍未確定，被告自不得進行獎勵辦法第六條第十款（含）以下之各項程序。況被告曾於本件準備程序中陳稱有內政部九十五年函釋規定就個案部分得暫緩登記等語，則被告至少應就原告參與本件重劃之二筆土地部分暫緩登記。

三、本件既有前開所有權人（包括原告）之爭議，被告本即應暫緩本件土地登記，惟被告逕稱為顧及該重劃區所有權人之權益，仍准予該重劃會辦理土地登記，僅保留原告土地及部分區內土地暫緩登記，然實際上被告不僅將原告以外之重劃區內所有權人所分配之土地為地籍登記，且就原告本身所分配得之土地亦作地籍登記，全然罔顧原告已就三陽重劃會所公告、公開閱覽重劃分配結果提出異議並訴請司法裁判，顯然違反獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第六條、第三十三條之規定，如將來司法機關裁判結果，確認三陽重劃會九十三年二月十四日第二次會員大會，通過該會理監事會議紀錄之第五案所決議土地分配結果無效，此舉必將影響全體土地所有權人之權益，甚至發生國家賠償責任。原告認為被告將三陽重劃會所公告、公開閱覽重劃分配結果皆送請地政事務所辦理土地權利登記，核與前開規定不合，聲請暫緩該區地籍圖及土地登記，被告卻以九十五年二月六日函否准原告所請，其性質當屬行政處分，訴願決定予以不受理，顯有違誤。

貳、被告答辯意旨略以：

一、有關行政處分定義及訴願案件應為不受理之決定，分別為訴願法第三條第一項、第七十七條第八款所明定。本件訴願決定以被告九十五年二月六日府地劃字第○九五○○二八三三四號函純屬被告就原告陳情案所為事實及理由之說明，並非訴願法上之行政處分。

二、按獎勵辦法第六條規定，自辦市地重劃之辦理計有重劃之發起及成立籌備會等十四項主要程序，為說明自辦市地重劃應辦作業程序，並未限制前項程序未完成不得進行後項程序。（如程序八「土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工」並無需於程序七「計算負擔籍分配設計」完成後再開始進行）。是原告稱其於土地分配公告期間提出異議，重劃會應即進行異議之處理，如異議未處理完畢前，即不得進行下一程序乙節，並無可採。內政部於九十五年間雖有就個案部分得暫緩登記之函釋，然並非全部重劃程序均暫緩。況本件行為時並無該函釋，亦無任何法令規定本件情形得暫緩登記，則被告仍應就原告重劃後應分配之土地予以登記。是原告請求暫緩辦理獎勵辦法相關規定之程序，並無法律依據。倘被告同意原告所請，暫緩辦理本重劃區後續相關重劃作業，將損及本區內絕大多數地主權益，有違行政程序法第七條第二款規定。且原告既已提請司法機關裁決，登記機關得依司法判決更正登記，將無損於原告合法權益。又獎勵辦法第三十四條第二項規定，異議人得於一定期限內訴請司法機關裁判，屬個案之處理。原告既已依前揭規定提請司法機關裁決，應靜待裁決結果憑辦，遽而要求暫緩辦理本重劃區後續相關重劃作業，顯對獎勵辦法規定曲解，亦影響全區地主權益甚鉅。（獎勵辦法經內政部九十五年六月廿二日內授中辦地字第○九五○七二四二二一號令修正發布，原告引敘獎勵辦法第三十二條、第三十三條規定條次修正為第三十四條、第三十五條）。

三、台中縣豐原市三陽自辦市地重劃會第一次會員大會所訂定重劃會章程第九條第一項第六款規定，會員大會授權理、監事會代為執行「重劃前後地價評定之審議」，是本區重劃前後地價圖表於九十年四月廿七日經本區重劃會第二次理監事會議決議通過後，以九十年十二月三日（九○）三陽字第一二九號函送被告提交台中縣地價評議委員會評議，復經該會九十年第七次會議決議通過，並送請內政部以九十一年一月七日台內地字第○九一○○六○○二四號函備查在案。另土地分配相關圖冊，亦有提送本重劃區第二次會員大會決議通過。原告訴稱該重劃會未依獎勵辦法於辦理重劃土地分配設計前，將重劃前後地價提由會員大會通過，亦未送請台中縣地價評議委員會評定，即據以辦理重劃土地之分配，且未將土地分配相關圖冊提經會員大會通過，逕行公告公開閱覽，並通知土地所有權人等節，均與事實未符。

