臺中高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年10月21日辯論終結

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○

原告

己○○

原告

庚○○

原告

辛○○

原告

壬○○

原告

癸○○

共同訴訟代理人

張志隆 律師

被告

苗栗縣政府

代表人

子○○

訴訟代理人

饒斯棋 律師

複代理人

李建德 律師

上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國98年4月28日台內訴字第0980072419號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告所共有坐落苗栗縣後龍鎮○○段校寄埧小段174-3、180-4及180-5地號等土地（下稱系爭土地），經被告劃定為高速鐵路苗栗車站特定區範圍內土地，其上原有遭廢棄之乙層加強磚造建築物（無頂蓋之混凝土柱牆，下稱原建物）。被告於民國95年1月7日至95年2月9日辦理擬訂高速鐵路苗栗車站特定區主要計畫第2次公開展覽，及於95年1月19日辦理主要計畫第2次公開展覽說明會，並以95年9月15日府地權字第0950123686號公告，禁止高速鐵路苗栗車站特定區區段徵收範圍內建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形，禁止期間自95年9月15日至96年9月14日止。其間被告曾於95年5月18日至系爭土地現場勘查，發現原建物有繼續動工興建之情事。嗣被告以96年3月7日府地權字第0960034098號公告區段徵收高速鐵路苗栗車站地區土地及一併徵收公私有土地上之私有土地改良物（公告期間自96年3月14日至96年4月12日止），並以原建物權屬未明，而未將之列入地上物補償清冊辦理公告。原告於公告期間提出異議，請求複估補償，經被告於96年6月20日邀集相關機關召開會議結論，認原建物具合法性，應依法辦理補償，惟關於95年新建之1樓天花板及所鋪設大理石地板部分（下稱95年新建部分），因1樓天花板已有明顯凹陷之情形或有礙公共安全之虞，建築目的疑有搶建以套利補償費之行為，而地板上所舖設之大理石，違背一般正常之建築行為，故均不予補償。被告遂依上開會議結論，責由亞興測量有限公司(下稱亞興公司)辦理複估，於96年8月13日作成苗栗縣高速鐵路苗栗車站特定區區段徵收建築改良物調查表，複估結果為：3排RC加強磚造平房住宅，房屋面積1057.24平方公尺，重建價格7,3 66,319元；附屬建築物，4排IB磚加鋼筋混凝土柱牆價格1,4 31,172元，該地上物合計補償8,797,491元。原告不服，分別於96年8月20日、27日向被告陳情，請求就未列入補償範圍之95年新建部分，儘速辦理複估，經被告以96年10月8日府地權字第0960126081號函予以否准。原告不服，提起訴願，經內政部97年9月8日台內訴字第0970138565號訴願決定，以被告未依土地徵收條例第22條第2項規定，就原告之書面不服表示連同系爭土地改良物查估結果提請苗栗縣地價暨標準地價評議委員會復議，程序不合法，而撤銷被告96年10月8日府地權字第0960126081號函，責由被告於2個月內將全案提請地價暨標準地價評議委員會復議後，另為適法之處分。被告遂於97年11月6日提請苗栗縣地價及標準地價評議委員會復議，經該會決議結果：「除提請討論補正程序外，仍依亞興公司所查估結果予以補償。」被告並以97年11月26日府地權字第0970182466號函知原告。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、原告訴稱略以：

