臺灣臺南地方法院98年度國字第11號

臺灣臺南地方法院民事判決　　　　　　　　98年度國字第11號

原告

乙○○

原告

丙○○

共同訴訟代理人

林華生律師

被告

臺南市政府

法定代理人

甲○○

訴訟代理人

黃紹文律師

上列當事人間請求侵權行為損害賠償事件，經高雄高等行政法院於民國98年2月6日以97年度訴字第 861號裁定移送前來，本院民國98年11月6日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、程序部分：

㈠按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」，土地徵收條例第11條，定有明文。本件原告係以被告曾於民國89年3月6日曾對其有土地價購之承諾，而提起本件訴訟，並請求被告為金錢給付，此據本院向原告闡明本件訴訟標的法律關係後，經原告陳明在卷（本審卷第14頁倒數第 1行、第101頁背面倒數第1行）。而原告請求被告價購之臺南市○區○○段3-105號、同段3-225號、同段3-227號 （以下分別簡稱系爭3-105號、3-225號、3-227號） 共有土地，目前迄未辦理公告徵收等情，此為兩造所不爭之事實，復有該土地登記謄本附卷可查（本審卷第24頁至第27頁）。是原告所主張者為被告於89年3月6日有土地徵收條例第11條所稱之「協議價購」之承諾，而前揭法文所稱之「協議價購」契約性質即屬民法上之買賣契約，最高行政法院98年度抗字第 118號裁定亦同是認，有該裁定附卷可憑（該裁定第8頁第4行至第5行）。 準此，本件當事人間關於該協議價購契約所生之爭執，即為私法上之爭議，應屬於民事訴訟範圍，合先敘明。

㈡按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但如有經被告同意者或請求之基礎事實同一者或擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。民事訴訟法第255條第1項第1、2、3款及第2項分別定有明文。經查：①本件原告起訴時，原聲明：原訴願決定及原處分均撤銷。被告就坐落南區B-9-9M道路用地內，原告所有系爭3-225、3-227及 3-105等地號土地，應依89年3月6日所為之承諾，自96年度起繼續按年辦理分期徵收，至全部徵收完畢為止（高雄高等行政法院97年度訴字第 861號卷第3頁）。②嗣於98年1月14日在臺灣高雄高等行政法院行準備程序時變更為：訴願決定及原處分均撤銷。被告就坐落南區B-9-9M道路用地內原告所有系爭3-225、3-227及3-105等地號土地， 應依89年3月6日所為之承諾，作成自96年度起繼續按年辦理分期徵收至全部徵收完畢為止之處分（高雄高等行政法院97年度訴字第861號卷第63頁）。 ③後於98年 1月21日具狀變更為：訴願決定及原處分均撤銷。被告就「南區B-9-9M」計畫道路用地（內含原告所有系爭3-225、3-227及3-105等地號土地）， 應依89年3月6日所為之承諾，作成自96年度起繼續按年辦理分期徵收（價購）至全部完成為止之處分（高雄高等行政法院97年度訴字第861號卷第70頁）。 ④又於98年7月7日具狀變更為：被告就臺南市「南區B-9-9M」都市○○道路用地（內含原告所有系爭3-105、3-225及3-227等地號土地）應自96 年度至98年度，每年以新臺幣（下同） 500萬元，按公告現值加四成之價格，價購其相當價值之土地，並依該相當價值土地面積與其中所占原告所有土地面積之比例給付價金與原告。被告就前項計畫道路用地，應依其89年3月6日所為之承諾繼續自99年度起按年辦理分期徵收之價購，至全部完成為止（本審卷第16頁）。⑤復於98年9月3日具狀變更為：被告就臺南市「南區B-9-9M」都市○○道路用地，應如原告98年9月3日民事準備狀附表㈠所示辦理第七期至第九期（即96年度至97年度）之按年分期徵收價購，並給付原告8,893,591元。 被告就臺南市「南區B-9-9M」都市○○道路用地，應依其89年3月6日所為之承諾，繼續辦理第10期（99年度）起後續之按年分期徵收價購，至全部完成為止（本審卷第93頁）。 ⑥再於98年9月16日具狀變更為：被告就臺南市「南區B-9-9M」都市○○道路用地，應如原告98年9月16日聲明狀「附表一」 所示，辦理第七期至第九期（即96年度至98年度）之按年分期徵收價購，並給付原告乙○○6,670,194元，原告丙○○2,223,397元（本審卷第105頁）。 ⑦末於98年11月14日具狀變更為：被告就臺南市「南區B-9-9M」都市○○道路用地，應如原告98年10月14日聲明狀「附表一」所示，辦理第七期至第九期（即96年度至98年度）之按年分期徵收價購，並給付原告乙○○6,576,114元；原告丙○○2,192,037元（本審卷第117頁、第122頁、第140頁）。 揆諸原告前揭訴之變更，核係請求之基礎事實同一，且被告對於原告前揭變更無異議，並為本案之言詞辯論，金額請求部分復核為減縮應受判決事項之聲明，參諸首揭規定，原告訴之變更，自為適法，合先敘明。

