最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第18號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第18號

上訴人

吳莊針

上訴人

高吳玫英

上訴人

吳琅英

上訴人

吳滿枝

上訴人

吳珀英

共同訴訟代理人

李勝雄 律師

被上訴人

臺北市政府

代表人

郝龍斌

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國98年4月14日臺北高等行政法院97年度訴字第2819號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之被繼承人吳淡梅與訴外人吳有諒共有坐落於臺北市○○區○○段○○段5地號（重測前為臺北市○○區○○○段191-5地號）土地（下稱系爭土地），被上訴人於民國62年辦理「復興南路拓寬工程」，因系爭土地位於工程用地徵收範圍內，被上訴人乃依當時土地登記簿所記載之面積14平方公尺予以徵收補償，然於民國67年間實施地籍重測時，發現上訴人土地實際被道路使用之面積為117平方公尺，被上訴人尚有103平方公尺未為補償。上訴人遂迭次請求被上訴人徵收補償系爭土地中103平方公尺部分，嗣被上訴人以93年12月31日府工新字第09328320900號書函復略以：「三、……本府工務局新建工程處曾於87年3月3日與臺端等再協商，臺端等委任之律師同意將本案之處理方式（依市政會議決議，係以使用當時即62年公告現值加計複利補償為原則，本案土地因70年3月21日協調會曾達成以67年土地公告現值補償之協議）與臺端等溝通，……僅因當時無法籌妥財源而延遲至今，本案仍應依上開決議辦理補償，請臺端等於收到文後函復本府是否同意，俾憑籌措財源。」上訴人不服，提起訴願，經內政部認本件應由原處分機關按實際徵收面積擬具更正徵收土地清冊循程序辦理更正徵收，並將原徵收公告時短差面積而未予計算補償費部分，依土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第5條規定，按更正公告期滿次日起算第15日之補償標準計算補償地價，以確保原土地所有權人權益，乃以94年5月4日臺內訴字第0940003282號訴願決定將被上訴人上開93年書函撤銷，責由被上訴人另為適法之處理。嗣被上訴人於94年8月30日邀集上訴人召開會議協商補償事宜，經上訴人94年9月21日申請書同意被上訴人按94年土地公告現值之1.5成辦理系爭土地補償。惟上訴人復於94年10月18日具函向被上訴人表示不予承認94年8月30日會議紀錄內容及94年9月21日申請書，被上訴人則以94年11月25日府工新字第09427017600號函知上訴人：「……（三）本件超用面積案，原土地所有權人自徵收時起，對本府應有更正徵收補償之請求權，惟此屬公法上之財產給付請求權，因已罹於15年消滅時效，本府已無給付義務；惟考量本件徵收面積有誤，非可歸責於原土地所有權人，且土地闢為道路使用已逾20年，其上存有公用通行地役權之負擔，本府以最大之誠意，參考目前收購既成道路之補償標準從優處理，本案仍應依94年8月30日之會議紀錄、臺端等94年9月21日來函及本府94年10月3日覆函之約定辦理。」上訴人復於95年11月24日具函向臺北市市長陳稱94年8月30日會議經主持人及承辦人刻意誤導、曲解下簽署之同意書失其效力及被上訴人94年11月25日府工新字第09427017600號函違法不當，被上訴人遂以95年12月18日府工新字第09564577000號函復上訴人略以：「……（一）本府工務局新建工程處94年8月30日召開之協商補償會議紀錄內『協議結果』已具體敘明臺端等之訴求，與會主持人等於會中亦詳予敘明本府之政策及目前針對類此案件之處理原則，與會之吳莊針君、吳珀英君同意將協商之結果帶回與其家人討論，並於94年10月1日前將討論結果函復本府，本府於94年9月14日府工新字第09403912900號書函檢送會議紀錄，於94年9月26日接獲……於94年9月21日寄來臺端等5人同意本府按94年度土地公告現值之1.5成辦○○○區○○○段191-5地號（重測後○○○區○○段○○段5地號）土地超用面積103平方公尺補償（臺端等5人均簽章），本府隨即於94年10月3日府工新字第09422637600號書函函復臺端等，俟本府籌妥財源後即通知至本府辦理領款等相關手續。惟本府卻於94年10月18日接獲臺端等委託之謙誠律師事務所來函不予承認94年8月30日之會議紀錄……等；因此，並無臺端等來函說明二所提情事。(二)本件超用面積案，原土地所有權人自徵收時起，對本府應有更正徵收補償之請求權，惟此屬公法上之財產給付請求權，因已逾於15年消滅時效，本府已無給付義務；惟考量本件徵收面積有誤，非可歸責於原土地所有權人，且土地闢為道路使用已逾20年，其上存有公用通行地役權之負擔，本府以最大之誠意，參考本府目前收購既成道路之補償標準從優處理，本案仍應依94年8月30日之會議紀錄、臺端等94年9月21日來函及本府94年10月3日前開覆函之約定辦理。」(下稱系爭函文)上訴人仍表不服，提起訴願，亦遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：其95年11月24日函係請求被上訴人儘速依法辦理更正公告及徵收，本件應屬課予義務訴訟。系爭函雖未明白表示拒絕上訴人之請求，然探求函文之真意，顯然拒絕上訴人之請求，自屬駁回上訴人請求之行政處分，上訴人自得提起行政訴訟。而被上訴人未依內政部訴願決定書之指示，先辦理系爭地號103平方公尺土地之更正徵收公告及補償，反於94年8月30日召開會議，趁上訴人急迫、無經驗且情事未明之情況下簽署同意書，並於上訴人再次要求辦理徵收下，以系爭函文通知上訴人，顯違反上級機關之旨意，侵害上訴人之權益。本件原需用土地人為被上訴人所屬地政處、新建工程處，即應由被上訴人辦理徵收補償。被上訴人應依法先辦理更正徵收後，按更正公告期滿次日起算第15日之補償標準，且以徵收當期之公告土地現值加2成補償予上訴人。另本件於80年10月16日時被上訴人即已書面承認確有請求權存在，時效即因被上訴人之承認而中斷，且俟後上訴人持續與被上訴人協調，並自91年7月3日起提起訴願至今，故本件請求並未罹於時效等語，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應就上訴人與第三人吳有諒共有坐落臺北市○○區○○○段191之5地號（重測後○○○區○○段○○段5地號）面積117平方公尺之土地作成更正徵收，並就其中103平方公尺之土地依辦理更正公告期滿次日起算第15日之補償標準計算給予上訴人補償費。

