臺中高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　99年4月8日辯論終結

原告

三興營造工程有限公司

代表人

甲○○

輔佐人

丙○○

訴訟代理人

王叔榮 律師

訴訟代理人

魏其村 律師

被告

彰化縣芬園鄉公所

代表人

乙○○

訴訟代理人

陳姿君 律師

複代理人

洪錫欽 律師

上列當事人間因採購事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、按本件被告代表人（鄉長）業已變更，被告陳明新代表人承受訴訟，於法無違，應予准許。

二、事實概要：緣原告參與被告於民國（下同）97年10月27日公告「下茄荖重劃區○○○○路農水路改善工程」（以下簡稱系爭工程）辦理公開招標之採購案，因不服被告於97年10月29日開標時以原告之標封內並無「單價分析表」為由認定原告所投之標為無效標之審標結果，於97年10月30日向被告提出異議，經被告於97年11月7日以芬鄉農經字第0970012260號函所為異議處理結果維持原決定，原告仍表不服，向行政院公共工程委員會提起申訴，經該會決定將原異議處理結果撤銷。嗣原告向被告申請改以原告得標並辦理簽約事宜，惟被告僅答覆原告稱：「....不對行政院公共工程委員會之申訴審議判斷提起訴訟，該採購申訴審議判斷既未暫停採購程序且該工程已由得標廠商施作完畢，無從改由三興營造工程有限公司（即原告）施作，然請三興營造工程有限公司前來本所領回押標金」，原告遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈡原告收受審議判斷後，積極洽請被告允予改判由原告得標，並儘速通知原告簽約施作，詎料，被告雖覆稱「此案本所已委請律師提行政訴訟處理中」，實際上並無任何作為；原告遂於同年6月6日委請律師去函被告，查詢所稱行政訴訟之案號與進度。殊知，被告竟又覆稱「本所決議不對該採購申訴審議判斷提出訴訟」，且謂「該採購申訴審議判斷既未暫停採購程序且該工程已由得標廠商施作完畢，無從改由三興營造工程有限公司施作」云云，其官僚蠻橫之違法行徑，實令人遺憾之至。本件被告不僅未依訴願法第90條規定，於收受審議判斷之次日起2個月內依法提起行政訴訟以資救濟，甚且於其覆函內直接表明「本所決議不對該採購申訴審議判斷提出訴訟」、「該工程已由得標廠商施作完畢，無從改由三興營造工程有限公司施作」，足見被告違法認定原告標單為無效標之處分，被告已無救濟之途，自應視同執行完畢無疑。為此，原告不得不提起本訴，俾確認被告所為原告標單無效之處分為違法，並請求被告原告所受損害。

㈡原告之損失合計新台幣（下同）1,414,200元。按系爭採購案原告投標案價格15,380,000元，而依財政部國稅局97年度同業利潤標準表第F項、代號4290-99「未分類其他土木工程、整地、基礎及結構工程業」所示，原告所屬行業之淨利率為9%，準此，原告因被告違法認定標單無效之行為以致無法承攬施作系爭工程之損失，合為1,384,200元（15,380,000×9%）。另依政府採購法第85條第1項規定：「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應令為適法之處置」、同條第3項規定：「第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用」。查原告依法申訴時，依受理單位之規定繳交審議費用30,000元，依上述規定，原告自得請求被告償付該款。

㈢又本件原告就被告違法認定原告標單為無效標後，即以被告之認定違法為由，依法提出異議，雖因被告執意維持違法之見解而未允許原告之請求，然揆諸最高行政法院97年度裁字第3468號裁定意旨，本件原告提起本訴，已符合行政訴訟法第6條第2項規定之特別訴訟要件，當無疑義。