㈠依最高行政法院93年度判字第1622號、第1624號判決要旨，行政處分是否符合行政程序法第96條所要求之要式性，蓋依行政處分書面之記載認定之，無從攀附其他資料以補正其瑕疵。被告97年11月26日府地權字第0970182466號函（下稱原處分）除具有未記載任何駁回之法令依據之明顯瑕疵外，於說明欄中亦僅載有「案經提請本縣辦理97年第5次地價及標準地價評議委員會復議，獲致結論：『仍依亞興公司所查估結果予以補償』」等字句為駁回理由，被告不僅未於行政處分中臚列該復議內容，亦未將該「復議」列為附件一併通知原告。被告未記載任何主要之原因事實及其於法律上之論證基礎，亦即未詳載認定之事實、理由，以致無法使原告得知受處分之原因，實質上即等於未備理由而構成形式瑕疵，被告所為之行政處分顯屬違法，應予撤銷。又系爭房屋坐落於苗栗縣後龍鎮○○段校寄埧小段174-3、180-4及180-5地號等3筆土地，亞興公司所查估之對象亦僅有上開3筆土地，惟原處分另載有同為原告所有同地段172-6地號之土地，按該地號土地雖亦於本次徵收之列，然並無爭議，則被告將之一併列入駁回處分中，除與說明欄中之「仍依亞興公司所查估結果予以補償」不相一致外，其真意究竟為何？自有使行政處分內容欠缺明確之瑕疵。

㈡本件原建物係於68年8月16日間與中嶽建設開發股份有限公司簽立合建契約而興建，係於苗栗縣於73年3月31日實施建築管理前即已開始興建並存在，另依被告於96年6月20日所召開之會議結論第2點，亦認原建物為合法建物。至原告於95年接續完成興建行為，是否具有合法性乙節，依台灣省政府72年6月28日72府建四字第149817號函「非都市土地使用編定前已施工完成基礎建築物，原應在編定公告之日起2年內完成，以憑核發完工證明，惟為解決實際困難，凡具有正當理由，未能如期完工者，准予按實際完工時提出申請核發完工證明書，但應以鄉鎮公所調查當時、拍照、紀錄有案之建築物為限。」亦即並無施工期限之限制。至該函所稱「應以鄉鎮公所調查當時、拍照、紀錄有案之建築物為限」，參據台灣省非都市土地使用編定時建築管理實施要點第2點規定，係要求主管機關應主動派員調查、拍照並作成紀錄，其目的僅在於證明該建築物於實施「非都市使用編定」前已施工並存在之事實，並非認定建物合法存在與否之依據。苗栗縣後龍鎮公所因雖查無本件相關紀錄，然公務人員之行政怠惰實無從作為不利原告認定之依據，則原告持續興建時間超過編定公告2年並無違法之處。再者，依土地徵收條例第23條第1項規定，於徵收公告後始不得於徵收土地上為建築物之新建、增建或改建，被告並於96年3月28日發布「為順利推動苗栗高鐵車站特定區區段徵收，茲就有關民眾權益事項說明」，提及「區段徵收公告前既存之房屋，並非搶建，基於憲法財產權之保障，得予以補正，以對民眾之財產損失予以補償。」本件系爭房屋，依苗栗縣後龍鎮公所95年5月29日後鎮建字第0950006240號函及95年7月6日後鎮建字第0950008468號函，原告已於95年6月間興建完成，而據以請求核發「完工證明」。且依95年6月26日空照圖，系爭房屋屋頂已蓋好，另依原告所提「預拌混凝土品質保證書」，其係於95年5月17日、6月3日施工，於95年6月26日已確定完工。然被告係於96年3月7日始為區段徵收公告，則原告興建系爭房屋，自非屬搶建行為。至於被告所舉最高行政法院75年判字第882號判決乙節，按系爭房屋係依法完成興建，並無「違反從來之使用」情形，無上開判決之適用。