三、被上訴人則以：上訴人所不服之系爭函文，係被上訴人回覆上訴人95年11月24日來函之文書，其內容僅屬被上訴人對上訴人所為之觀念通知，並未造成上訴人任何權利或法律上利益之變動，並非行政處分。又土地徵收僅國家為徵收權主體，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。且土地徵收之核准係中央主管機關即內政部所職掌，並非被上訴人之權限，上訴人依「土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法」第5條規定，請求被上訴人作成辦理系爭土地面積117平方公尺之更正公告，並請求被上訴人發放其中面積103平方公尺之地價補償費，於法自有未合。而上訴人95年11月24日致「臺北市長馬英九先生」函，亦非依法申請之案件，其對被上訴人提起課予義務訴訟，顯不合法。惟倘上訴人同意，被上訴人仍願依94年10月3日府工新字第09422637600號書函內容，與上訴人就系爭土地補償事宜達成協議等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法並未明訂有權辦理「更正徵收」之主管機關，然該辦法係由土地徵收條例第36條之1所授權訂定，故解釋上自應以土地徵收條例所定之土地徵收主管機關即內政部，為有權作成更正徵收之機關。本件上訴人起訴請求被上訴人應就系爭土地面積117平方公尺之土地作成更正徵收，即屬當事人不適格，顯無理由。

(二)縱認被上訴人有本件辦理更正徵收之權限，然上訴人所不服之系爭函文，係被上訴人回覆上訴人委託謙誠法律事務所李勝雄律師95年11月24日來函之公函，係為延續本件有關系爭土地因依據誤植之資料辦理徵收，致有103平方公尺未為補償之爭議而來，由於上開爭議始終未獲解決，兩造曾進行多次協調會討論，雖最後被上訴人曾於94年8月30日邀集上訴人召開「有關本府前辦理復興南路拓寬工程徵收本市重測○○○區○○○段191-5地號土地超用面積乙案協商補償事宜會議」，並經上訴人以94年9月21日申請書同意被上訴人按94年土地公告現值之1.5成辦理系爭土地補償，惟上訴人復於94年10月18日具函向被上訴人表示不予承認94年8月30日會議紀錄內容及94年9月21日申請書，致使兩造就上開爭議所達成之初步協議陷於效力不明之狀態，是否已發生行政契約之效力，可否因上訴人表明不予承認即使原來之承諾發生撤回之效力，雙方是否仍有履約之意願，尚有待兩造進一步協商解決，然不管如何，上訴人與被上訴人之上開爭議仍未定案，此觀諸上訴人於原審審理時仍明白表示願意按照前揭協議內容履約等語亦可獲得印證，是系爭函文應屬觀念通知之性質無疑，並未造成上訴人任何權利或法律上利益之變動，亦未有使之發生法律效果之意思甚明。