二、原告起訴主張，

㈠系爭 3-105、3-225及3-227等地號土地，原為原告之父、母，蔡金況、蔡涂法及訴外人吳順來與原告乙○○等四人共有。嗣因繼承關係及吳順來出售其應有部分與原告，現為原告所共有。上開原告所有之系爭土地，編入「南區B-9-9M」都市○○道路用地內。而政府開闢都市○○道路，如用及私人土地，應依法申請徵收取得後，始得進行施工及使用。詎被告竟便宜行事，於30餘年前，就前揭計畫道路私人用地，未經徵收即行舖設柏油路面，開築水溝，裝置路燈，甚至劃設路面收費停車位，編為「南寧街」，供公眾通行使用，儼然已屬開闢完成之都市○○道路。原告等土地所有人，自60年間起，即不斷向被告請求徵收補償。但被告或以道路非其所開闢，或以財源有限為由，一再藉詞推託。嗣原告依大法官會議釋字第400號及第440號解釋意旨，請求未徵收前使用之補償。被告於遭訴願決定機關之指正，命應迅為適法之處分後，始於89年3月6日安排原告與首長會面。當時會面時由副市長代表被告與土地所有人之代理人蔡金況，面對面談判解決。被告代表人當場承諾「編列預算專案分年處理徵收」，並製作書面送原告收執，復在高雄高等行政法院89年度訴字第 288號徵收補償事件中，曾於89年 9月29日答辯狀中陳稱：「並於來年度繼續籌措財源辦理本案之後續徵收補償，直至徵收補償完畢為止。」等語。被告為此自90年度起逐年編列 500萬元之預算，就該計畫道路辦理徵收前之價購，至95年度共已履行六期。詎自96年度起，被告竟以內政部訂定「中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫」，基於公平原則為由，片面毀約停止繼續辦理。惟內政部所定之「中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫」，並非對已開闢之計畫道路如何處理徵收之法律，故被告據為不履約之理由，顯不能成立。況被告為分年徵收補償之承諾，正符合大法官第 400號解釋之意旨，殊不容被告片面任意撤銷，原告自得請求其履行。

㈡依89年2月2日制定公布之土地徵收條例第11條之規定，申請土地徵收或土地改良物前，應先與所有權人協議價購，故此之協議價購，係執行徵收之先行程序。被告依兩造間按年辦理分期徵收之約定時，每期必先與原告等所有權人協議價購，而此價購之金額，依規定為按當期公告現值加四成計算，故兩造間約定按年分期徵收，旨在按當期公告現值加四成價購，故並無所謂「必要之點」未確定情事。

㈢我國行政法，多師承德國法制，參照德國法例，謂「承諾」者，乃管轄行政機關，對某一特定行政措施之作成或不作成，所為之允諾；「保證」則為承諾之一種，亦即作成或不作成一個行政處分之承諾。我國行政程序法雖未就承諾及保證予以明文規定，但在實務上採行此一制度，應無不可。被告抗辯其於89年3月6日所為「專案分年處理徵收」之「承諾」係「觀念通知」，在高雄高等行政法院89年訴字第288號徵收補償事件中，於89年9月29日之答辯狀中陳稱「並於來年度繼續籌措財源辦理本案之後續徵收補償，直至徵收補償完畢為止」一語之保證，係在陳述所考量之行政措施之方向而已，皆對被告不構成拘束力云云，應屬不合時宜之官方說詞。而誠實信用原則及信賴保護原則，無論在公法或私法領域，均屬重要之一般法律原則，尤其是政府機關，以公信為重，尤應嚴格遵守，被告於履行六期後，不當片面終止其承諾，顯然違背誠實信用及信賴保護原則。