㈢被告雖主張原告因知悉被告於95年1月19日辦理「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」主要計畫第2次公開展覽說明會，而預知系爭房屋將遭徵收等語，惟「公開展覽」之場所，依照都市計畫法之規定係於鄉鎮公所展覽，並非登載於一般報紙，亦未通知原告等土地所有權人，則原告如何知悉被告有舉辦該說明會？被告應舉證說明之。被告另稱系爭房屋其上有部分屋頂塌陷情形，然依據提供預拌混凝土之錦鋒混凝土股份有限公司出具之「預拌混凝土品質保證書」上載明，由其所提供用予屋頂之混凝土品質係符合國家規格，則以之澆灌而成形之屋頂當不至於在1年間即形成塌陷情形，且依林務局農林航空測量所95年6月26日空照圖，系爭房屋之屋頂平整光亮，並無凹陷，再比對該所70年6月8日空照圖亦證原告所言非虛。至原告於系爭房屋鋪設大理石地板是否顯不相當乙節，按系爭房屋係於苗栗縣非都市土地使用編定前所建，則原告興建完成系爭房屋，請求核發完工證明，自應依台灣省非都市土地使用編定時建築管理實施要點辦理。又系爭房屋使用分區原為特定農業區，倘依上開要點完成基礎建設，並取得完工證明，即可申辦更正編定為甲種建築用地。而「完成基礎建設」之認定標準，依照同要點第5點規定，認定之標準為「磚構造者應完成牆基礎及栓基礎」、「鋼筋混泥土構造者，應完成地樑與栓基礎或完成地下室基礎工程」。本件系爭房屋依前所述，得合法繼續興建，於完成興建即可申請完工證明。原告本即期待於使用分區更正編定為甲種建築用地後，將有豐厚獲利，故於完成系爭房屋之基礎建設時，一併施作大理石地板，預料於取得更正編定後再行完成建築，並出售牟利。是原告施作大理石地板，原係期待取得完工證明後能接續完成興建，自無從以嗣後遭徵收而認定大理石地板之鋪設有顯不相當之情形。另依建築法第73條第1項前段規定，建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。系爭房屋因無從取得完工證明，而無法取得使用執照，是亦無法申裝水電。

四、被告答辯略以：

㈠關於原告主張原處分未載駁回理由乙節，參照原處分說明一、二之記載，被告既業以97年11月11日府地價字第0970173104號函副知原告被告辦理97年第5次地價及標準地價評議委員會之復議不予補償之理由，自無原告所指述處分書未載理由之缺失。

㈡依土地徵收條例第5條第1項第3款及第3項規定，徵收土地時，其上建築改良物屬依法令規定不得建造者，不予徵收。其草案說明略謂：「在政府擬徵收之土地上故意搶建、搶植，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公共事業之興辦，爰於第3項規定第1項第3款及第4款之改良物不予徵收補償，由所有權人或使用人自行拆除或遷移。」又依同法第23條第1項規定，被徵收之土地或土地改良物自公告日起，土地權利人或使用人並不得在該土地為建築改良物之新建、增建、改建或採取土石、變更地形或為農作改良物之增加種植。其於公告時已在工作中者，應即停止。

㈢苗栗縣於73年4月1日起全面實施非都市使用編定，被告針對區段徵收範圍內之建築改良物，因尚未實施建築管理致無法提出合法證明文件者，於現場勘查時輔以72年間之空照圖，確認系爭土地上之舊有房屋及土柱牆建築改良物具合法性。惟被告於95年5月18日曾派員於系爭房屋現場勘查，發現系爭土地上原有廢棄1層加強磚造建築物（無頂蓋之混凝土柱牆），有繼續動工興建之情事，並新建1樓天花板及地鋪設大理石地板。按依台灣省政府72年6月28日七二府建四字第149817號函，非都市使用編定前已施工完成基礎之建築物，凡具有正當理由，未能於編定公告之日起兩年內完工者，准予實際於完工時提出申請核發完工證明書，但應以鄉鎮公所當時調查、拍照、紀錄有案之建築物為限。又依台灣省非都市土地使用編定時建築管理實施要點第5點規定，施工期限應以非都市土地使用編定公告之日起1年內完成為限，以憑核發完工證明並據以接水接電及更正編定之用。原告雖於區域計劃公布（70年2月15日）前未實施建築管理時，在系爭土地上興建系爭房屋，惟其曾停工未繼續興建，原告亦未經後龍鎮公所核准續建，而後龍鎮公所函覆亦無本案之紀錄。且於被告複估勘查時，原告尚未取得任何之完工證明及使用執照，亦未向後龍鎮公所申請發給完工證明。按依前開規定，原告所興建之房屋，既未能依台灣省非都市土地使用編定時建築管理實施要點第5點規定，於非都市土地使用編定公告之日起1年內即71年1月25日前完成，原告如係因有實際困難，未能如期完工，依台灣省政府72年6月28日七二府建四字第149817函規定，亦應於證明其有正當理由後，始得核發完工證明。而原告未提出本件完工證明之申請時，其亦未表明逾期完工之正當理由，亦未提出足以證明具有正當理由之證據，與前開核發完工證明之規定，尚有不符，故原告所為之續建行為顯然有違規定（最高行政法院90年判字第1633號判決要旨參照）。