(三)況上訴人於前揭95年11月24日函中，僅敘述兩造間就系爭土地協商補償事宜之事件始末，並表達其處理意見，並無任何足認為向被上訴人「申請」作成特定處分之意思存在，亦未舉出其請求被上訴人作成「就上訴人與第三人吳有諒共有坐落臺北市○○區○○○段191之5地號（重測後○○○區○○段○○段5地號）面積117平方公尺之土地作成更正徵收，並就其中103平方公尺之土地依辦理更正公告期滿次日起算第15日之補償標準計算給予原告補償費之行政處分。」之法律上依據，難謂係依法申請之申請函，該函細繹其內容，應係陳情之性質，亦與申請書函有別。據此，該函尚不能認係對被上訴人申請作成特定處分之意思表示，自不符合行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟之要件。而被上訴人以系爭函文答覆上訴人前揭來函，即難認有拒絕或否准駁回上訴人申請之意。本件應由上訴人先行確認系爭土地更正徵收及補償事宜之管轄機關，並依法向該機關提出更正徵收及補償之申請，待受理管轄之機關為准駁後，再據以提起訴願及行政訴訟，始為正辦。因將上訴人之訴予以駁回。

五、本院查：

(一)按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」所謂「依法申請」，係指人民依據法令，得向中央或地方機關請求就具體事件，為一定之決定，且中央或地方機關對於該申請負有法定作為義務者而言。而中央或地方機關駁回人民依法申請之案件，性質上為行政處分者，經依訴願程序後，固可提起行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟，惟中央或地方機關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函覆，究屬駁回之行政處分，抑或係屬事實敘述或理由說明而為觀念通知，則應從實質上是否拒絕而認定，非以形式上有無駁回之諭示而判斷。又所謂「行政處分」，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至於觀念通知者，指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，有本院44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照。

(二)復按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第2條、第13條、第14條、第15條及第19條所明定。另參照司法院釋字第425號解釋所示土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之意旨，可知土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃補償機關。更正徵收性質上與徵收處分同，故有關更正徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，而非直轄市或縣（市）主管機關。

(三)本件被上訴人於62年辦理「復興南路拓寬工程」，而報請內政部徵收系爭土地，並依當時土地登記簿所記載之面積14平方公尺法予以補償，嗣於67年間實施地籍重測時，發現上訴人土地實際被道路使用之面積為117平方公尺，被上訴人尚有103平方公尺未為補償，上訴人乃請求被上訴人應作成更正徵收之處分，並就103平方公尺部分發給補償費。則依前開說明，有關更正徵收之核准權限係專屬內政部，而非被上訴人，則上訴人以被上訴人為被告，提起課予義務訴訟，請求被上訴人應作成更正徵收之處分，即屬當事人不適格。又非核准徵收機關之直轄市、縣（市）政府或需用土地人，對准否作成土地徵收行政處分，並無任何權限，則直轄市、縣（市）政府或需用土地人就准否為土地徵收或更正徵收所為之表示，自未對外發生任何法律效果。故縱認上訴人於前揭95年11月24日函係向被上訴人申請更正徵收，被上訴人以系爭函文答覆上訴人前揭來函，否准上訴人之申請，亦難認屬行政處分，則上訴人亦不得據以提起課予義務訴訟。況細繹上訴人前揭95年11月24日函內容，應係陳情性質，亦與申請書函有別，自不符合行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟之要件。原審因將上訴人之訴予以駁回，於法自無不合。上訴人稱被上訴人有更正徵收之核准權限，其否准上訴人之申請為行政處分云云，要不足採。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無理由不備情事。上訴意旨指摘原判決理由不備，亦不足採。

(四)綜上所述，原判決並無違誤，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異