㈣臺南市「南區B-9-9M」都市○○道路係東西走向，東起西門路一段，西至國華街一段，自東向西，依序包括鹽埕段3-102、3-666、3-667、3-225、3-226、3-227、3-228、3-103、3-105、3-646及3-664等11筆地號土地，其中3-666、3-225、3-227及3-105等地號屬原告所有。前揭3-666地號係分割自原告所有之3-225地號，3-667地號係分割自訴外人顏炎生所有之3-226 地號，均因被告於91年合併辦理第1期及第2期徵收時，配合預算額，預為分割予以價購者，故已屬被告所有。被告就「南區B-9-9M」計畫道路用地，專案處理徵收之方式，係每年編列500萬元之預算（第3期例外編400萬元） 自東側向西逐年辦理徵收。原告所有之系爭土地，因連接橫亙全線，故每期之徵收，必然會價購到原告之土地。被告自90年度起依其承諾，辦理分年徵收。被告雖係以協議價購方式取得土地，但其性質係屬於土地徵收條例第11條所規定，徵收前之協議價購，其開會事由，明白表示係「土地徵收前協議價購會議」，並於通知單之「備註」欄註明：「一、依土地徵收條例第11條規定，申請徵收土地或土地改良物前，應先與所有權人協議價購，故召開本次會議」等語。足見被告係為履行其89年3月6日所為專案分年處理徵收之承諾，才召開徵收前之協議價購無疑。

㈤被告是否曾於89年3月6日承諾就原告所有之系爭3-105 號、3-225號、3-227號土地予以辦理徵收前之價購行為？

1.上開「案件處理表」係於原告與被告首長會見日，即89年3月6日作成，載明「請求事項」為：「因鹽埕段3-105地號、 3-225地號、3-227地號之土地徵收土地補償乙案。」，而「承諾事項」為：「本案請工務局編列預算專案分年處理徵收。」，並將第二聯送主辦單位被告之工務局執行，第三聯送申請人執有，則被告於89年3月6日確已承諾就原告所有之系爭土地予以辦理按年分期徵收，應足認定。

2.被告在兩造間高雄高等行政法院89年度訴字第288 號徵收補償事件，提出之89年 9月29日行政訴訟答辯狀中陳稱：「六、又原告於89年3月6日會見首長時，市長已親自答應編列預算，專案分年處理本案徵收，在本府財源拮据情形下，本府於辦理90年度預算時已確實依台灣省政府89年3月4日89府訴一字第122145號台灣省政府訴願決定書之意旨，寬列1,400萬元之預算送請議會審議 ，以供發放本案第一期將本案之徵收補償費用。並於來年度繼續籌措財源辦理本案之後續徵收補償，直到徵收補償完畢為止。」等語，被告顯係就上開「案件處理表」所作之承諾，表示自90年度起履行到底之決心與保證。果然被告自90年度起每年（期）編列500萬元預算（ 只93年例外編列400萬元）辦理徵收前之價購。

3.此外，被告召開第6期 （95年度）徵收前之協議價購會議時，新任工務局長質疑，為何唯獨南區B-9-9M道路，繼續編列預算辦理徵收前之價購時，業務單位土木課人員告稱：「原來的地主蔡全況（已死亡），之前即不斷請求市府徵收補償，本府均以『財源有限，將視財源籌措情形再行統籌研議』函復，因地主不服，提起訴願，經88年台灣省政府訴願決定，請本府『另為處分』，到了89年再度經台灣省政府訴願決定，請本府『迅為處分』，及至89年 3月蔡君又提出陳情，經首長指示以『編列預算專案分年處理徵收』為辦理之方向，故本府自90年度起分年編列預算，至95年度已經是第6年。」 等語。又被告在本件前訴願程序提出之答辯書，亦陳稱：「緣蔡全況（訴願人之父）、蔡涂法（訴願人之母）、乙○○、吳順來等4人所有臺南市○○段3-105、3-225、3-227地號三筆土地，位於臺南市○○街○○道路內（都市計畫編號南區B-9-9M），自民國60年間，即不斷請求徵收補償，並請求徵收完竣前，給付使用補償金，有關給付使用補償金乙節，於法無據，故本府予以婉拒，蔡全況等 4人不服，提起訴願，案經台灣省政府88年4月9日府訴一字第150479號及89年3月4日府訴一字第122145號訴願決定，分別請本府『另為處分』及『迅為處分』，及至89年3月6日，蔡全況利用例行性之首長接見民眾之機會，再度提出陳情，經本府副市長指示：『編列預算專案分年處理徵收』，故本府自90年度即開始編列徵收預算，至95年度已編列6年。」 等語，均足以證明，被告係以89年3月6日之「臺南市政府首長會見民眾案件處理表」，承諾就原告所有之系爭3-105地號、3-225地號、3-227 地號土地，予以辦理徵收前之價購行為無疑。