理由

一、本件原告參加「台中縣豐原市三陽自辦市地重劃區」之市地重劃，不服臺中縣豐原市三陽自辦市地重劃會九十三年九月廿三日（九三）三陽字第二二八號公告成果，於土地分配成果公告期間提出異議，經重劃會三次協調不成，原告訴請台灣台中地方法院確認重劃區土地分配無效，並於九十四年十二月一日向被告請求於司法判決確定前暫緩辦理豐原市三陽自辦市地重劃區內土地分配相關事宜。被告以九十四年十二月十三日府地劃字第○九四○三三三八一一號函覆略以如判決結果與原公告分配成果有異，將依據判決內容要求該重劃會配合辦理等語。原告再於九十五年一月廿五日向被告提出相同請求，經被告以九十五年二月六日府地劃字第○九五○○二八三三四號函覆略以請原告依九十四年十二月十三日府地劃字第○九四○三三三八一一號函辦理等語。原告對被告九十五年二月六日府地劃字第○九五○○二八三三四號函不服，提起訴願，遭決定不受理，提起本件行政訴訟。

二、原告訴稱：依平均地權條例第六十條之二第一項、第二項及獎勵辦法第三十二條第一項、第二項及第三十三條規定，重劃分配結果未確定前，不得辦理實地埋設界樁，亦不得申請直轄市或縣（市）主管機關辦理地籍測量及土地登記等。故自辦市地重劃區內之土地分配結果如經會員提出異議，重劃會即應進行異議之處理，苟異議未處理完畢前，即不得進行下一程序。本件台中縣豐原市三陽自辦市地重劃會於九十三年九月廿三日公告土地分配成果，原告於公告期間之九十三年十月廿五日提出異議，原告並依法申請協調未果，乃提訴請求司法機關確認前開三陽重劃會「九十三年九月廿三日以（九三）三陽字第二二八號函所公告之台中縣豐原市三陽自辦市地重劃會土地分配成果及其相關圖冊無效」，現由台灣高等法院台中分院審理中。是三陽重劃會所公告、公開閱覽重劃分配結果仍未確定，被告自不得進行獎勵辦法第六條第十款（含）以下之各項程序。況被告曾於本件準備程序中陳稱有內政部九十五年函釋規定就個案部分得暫緩登記等語，則被告至少應就原告參與本件重劃之二筆土地部分暫緩登記。原告認為被告將三陽重劃會所公告、公開閱覽重劃分配結果皆送請地政事務所辦理土地權利登記，核與前開規定不合，聲請暫緩該區地籍圖及土地登記，被告卻以九十五年二月六日函否准原告所請，其性質當屬行政處分，訴願決定予以不受理，顯有違誤。

三、按行政訴訟法第四條第一項規定人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。故提起訴願，自以有行政處分之存在為前提要件。而所謂行政處分，依訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項規定，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，若非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟。又「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。

四、再按「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求賠償。又如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法救濟。」固經司法院釋字第四百六十九號解釋在案，惟依該解釋意旨，必須法律規定經綜合判斷後有保障特定人之意旨時，該特定人始能依法提起救濟，如該法律規範之目的，係在保障一般人之公共利益，且賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述法律規定，特定人則無法律上之請求權，特定人之申請僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該申請之答覆自非行政處分。

五、又按自辦市地重劃，係自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員，依獎勵辦法之規定，以自治方式自行組織重劃會，設立會員大會、理事會、監事會，辦理區內土地之重劃。就其促進土地有效利用、健全都市發展而言，固攸關公益，惟區內多數之土地所有權人所以同意重劃，乃因其得以親自參與，且因自辦市地重劃，而使其所有之土地得以提高地利及效用，私人之總體財產價值增加，是該辦法乃公、私益兼具之法規。又自辦市地重劃原則上重劃區內私有土地過半數之所有權人以集體同向之意思表示所形成，有一集體契約之性質在內。因此自辦市地重劃會之產生，乃屬眾人私法自治之結果，其與重劃區內土地所有權人間並無上下隸屬或服從的關係存在。至重劃會員對於重劃區內土地之分配若有異議，依九十五年六月廿二日修正之獎勵辦法第三十四條第二項規定，得訴請司法機關裁判，顯見重劃會所為行為之效力，與實施公權力行為之效力並不相同，重劃會與其會員間並無上下隸屬或服從關係，其彼此間財產上權利義務之私權關係，並非基於公權力課以人民給付義務或公法上原因發生財產上之給付，是自辦市地重劃會之組織、重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔等爭執，應循民事訴訟程序救濟。