㈣系爭房屋95年新建部分並未依規定提出建造或修繕之申請，且天花板有明顯凹陷之情形，施工工法粗糙，建築目的係搶建以套利補償費；另地板上所舖設之大理石，與原建築顯不相當，違背一般正常之建築行為。另有關「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」業經被告於95年1月19日辦理主要計畫第2次公開展覽說明會，原告顯係預知系爭土地將被徵收，臨至徵收前搶建新建築倖圖領取鉅額補償費，其搶行建築已屬投機行為，被告機關倘仍發給補償費，有違一般誠信原則，若仍發給原告補償費，則與最高行政法院75年判字第822號判決意旨相違。從而，被告針對系爭房屋徵收補償疑義，於96年6月20日邀集相關機關召開會議作成結論，及於97年11月6日提請苗栗縣地價及標準地價評議委員會復議決議：「除提請討論補正程序外，仍依亞興公司所查估結果予以補償。」而以原處分通知原告，並無不合。

㈤被告並無否認原告續建系爭房屋為合法建物，而係以原告搶建為不予補償之理由，又高鐵苗栗站特定區為眾所週知之計劃案，其附近土地何處將被徵收亦廣為苗栗縣市民眾所知悉，故原告辯稱不知將被徵收而續建，實難採信。原告雖稱續建系爭房屋目的係為販售等語，惟由卷附系爭房屋拆除前現場照片可看出，拆除前該區域有40間房舍，卻只有19間在續建，其他部分均未續建如同廢墟，一般人豈會買受如此環境下之房屋，又本件續建中，連周圍之雜草亦未加以清理，地板部分連水泥未先鋪設即鋪設大理石地磚，均與建築常規及一般常情有違，可見原告係為搶建圖領補償費。原告另稱續建系爭房屋是為日後申辦變更地目等語，按被告認此與本件無關，且能否辦理變更地目繫於權責機關就個案依規定認定，並非必然可成，亦不足推翻本件係屬搶建之認定。

五、本件兩造之爭點為：被告就系爭建物95年新建部分（即1樓天花板及大理石地板部分）決定不予補償，是否適法？

六、按本件原告所有系爭建物，於95年間新建1樓天花板及地板上所舖設大理石之部分，經被告責由亞興公司辦理複估，認1 樓天花板已有明顯凹陷之情形或有礙公共安全之虞，建築目的疑有搶建以套利補償費之行為，而地板上所舖設之大理石，違背一般正常之建築行為，均不予補償，原告不服，分別於96年8月20日、27日向被告陳情，請求就未列入補償範圍之95年新建部分，儘速辦理複估(訴願卷34-35頁)。如前開事實概要欄所述過程，被告於97年11月6日提請苗栗縣地價及標準地價評議委員會復議，經該會決議結果：「除提請討論補正程序外，仍依亞興公司所查估結果予以補償。」(本院卷64頁)，被告並以97年11月26日府地權字第0970182466號函即原處分函知原告(同卷26頁)，因被告依亞興公司查估之結果，僅對原告之建物予以補償8,797,491元，不包括1樓天花板及大理石地板，原告方有上述之陳情，請求被告就該等部分予以複估補償，是本件被告原處分記載仍依亞興公司所查估結果予以補償，顯已就原告請求補償系爭建物之1樓天花板及大理石地板之部分，予以否准，尚無原告所指稱處分內容有不明確之情形。另系爭建物坐落於苗栗縣後龍鎮○○段校寄埧小段174-3、180-4及180-5地號等3筆土地，不含同段172-6地號之土地，此為被告所是承(同卷107頁)，然此僅係原處分對系爭建物基地所為之誤載，並不影響被告拒絕原告上開請求之效力，合先敘明。