㈥被告若有承諾前開之價購行為，則原告請求被告繼續辦理第七期至第九期之價購行為，合計應給付原告 8,768,151元，是否有據？

1.政府開闢都市○○道路，如用及私人土地，應依法申請徵收取得後，始得進行施工及使用。詎本件系爭「南區B-9-9M」都市○○道路用地，包括原告之系爭土地在內，多屬私人土地，被告竟便宜行事，未經徵收即開闢為「南寧街」供公眾通行使用，原告乃自60年間起，不斷向被告請求徵收補償，直至89年3月6日被告始為分年辦理徵收價購之承諾，並已按年履行六期，有如上述，則在民事上自己成立契約，兩造均應受其拘束依誠實信用及信賴保護原則，被告即有依其承諾繼續辦理徵收價購之義務。

2.被告已履行之六期分年徵收，90年度（第1期） 及91年度（第2期） 於91年7月間合併辦理，各編列500萬元預算，92年度（第3期） 編列400萬元，於92年4月間辦理，93年度（第4期）編列500萬元，於93年3月間辦理，94年度（第5期）編列500萬元，於94年2月間辦理，95年度（第6期） 亦編列500萬元，於95年1月間辦理。是以被告為履行分年徵收價購，每年 （期）編列500萬元之預算，應為其財政上可以負擔之合理額度，亦為原告等土地所有人所同意之金額。而每年度辦理之時期為各該年度之1至4月間，96年度至98年度（即第7期至第9期）者，均已過期，被告迄未依其承諾辦理，原告自得請求之。至於其各期之預算價購額，依誠信原則，自應如上所述以每期500萬元為合理。 原告以為基礎，請求如聲明所示，應屬有據。

㈦並聲明：求為判決，被告就臺南市「南區B-9-9M」都市○○道路用地，應如原告98年10月14日聲明狀附表一所示，辦理第七期至第九期（即96年度至98年度）之按年分期徵收價購，並給付原告乙○○6,576,114元；原告丙○○2,192,037元。

三、被告則以，

㈠被告是否曾於89年3月6日對原告承諾就原告所有之 3-105、3-225、3-227號土地予以辦理徵收前之價購行為？

1.本件依原告之主張，係認兩造之間因有89年3月6日被告之承諾，而成立就系爭「南區B-9-9M」道路之徵收價購契約，發生私法上之權利義務關係。但本件原告前於91年間，亦曾主張上開被告首長所指示之「請工務局編列預算專案分年處理徵收」乃係承諾，雙方形成行政契約，乃依行政訴訟程序提起行政給付之訴，請求被告給付500萬元及法定利息， 但經高雄高等行政法院審理結果認：⑴觀之被告89年3月6日南市服字第0993號首長會見民眾案件處理表之「承諾事項」欄中所記載「本案請工務局編列預算專案分年處理徵收」之內容，係被告對蔡全況就系爭土地徵收補償之陳情案，將其內部處理意見填載「本案請工務局編列預算案，分年處理徵收」，並由被告所屬工務局函知該陳情案之申請人蔡全況，其性質上僅為觀念通知，並無任何法律上效果可言，顯非有與原告訂立徵收補償契約之承諾意思表示，揆諸前開說明，被告前開首長會見民眾處理表之答復函，既非承諾與原告訂立系爭土地徵收補償之公法契約之目的，原告自不得依該處理表即逕認對於系爭土地，雙方間有徵收補償之公法契約之存在。⑵原告所提出之前開處理表記載之內容，其雖有提及其係針對系爭土地之陳情，惟有關「徵收補償價額」之合意，例如：徵收補償金之數額、給付方式、給付時間等約定，於前開處理表上，均未有任何明確之記載或得由該處理表所記載之內容而加以確定，是其顯然係屬對於契約必要之點「徵收補償價額」要素，並未有確定意思合致之情形，且雙方間並未以書面對於「徵收補償價額」內容有一致之合意，是尚難以前開處理表逕認雙方當事人間，對於系爭土地有任何徵收補償之公法契約存在等情，為其理由，駁回原告財產上之請求。該事件經原告不服提起上訴，亦經最高行政法院以93年度判字第1631號判決駁回上訴確定。依上開判決所示，兩造間均未就系爭土地徵收或價購之意思表示為合致，並進而形成權利義務之契約關係。