㈣本件請求權依據：查原告於參加系爭工程投標時，雖未列印「單價分析表」放置在標封內，然遍觀本案投標須知之文字，並無「單價分析表」應列印之明文規定；且投標須知第77點第1項僅載明「㈡‧‧‧投標廠商應任選其中一種電子檔空白標單，辦理下列事項：1、於『價格詳細表』中各價格欄位，鍵入該項目之價格。2、於「資源統計表」中，鍵入各項目之數量及價格。」並未規定廠商亦應如何鍵入「單價分析表」；尤其投標須知最末段以粗黑體字載明：「投標文件缺少列印文件(價格詳細表與資源統計表)‧‧‧」，亦無規定「單價分析表」亦應列印；而頭標文件自我檢查表第9項「標單清單(電子檔、及列印文件：價格詳細表與資源統計表」，亦無單價分析表在列，在在可見原告雖未列印單價分析表置於標封內，並未違反投標需知之相關規定，而屬有效之標單至明。詎料，被告故意無視上開招標須知之明確規定，竟刻意曲解僅「作為各工程採購標案主辦機關編列預算或訂定底價之參考」要點，率認原告之標單不合格，且迅即改由次低標之廠商得標，並與其簽約發包施作，導致原告向被告提出異議不成後，即依法提出申訴，並獲判斷認定被告認定原告標單無效之行政處分於法未合，而撤銷原異議處理結果；然因系爭工程業已由該次低標廠商施作完竣，原告本得承攬系爭工程而獲取應有利潤之損害，已因被告違法認定原告之標單為無效標而無法除去，揆諸行政訴訟法第7條修正之本旨及立法理由，原告於請求確認上述被告違法行政處分之同時，併案請求被告賠償原告因此所受損害，於法自屬有據。

㈤原告主張依財政部國稅局97年度同業利潤標準表核計損失，應屬公允：查原告於投標時所列印之詳細價目表第29項雖列有「包商利潤及管理費」604,723元，然此乃投標時之概算與策略運用，實際上在發包時，會就施工費等各該項目再予比價後才會採購發包，因此，實際利潤會比上述價目表所列者為高，此乃公知之事實。職是，為供客觀參考之依據，原告主張依國稅局97年度同業利潤標準表第F項、代號4290-99「未分類其他土木工程、整地、基礎及結構工程業」原告所屬行業之淨利率為9%為準，核算原告之損失為1,384,200元（15,380,000×9%），自屬公允，堪予採信。

㈥聲明求為⒈確認被告於97年10月29日辦理「下茄荖重劃區○○○○路農水路改善工程」（案號0000000）公開招標時所為原告標單為無效標之處分為違法。⒉被告應賠償原告1,384,200元，及自起訴狀送達之翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。⒊被告應給付原告審議費用30,000元，及自起訴狀送達之翌日起至清償日止按年利率百分之五之利息。⒋訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠被告辦理系爭工程，於97年10月29日開標時，以原告之標封內無「單價分析表」為由，認原告之標單為無效標，並改由標價1,660萬元之次低廠商得標，原告不服，提出異議未果，向行政院公共工程委員會提出申訴，經該會審議判斷決定將被告異議處理結果撤銷，即被告於系爭採購案認定原告參加之投標為無效標及異議處理結果均為違法，是原告本可依政府採購法第85條第3項之規定，向被告請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。又依行政訴訟法第6條第1項之規定，確認之訴非有原告有即受確認判決之法律上利益，不得提起之，原告有無提起此部分確認之訴，與其上開請求權並不影響，從而，原告請求確認原無效標決定違法之部分，並無受確認判決之法律上利益，是原告此部分之訴為不合法，應予駁回。

㈡又依政府採購法第85條第3項之規定，投標廠商向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支付之必要費用，並未包含投標廠商得標後之履行利益或預期得標之所失利益在內。原告聲明第二項，以該投標金額依照財政部國稅局97年度同業利潤標準表原告所屬行業之淨利率9%計算，主張未承攬該工程之損失1,384,200元，要求被告應賠償原告此部分損失，顯屬無據。更何況承攬工程所得之利潤每一工程均有不同，應視不同工程，加以具體認定，財政部國稅局97年度同業利潤標準表僅為參考值，原告以此計算所失利益，顯不足採。另按「原告尚未得標，於得標前亦無親赴德國洽商之必要，且原告並未提出有關此部分支出之單據，則其請求因準備投標而赴之相關差旅、交通費部分，不應准許。又政府採購法之申訴程序並非採律師強制代理之特別情事，則原告因此聘請律師所支出之律師顧問及撰寫費用，自不得向被告請求償付。另政府採購法第85條第3項規定之償付項目並未包含投標廠商得標後之履行利益或預期得標之所失利益，則原告請求被告應償付其應得利益之損失，亦屬無據。」為鈞院94年度訴字第246號判決見解。