六、至縣（市）主管機關對於市地自辦重劃僅係處於監督及輔導之地位，並非職掌土地重劃及分配事宜，而重劃會所送交主管機關備查之重劃計畫，在經依法公告確定後，亦不具有相類於行政處分之效力，另行為時獎勵辦法第三十三條規定重劃分配結果公告確定期滿後，重劃會應即辦理實地界樁，並檢附重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖及重劃後地號圖，申請主管機關辦理地籍測量及土地登記，是該等主管機關依重劃會檢附重劃前後上開圖冊，係依重劃會分配之結果，以辦理地籍測量及土地登記等作業方式，呈現參加市地重劃人之土地所有權登記，屬技術及程序性之規定，對參加市地重劃人之獲分配土地權利並不生影響，行為時獎勵辦法又未規定自辦市地重劃區之土地所有權人，有請求主管機關暫緩辦理市地重劃相關程序規定之權利，是綜觀土地法、行為時獎勵辦法等規定，且自辦市地重劃意旨及目的，在於以自治方式自行組織重劃會及辦理區內土地之重劃事宜，重劃會員對於重劃區內土地之分配若有異議，亦有得訴請司法機關裁判之規定，難認市地重劃區之土地所有權人，有請求主管機關暫緩辦理市地重劃相關程序規定之權利。

七、另內政部九十五年三月三日內授中辦地字第○九五○○四一九六七號函稱「對於重劃土地分配公告期間土地所有權人提出異議之土地，該部分之分配結果自未確定，．．．其於異議處理未確定前，非屬得辦理地籍測量及土地登記之標的。」該函釋係內政部本於為被告上級主管機關之監督職權，促請被告對於重劃土地分配於異議處理未確定前之情形，先予暫緩辦理地籍測量及土地登記，而所為之函釋，亦非屬市地重劃區之土地所有權人，有請求主管機關暫緩辦理市地重劃相關程序之法令依據。又原告參加重劃之台中縣豐原市○○段廿八之一號土地經被告於九十四年十月間辦理登記完畢，此為兩造所不爭，並有土地權利書狀加註（換發）通知書在卷可佐，原告自無請求被告對該土地回復重劃前狀態之權利，又原告稱其參加重劃之土地亦向民事法院聲請假處分獲准，則經假處分之土地依法不得再為變動其狀態，原告亦無請求被告對該土地暫緩辦理地籍測量及土地登記之必要。

八、從而，原告於九十四年十二月一日及九十五年一月廿五日二度分別向被告請求於司法判決確定前暫緩辦理豐原市三陽自辦市地重劃區內土地分配相關事宜，經被告先後以九十四年十二月十三日府地劃字第○九四○三三三八一一號函及九十五年二月六日府地劃字第○九五○○二八三三四號函，予以否准，因原告並無此法令規定之請求權，有如前述，原告該請求僅能促請被告考量是否為該行為，被告之上開答覆，並未對原告發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分，不得對之提起撤銷訴訟，原告認被告九十五年二月六日府地劃字第○九五○○二八三三四號函係行政處分，而請求撤銷，自非適法，訴願決定以該函並非行政處分，予以不受理，亦無不合，原告訴請撤銷該函及訴願決定之部分，與法有間，併於本件判決駁回之。

九、另原告請求被告應於台灣台中地方法院九十四年度訴字第一五六六號土地分配案件判決確定前，就台中縣豐原市三陽自辦重劃會重劃區內土地（即九十三年九月廿三日（九三）三陽字第二二八號函所公告之台中縣豐原市三陽自辦市地重劃會重劃區內之分配土地）暫緩辦理有關獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第六條第十款（含）以下各項程序之部分。按縣（市）主管機關對於市地自辦重劃，僅係處於監督及輔導之地位，並非職掌土地重劃及分配事宜，而重劃會所送交主管機關備查之重劃計畫，在經依法公告確定後，亦不具有相類於行政處分之效力，已如上述，是原告上開請求，係請求被告為一定之事實行為，應屬行政訴訟法第八條第一項規定之給付訴訟，原告稱其該部分請求，屬課予義務訴訟，尚有誤會，又依上開所述，因市地重劃區之土地所有權人，並無請求主管機關暫緩辦理市地重劃相關程序規定之權利，是原告該部分請求，為無理由，應予駁回。另原告其他主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部為無理由，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第一項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第四庭