2.被告對於「南區B-9-9M」道路用地（即南寧街地）補償及作業費，雖於90年度至95年度編列預算並執行，但其補償之對象係南寧街上之所有既成道路之私有土地所有人，並非係針對陳情之蔡全況為之。被告係採取分段補償之方式處理，並非僅係針對蔡全況所有之3-105、3-225及3之227號土地補償。另被告採取自東向西，逐年籌措財源之方式辦理，此乃考量被告每年財源狀況所採行之行政措施，所採行之土地徵收業務。原告以被告自90年起就系爭土地即有編列預算補償，乃反推兩造之間已成立行政和解契約或被告已有承諾，實係倒果為因之誤認。本件就既成道路是否編列預算予以徵收補償，兩造間並無任何協議存在。被告係每年度參酌財源狀況、既成道路之數量及區位、徵收補償所可採行之方式辦法等種種因素，做全盤之考慮裁量，決定是否編列預算及編列多少預算予以補償，均屬獨立之行政措施。雖被告曾在高雄高等行政法院89年訴字第288 號徵收補償事件中，於89年 9月29日之答辯狀中曾陳稱「並於來年度繼續籌措財源辦理本案之後續徵收補償，直至徵收補償完畢為止」一語。惟僅係在陳述被告所考量之行政措施之方向而已，並非係與原告達成任何協議，原告主張依此被告即有價購之義務，尚屬無據。

3.原告又主張於第6期（95年度） 徵收前之協議價購會議時，新任工務局長質疑，為何唯獨「南區B-9-9M」道路，繼續編列預算辦理徵收前之價購時，業務單位土木課人員告稱：「原來的地主蔡全況（已死亡），之前即不斷請求市府徵收補償，本府均以『財源有限，將視財源籌措情形再行統籌研議』函復，因地主不服，提起訴願，經88年台灣省政府訴願決定，請本府『另為處分』，到了89年再度經台灣省政府訴願決定，請本府『迅為處分』，及至89年 3月蔡君又提出陳情，經首長指示以『編列預算專案分年處理徵收』為辦理之方向，故本府自90年度起分年編列預算，至95年度已經是第6年。」 等語。被告在本件前訴願程序提出之答辯書，亦陳稱：「台灣省政府88年4月9日府訴一字第150479號及89年3月4日府訴一字第122145號訴願決定，分別請本府『另為處分』及『迅為處分』，及至89年3月6日，蔡全況利用例行性之首長接見民眾之機會，再度提出陳情，經本府副市長指示：『編列預算專案分年處理徵收』，故本府自90年度即開始編列徵收預算」等語，均足以證明本件已有承諾辦理徵收前之價購。但如上所述，上開指示僅係內部行政措施之方向，並非兩造間之協議承諾。又訴願決定機關要求被告另為處分，僅係被告是否應作成徵收處分之問題，與兩造之間是否已就特定之土地，以特定之價格，特定之分期達成價購協議並不相同，原告依此做為已有承諾價購之佐證，亦屬無據。

㈡被告若有承諾前開之價購行為，則原告請求被告繼續辦理第七期至第九期之價購，是否為原告請求之金額？原告以「請工務局編列預算專案分年處理徵收」之內部諭示，主張被告對原告即有每年向其價購土地之承諾並成立契約關係，但上開批示僅係觀念通知而已，並非係意思表示，且單一之批示，如何能導出被告每年均應提出 500萬元，按公告現值加計 40%價購原告土地之結論？故此部分原告之主張顯無可採。況兩造間就何時價購？如何分次？均未有具體之合意，是原告主張被告應以每年 500萬元為價購金額交付96年至98年，三年度之價購金，亦於法無據。

㈢並聲明：求為判決，駁回原告之訴。

四、㈠下列事實經兩造協議後列為不爭之事項（本審卷第 140頁背面、第141頁），爰作為本件判決之基礎：

1.系爭3-105、3-225及3-227地號土地， 原為原告之父蔡全況、原告之母蔡涂法、訴外人吳順來與原告乙○○等四人共有，嗣因繼承及吳順來出售其應有部分與原告，目前為原告二人所共有，其中3-105地號及3-227地號土地，原告乙○○應有部分均為 3/4，原告丙○○應有部分均為l/4，至於3-225地號土地，原告乙○○應有部分為44535/492000，原告丙○○應有部分則為14845/492000，此為被告前為徵收前價購所餘之應有部分。