㈢再依被告公告之投標須知第77條第1項規定：「1,000萬以上公共工程採購依『公共工程招標文件增列提供標案資料作業要點』規定廠商投標應遵守辦理之注意事項：㈠投標廠商取得公共工程採購標案之電子檔後，應即就檔案內容近行檢查，並即將電子檔製作備份妥善保管。‧‧‧㈡‧‧‧投標廠商應任選其中一種電子檔空白標單，辦理下列事項：1、於「價格詳細表」中各價格欄位，鍵入該項目之價格。2、於「資源統計表」中，鍵入各項目之數量及價格。㈢‧‧‧㈣投標廠商完成空白標單鍵入工作後列印之，‧‧‧：投標廠商應將列印文件裝訂成冊，並依規定將投標廠商及負責人姓名名稱填入預留欄及加蓋印信後，並電子檔裝入『標單封』或『標封』內投標。㈤投標廠商標單封(標封)內未附電子檔或列印文件者，視為無效標，不得決標予該廠商；審標時，投標廠商所送之價格詳細表與資源統計表總價不同時，亦同。」而同條第2項亦規定：「‧‧‧投標文件缺少列印文件(價格詳細表與資源統計表)或未附電子檔(或‧‧‧)者皆視為不合格標，請廠商投標前確實自行檢核」。按依系爭「單價分析表」係屬標單之一部，依照被告公告之投標須知第77條第1項第4點、第5點規定為列印文件之一部，投標廠商應將「單價分析表」列印後，放入標封內，投標廠商標單封（標封）內未附列印文件者，視為無效標，該次參與被告辦理系爭工程之廠商於標單內均有「單價分析表」，97年10月29日開標當時，僅原告一家廠商之標單封內未附有「單價分析表」，是以被告依照投標須知之規定，認定原告未列印「單價分析表」，應視為無效標。

㈣行政院公共工程委員會認為被告判定原告為無效標之採購決定，尚有未洽應予撤銷，被告雖感不服，惟因該審議判斷被告無法再對該審議結果提出行政訴訟，被告始未再提出行政訴訟救濟，併此敘明。

㈤聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點：㈠原告提起確認行政處分違法之訴，是否有確認法律上之利益？㈡原告請求被告給付未得標之工程損失1,384,200元、審議判斷費用30,000元及其利息費用，是否於法有據？

㈠有關原告請求確認被告於97年10月29日辦理「下茄荖重劃區○○○○路農水路改善工程」（案號0000000）公開招標時所為原告標單為無效標之處分為違法部分：

⒈按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」行政訴訟法第6條第1項定有明文（行政訴訟法第6條第1項雖於99年1月13日修正公布，惟尚未施行），是提起確認之訴，自須以確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立、確認行政處分違法為限。

⑵本件原告參與被告於97年10月27日公告「下茄荖重劃區○○○○路農水路改善工程」辦理公開招標之採購案，因不服被告於97年10月29日開標時以原告之標封內並無「單價分析表」為由認定原告所投之標為無效標之審標結果，於97年10月30日向被告提出異議，經被告於97年11月7日以芬鄉農經字第0970012260號函所為異議處理結果維持原決定，原告仍表不服，向行政院公共工程委員會提起申訴，經該會審議判斷以被告徒引該「公共工程招標文件增列提供標案資料作業要點」規範原告，主張原告未按該要點規定列印單價分析表而判定其所投之標係屬無效標為違法，將被告之異議處理結果撤銷，即被告於系爭採購案認定原告參加之投標為無效標及異議處理結果均為違法，而予以撤銷，從而，原告請求確認被告於97年10月29日辦理「下茄荖重劃區○○○○路農水路改善工程」（案號0000000）公開招標時所為原告標單為無效標之處分違法之部分並無受確認判決之法律上利益。是原告請求確認被告於97年10月29日辦理「下茄荖重劃區○○○○路農水路改善工程」（案號0000000）公開招標時所為原告標單為無效標之處分為違法部分，為無理由，應予駁回。