七、次按徵收補償係指國家機關合法行使公權力，侵害財產所有權人所有受憲法保障之財產權，致生不可忍受之特別犧牲，所給予之彌補，又補償應基於公平與正義之原則給予相當補償，並斟酌侵害行為所依據之法律目的，以及侵害行為之方式，依補償當時之社會觀念，為客觀公正妥當判斷。又行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，為行政程序法第8條所規定，此為行政法上之誠實信用原則，本於民法對於權利之行使，亦採用該原則，另行政法關於人民之公法上請求權，與私法領域之民事上請求權，亦有相通之處，是人民對於政府主張權利，請求發放地上建物之補償金，亦應本於誠實信用原則為之，如本無建物或尚未完成之建物，因預知土地將被徵收，為貪圖領取地上物補償金，予以搶建，建築後之建物並非供正常使用，而在於圖取徵收執行機關發放之補償金，此種違反誠信原則之不正行為，自不在法律保護之列。是本件原告所有系爭建物之1樓天花板及大理石地板之部分，如有上開情形，自不得依土地徵收條例第31條第1項及苗栗縣辦理公共工程拆除建築改良物補償自治條例之相關規定，請求被告補償。

八、經查，本件原告所有建物係於苗栗縣於73年3月30日發布區域計畫實施建築管理前興建，屬合法建物，有苗栗縣後龍鎮公所95年5月29日後鎮建字第0950006240號函及林務局70年6月8日航照圖在卷可稽(同卷122,156-157頁)，縱使原告主張系爭建物於95年間新建1樓天花板及大理石地板之部分，依台灣省政府72年6月28日72府建四字第149817號函意旨，係屬合法之續建，惟有關「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」，業經被告於92年3月7日舉辦民眾座談會，同年11月3日又舉辦第2次座談會，95年1月7日主要計畫第2次公開展覽作業，並於同月19日辦理主要計畫第2次公開展覽說明會(同卷45-4 7頁被告辦理該計畫大事紀)，原告顯已事先知悉系爭建物之土地將因舉辦該計畫而被徵收，原告亦稱系爭建物之1樓天花板及大理石地板之部分，係於95年5月17日及同年6月3日施工，同年6月26日已確定完工(同卷106頁準備程序筆錄)，另依同年5月18日拍攝之照片(同卷52-54頁)，此時係處於施工狀態中，是原告於知悉系爭建物之土地將被徵收後，方興建系爭建物之1樓天花板及大理石地板等情，可資認定。

九、次查，系爭建物原僅有1樓磚牆，其上亦無水泥粉光，興建1樓天花板及大理石地板後，亦無窗框及窗戶之設施，屋內又無水電設施(訴願卷157頁照片)，通路亦雜草叢生(本院卷83頁原告癸○○所提出之系爭建物拆除前後之照片)，顯未達成現代社會最基本之居住品質，原告稱其興建天花板及地板係準備銷售之用，亦不符現今房屋市場之產品需求及銷售型態，且如此簡陋之建物，竟配置以高價之大理石地板，亦顯不相當。至原告另稱續建系爭建物是為日後申辦變更地目等云，惟土地因上開計畫而將被徵收，衡情主管機關自無辦理地目變更之必要，亦不足採。

十、綜上諸情，足認原告並非基於正常需求，係為圖領補償費，而搶建系爭建物之1樓天花板及大理石地板甚明，依上開規定及說明，原告就系爭建物之1樓天花板及大理石地板部分，向被告請求複估補償，被告予以否准，並無違誤，訴願決定予以駁回，亦無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及論據，與判決結果不生影響，無庸一一論述，併予敘明。

、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第四庭