2.被告編定之臺南市「南區B-9-9M」都市○○道路，係東西走向，東起西門路一段，西至國華街一段，自東向西依序共包括鹽埕段3-102、3-666、3-667、3-225、3-226、3-227、3-228、3-103、3-105、3-646及3-664等 11筆地號土地。其中3-666、3-225、3-227及3-105等地號屬原告所有。而366地號土地係分割自原告所有之3-225地號土地；至於3-667 地號土地係分割自訴外人顏炎生所有之3-226地號土地。 上開土地均因被告於91年間合併辦理第1期及第2期之徵收價購時，配合預算額，預為分割予以價購者，故現在已屬被告所有，即如本審卷第98頁「南區B-9-9M都市○○道路用地統計表」所示。

3.系爭「南區B-9-9M」都市○○道路，被告未先經徵收即開闢為「南寧街」，供公眾通行使用，原告及其前手，為此不斷請求徵收補償，直至89年3月6日始獲被告首長會見，被告嗣製作「民國89年3月6日南市服字第0993號臺南市政府首長民眾案件處理表」函送原告收執。

4.被告自90年度即開始編列預算，逐年辦理徵收並以協議價購方式，至95年度止，共已辦理六期，其方式為除第3 期編列400萬元外，其餘每期均編列500萬元之預算，自東側向西逐年辦理徵收。因原告所有之系爭土地，接連橫亙「南區B-9-9M」都市○○道路之全線，故每期之徵收，均價購到原告之系爭土地，其第1期至第6期( 90年度至95年度) 辦理徵收價購之情形，即如本審卷第99頁「南區B-9-9M道路用地已執行徵收價購表」所示。

㈡下列事項經兩造協議後，列為爭執要點，爰作為本件判決所應審究之範圍（本審卷第141頁）：

1.被告是否曾於89年3月6日對原告承諾就原告所有之3-105、3-225、3-227號土地予以辦理徵收前之價購行為？

2.被告若有承諾前開之價購行為，則原告請求被告繼續辦理第7期至第9期之價購，是否為原告訴之聲明所示請求之金額？

五、茲就上開兩造爭執事項，分述本院得心證理由如下：

㈠1.按當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立，關於該非必要之點，當事人意思不一致時，法院應依其事件之性質定之，民法第153條定有明文。換言之，契約應由二人以上之法律主體，為達成共同之法律效果，互為要約、承諾之意思表示完全一致而合意，契約始得成立。而所謂要約係為以訂立契約為目的之意思表示，若是意思表示並非以訂立契約為目的，於相對人為相對的意思表示時，契約仍不成立；另所謂承諾，係同意要約之內容而與要約人訂立契約為目的之意思表示，若其對要約人之意思表示並無訂立契約之目的，亦難認有契約之成立。再者，即使確有以訂立契約為目的之要約、承諾，關於非必要之點雖非確須有意思一致，惟關於必要之點則必須有意思合致存在，契約始得成立，而所謂「必要之點」，通常係指契約之要素而言，亦即契約內容必要之要件，例如，買賣之要素為約定移轉之財產權及支付之價金，易言之，此時須雙方對於移轉之財產權及價金需有所確定而意思一致時，契約始得成立。是揆諸前揭說明，關於契約是否存在之判斷上，至少必須確認雙方間有以成立契約為目的之意思表示，且雙方意思表示對於契約內容必要要件，確有意思合致存在之時，始有成立契約之可能。復按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第 277條前段，定有明文。是請求履行債務之訴，除被告自認原告所主張債權發生原因之事實外，應先由原告就其主張此項事實，負舉證之責任，必須證明其為真實後，被告於其抗辯事實，始應負證明之責任，此為舉證責任分擔之原則，最高法院著有43年台上字第 377號判例可資參照。

2.原告主張，被告曾於89年3月6日承諾就原告所有之系爭3-105、3-225、3-227 號土地予以辦理徵收前之價購行為等情，已為被告否認在卷，依前揭舉證責任之說明，自應由原告所主張之前揭事實，負舉證之責任甚明。原告雖提出89年3月6日南市服字第0993號臺南市政府首長會見民眾案件處理表為其佐證（高雄高等行政法院97年度訴字第861號卷第20頁）。惟查：