㈡有關原告請求被告給付未得標之工程損失1,384,200元、審議判斷費用30,000元及其利息費用部分：

⒈按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。又按「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為人民與適法之處置。」、「第1項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」亦為政府採購法第85條第1項、第3項所規定。

⒉經查，原告參與被告於97年10月27日公告「下茄荖重劃區○○○○路農水路改善工程」辦理公開招標之採購案，於97年10月29日開標時，被告以原告之標封內並無「單價分析表」為由，認定原告所投之標為無效標，原告不服，於97年10月30日向被告提出異議，經被告於97年11月7日以芬鄉農經字第0970012260號函所為異議處理結果維持原決定，原告仍表不服，向行政院公共工程委員會提起申訴，經該會98年2月6日訴0000000號申訴審議判斷書以：「㈠上開作業要點僅係『行政規則』，並無對外之拘束力，此由該要點第1點開宗明義僅『作為各工程採購標案主辦機關編列預算或訂定底價之參考』等文字自明；㈡次查本案投標須知文字並無載明『單價分析表』應列印之明文規定；投標須知第77點第1項僅載明『㈡‧‧‧投標廠商應任選其中一種電子檔空白標單，辦理下列事項：1、於『價格詳細表』中各價格欄位，鍵入該項目之價格。2、於『資源統計表』中，鍵入各項目之數量及價格。』又查投標須知最末段粗黑體字載明『投標文件缺少列印文件（價格詳細表與資源統計表）‧‧‧』，亦無規定『單價分析表』應列印；㈢投標文件自我檢查表第9項「標價清單（電子檔、及列印文件：價格詳細表與資源統計表）』，亦無單價分析表在列，故被告徒引該『公共工程招標文件增列提供標案資料作業要點』規範原告，主張原告未按該要點規定列印單價分析表而判定其所投之標係屬無效標，自嫌乏據。」為由，而將原異議處理結果撤銷等情，為兩造所不爭執，足見上開審議判斷業已指明被告將原告合法有效之標單宣告為無效之採購行為係屬違法。另查，原告向公共工程委員會提起申訴，業經依法繳納申訴費用30,000元，有原告提出繳款收據影本附卷可稽（見本院卷第36頁），亦堪信為真實。從而，原告依首揭政府採購法第85條第1項、第3項之規定，請求被告償付因申訴所支出之費用30,000元及自起訴狀繕本送達翌日（98年10月22日）起至給付日止，按年息百分之5計算之法定遲延利息，為有理由，應予准許。

⒊至原告請求依國稅局97年度同業利潤標準表第F項、代號4290-99「未分類其他土木工程、整地、基礎及結構工程業」原告所屬行業之淨利率為9%為準，核算原告之損失為1,384,200元（15,380,000×9%）部分，查此部分原告並未提出其請求權之依據，而政府採購法第85條第3項之規定，投標廠商向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，並未包含得標廠商得標後之履行利益或預期得標之所失利益在內。本件原告雖主張其之採購標單投標總額為15,380,000元，所屬行業之淨利率為9%，核算原告之損失為1,384,200元（15,380,000×9%），然原告所提之上開財政部臺北市國稅局97年度同業利潤標準表（見本院卷第34頁及第35頁），僅係作為課稅標準，尚難作為計算所失利益之請求權依據，是原告請求被告應賠償原告1,384,200元及自起訴狀送達之翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息之部分損失，顯屬無據，應予駁回。

⒋綜上所述，原告請求被告給付申訴審議費3萬元，核屬準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，是其請求被告給付此金額及及自起訴狀繕本送達翌日即98年10月22日起至清償日止，按年息百分之5計算之法定遲延利息，為有理由，應予准許；逾此部分之請求，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部為無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