⑴前揭處理表其「請求事項」欄係載為：「建議或陳訴主旨：因鹽埕段3-105地號、3-225地號、3-225 地號之土地徵收土地補償乙案」；「承諾事項」欄中係記載：「處理意見：本案請工務局編列預算專案分年處理徵收」；「處理事項」欄中係記載：「辦理情形：（主辦單位填）將列入90年度預算先期作業審議」等語，此觀該處理表自明。而前揭處理表原告既主張為時任被告副市長接見時所為，此為被告所不爭執，可見係被告首長為聽取民謨，便利行政，於會見民眾時，由人民陳述問題請求解決，並由首長當面回復，作雙向溝通。是揆其目的通常在於由行政機關單方面迅速作為，以解決問題，因而首長所為承諾事項，即為行政作為發動之指示，尚難遽認係雙方互為意思表示合致而成立契約。此觀上開處理表「承諾事項」欄記載之內容，核屬被告首長指示所屬工務局如何為行政行為，以解決人民陳述問題之處理諭示即明，是依此已難認兩造間有成立契約之存在。

⑵再者，依前揭處理表所示，其申請人為原告之父蔡全況，此有該處理表附於高雄高等行政法院97年度訴字第861號卷內可稽。揆其該處理表「請求事項」、「承諾事項」、「處理事項」之上開記載內容，核係被告對蔡全況就系爭土地徵收補償之陳情案，將其處理意見即「本案請工務局編列預算案，分年處理徵收」，及辦理情形即「將列入九十年度預算先期作業審議」，由被告所屬工務局函知該陳情案之申請人蔡全況。是該函知之性質，應屬於觀念通知，並無被告意思表示而發生任何法律上效果可言。故該處理表之通知既為觀念通知，是核非被告與原告訂立前揭土地徵收前價購之承諾意思表示，亦難遽此認定，被告有向蔡全況為價購承諾之證明灼然。

⑶其次，前開處理表「請求事項」欄為土地徵收土地補償；「承諾事項」欄為請工務局編列預算專案分年處理徵收；「處理事項」欄為將列入90年度預算先期作業審議等情，有如前述。則依該處理表所示「土地徵收補償」、「處理徵收」、「先期作業審議」等語，顯然非就土地有任何為價購之約定甚明。而土地徵收前之協議價購行為既屬民法上之買賣契約，有如前述。是依前揭說明，買賣雙方自應就買賣標的之價金究竟為若干為有意思表示之合致時，契約始得成立。惟依前揭處理表所示，並無就土地價格為若干之約定，亦無得由該處理表所記載之內容而加以確定。是其顯然對於買賣契約必要之點即「價購價金」之要素，無意思合致之情形。是依上所述，原告尚難以前開處理表逕認雙方當事人間，對於前揭土地有任何價購之買賣契約存在。

⑷另兩造曾於91年7月24日、92年4月4日、93年3月17日、94年2月4日、95年1月16日召開臺南市「南區B-9-9M」 道路工程用地取得協議價購會議，並達成價購之協議等情，此經本院向被告查明屬實，並有被告檢送該期日價購會議紀錄附卷可稽（本審卷第57頁至91頁），復為原告所不爭執，自堪信為真實。再觀該等價購會議紀錄內容，除兩造外，並有訴外人葉俊材、葉俊廷、蔡涂法、吳來順等土地所有人出席該會議，其價購結論並有價購取得土地範圍、價購之價金、價金給付方式、價金給付期日等約定，此有該等會議紀錄附卷足憑。是由該等價購會議紀錄內容觀之，顯見價購之被告已與原告及其他土地所有人就買賣標的及價金達成意思表示之合致，核與前揭所述買賣契約之成立要件相符。本件原告雖迭次主張，被告曾於89年 3月 6日就其所有土地達成價購協議之承諾等語。惟比較原告上開主張之事實及所提出之意見處理表，對照前揭價購會議紀錄所載，無論在其會議召開之形式上或實質內容上，均完全不同。由此益足佐證，上開89年3月6日被告首長會見民眾案件處理情形，並非土地價購協議或被告承諾價購之意思表示甚明。況原告前揭主張若屬真實，顯然兩造已無庸再召開上開價購協議會議之必要，由此更足顯見，原告上開主張，殊無可採。至於原告主張，被告已依兩造間按年辦理分期徵收之約定，每期與原告等所有權人協議價購，而此價購之金額，為按當期公告現值加四成計算，故兩造間約定按年分期徵收，旨在按當期公告現值加四成價購，故並無所謂「必要之點」未確定情事等語。惟被告首長於89年3月6日會見陳情人時，並未就土地價購之金額為任何表示，有如前述。而所謂在按當期土地公告現值加四成價購，乃係於前開土地價購會議中所達成之結論，此觀前揭價購會議紀錄自明。原告此等主張，核為倒果為因，並無可採。

⑸原告雖另以，被告在兩造間高雄高等行政法院89年度訴字第288號徵收補償事件，提出之89年9月29日行政訴訟答辯狀中陳稱：「六、又原告於89年3月6日會見首長時，市長已親自答應編列預算，專案分年處理本案徵收，在本府財源拮据情形下，本府於辦理90年度預算時已確實依台灣省政府89年3月4日89府訴一字第122145號台灣省政府訴願決定書之意旨，寬列 1,400萬元之預算送請議會審議，以供發放本案第一期將本案之徵收補償費用。並於來年度繼續籌措財源辦理本案之後續徵收補償，直到徵收補償完畢為止。」等語；又被告在本件前訴願程序提出之答辯書，亦陳稱：「緣蔡全況（訴願人之父）、蔡涂法（訴願人之母）、乙○○、吳順來等4人所有臺南市○○段3-105、3-225、3-227地號三筆土地，位於臺南市○○街○○道路內（都市計畫編號南區B-9-9M），自民國60年間，即不斷請求徵收補償，並請求徵收完竣前，給付使用補償金，有關給付使用補償金乙節，於法無據，故本府予以婉拒，蔡全況等 4人不服，提起訴願，案經台灣省政府88年4月9日府訴一字第150479號及89年3月4日府訴一字第122145號訴願決定，分別請本府『另為處分』及『迅為處分』，及至89年3月6日，蔡全況利用例行性之首長接見民眾之機會，再度提出陳情，經本府副市長指示：『編列預算專案分年處理徵收』，故本府自90年度即開始編列徵收預算，至95年度已編列6年。」等語及被告召開第6期（95年度）徵收前之協議價購會議時，新任工務局長質疑，為何唯獨南區B-9-9M道路，繼續編列預算辦理徵收前之價購時，業務單位土木課人員告稱：「原來的地主蔡全況（已死亡），之前即不斷請求市府徵收補償，本府均以『財源有限，將視財源籌措情形再行統籌研議』函復，因地主不服，提起訴願，經88年台灣省政府訴願決定，請本府『另為處分』，到了89年再度經台灣省政府訴願決定，請本府『迅為處分』，及至89年 3月蔡君又提出陳情，經首長指示以『編列預算專案分年處理徵收』為辦理之方向，故本府自90年度起分年編列預算，至95年度已經是第6年。」 等語，而主張被告確曾於89年3月6日已就其所有土地達成價購之承諾。惟觀之原告前揭主張，乃係被告或其所屬員工，就被告首長於89年3月6日會見陳情人時，其處理緣由及處理之情形為如何之陳述。然被告首長於89年3月6日接見訴外人蔡全況所為，核非土地價購之承諾，亦未就土地價購之價金為若干之表示，而欠缺買賣契約成立要件之意思表示合致，難以認為有何買賣契約之存在等情，均有如前述。原告猶執前詞予以主張，核屬無據，自屬當然。而被告既於89年3月6日未為原告所有土地價購協議之承諾，自無所謂嗣後保證履行可言，亦核無誠信原則或信賴利益之適用或保護情形，原告該等主張，亦非可採，要無疑議。

⑹合上所述，原告既未能舉證證明，被告於89年3月6日確有就原告所有系爭3-105號、3-225號、3-227 號土地予以辦理徵收前價購行為之承諾。揆之前揭舉證責任說明，原告就此所為主張，並不可採。被告依此所為前揭辯解，信而有徵，自可採信。被告既未為前揭承諾，則原告主張有該承諾，並依該承諾，請求被告價購如其聲明所示之土地及給付原告金額，除原告請求被告價購同段3-226號、3-228號、3-103 號土地，核屬訴外人顧炎生、曾罔腰等人之土地，此為原告所自承，乃欠缺權利保護必要外，其餘請求價購原告所有土地及給付金額之聲明，揆之前揭說明，核屬無據，己無庸疑。

㈡本件原告既不得請求被告價購其聲明所示之土地，有如前述。則有關兩造爭執事項第 2點即無再予審酌必要，附此說明。

六、從而，原告以前揭事實，主張被告於89年3月6日有上開價購之承諾，而依價購契約之法律關係，請求被告如其聲明所示，揆之上開說明，洵屬無據，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及所提證據已與本院上開論斷無涉或無違，爰不予贅述。

八、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第85條第1項但書，判決如主文。