最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1923號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1923號

上訴人

內政部

代表人

江宜樺

訴訟代理人

林美倫 律師

訴訟代理人

陳勵新 律師

訴訟代理人

張衛航 律師

被上訴人

徐偉達

上列當事人間考試事件，上訴人對於中華民國99年12月29日臺北高等行政法院99年度訴字第1681號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人係應民國（下同）97年公務人員特種考試警察人員考試（下稱97年警察特考）三等考試錄取，公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）委託申請舉辦考試機關即上訴人辦理訓練，被上訴人經上訴人安排至臺灣警察專科學校受訓，而於97年11月27日訓練期滿成績及格，現職警員。緣訴外人楊勝宏係應96年同種類考試錄取者，亦經上訴人安排至同校受訓，而於受訓期間即以上訴人未准其申請至中央警察大學受訓4個月以上為由，先後提起2次訴願，經考試院訴願決定將原處分撤銷，並命原處分機關應將訴願人安排至中央警察大學受訓4個月以上。被上訴人因認其97年上開考試錄取後，上訴人未如上開考試院訴願決定所示，安排至中央警察大學受訓，有違平等原則，考試權受有侵害，乃於98年10月29日請求上訴人比照上開考試院訴願決定，安排被上訴人至中央警察大學受訓4個月以上，上訴人以99年1月18日內授警字第0990870133號函否准之，被上訴人不服，向考試院提起訴願，考試院認非屬其權責而退由上訴人處理，經上訴人於99年4月1日轉呈行政院，期間，上訴人又以99年3月22日內授警字第0990870526號函再度否准被上訴人所請，被上訴人不服，提起訴願，經行政院併同前訴願案處理，以99年6月14日院臺訴字第0990098975號訴願決定不受理，遂提起行政訴訟。

二、被上訴人起訴主張：㈠上訴人對於被上訴人申請，先以99年1月18日內授警字第0990870133號函否准被上訴人之請求，嗣再以99年3月22日函文明確指出被上訴人之受訓權已獲滿足，毋需再接受訓練云云，再度否准被上訴人之申請，其顯係就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，應為行政處分，訴願決定以之非行政處分而不受理，顯有違誤。又被上訴人係申請上訴人作成准許被上訴人至中央警察大學受訓4個月之處分而遭上訴人否准，被上訴人自得依行政訴訟法第5條第2項規定，聲明請求撤銷系爭否准之函文、訴願決定暨命上訴人作成准許被上訴人至中央警察大學受訓4個月之處分。㈡上訴人辦理97年警察特考錄取人員訓練，不區分三等或四等警察特考錄取人員，均分配至臺灣警察專科學校辦理教育訓練，有違行政程序法第6條揭櫫之原則。被上訴人參加97年警察特考三等考試錄取，對於考試程序一部之訓練，應有受訓練之權利。上訴人業將訴外人楊勝宏等18人委託中央警察大學開設特別訓練班訓練4個月，卻否准被上訴人等其他經過警察特考三等考試錄取人員，更僅以受考試院訴願決定者得受中央警察大學特別訓練班訓練，其餘則不得參加，此差別待遇顯有違平等原則；且依保訓會95年9月21日公訓字第0950009070號函意旨，警察特考三等考試錄取人員應安排至中央警察大學受訓4個月以上，方為適法。上訴人未依此為之，被上訴人之受訓練權自尚未滿足。㈢上訴人系爭否准函文謂被上訴人之訓練權業獲滿足並無再次請求受訓之權利，早已經考試院98考台訴決字第143號訴願決定書認於訓練期間申請至中央警察大學接受訓練4個月以上乙事，性質上並非無從補救或施予補訓，仍應認為具有訴願實益。以該訴願決定之事實與本件相較，該訴願決定顯可於本件予以援用。基於被上訴人依法令晉敘陞遷之機會平等，同樣並非無從補救或施予補訓，本件確有救濟之實益。系爭函文縱非核駁之行政處分，則被上訴人向上訴人依法申請至中央警察大學接受訓練4個月以上之案件，上訴人於法定期間內應作為而不作為，業已損及被上訴人之權利或利益，被上訴人於法定期間內訴願並提起救濟，顯屬有理等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分；命上訴人作成准予被上訴人至中央警察大學接受訓練4個月以上之處分。

三、上訴人則以：㈠本件與考試院98考台訴決字第143號訴願決定情形不同，被上訴人於97年11月27日訓練期滿成績及格，經分發後為現職員警，故被上訴人已於97年11月27日完成97年警察特考錄取人員之訓練，上訴人已非保訓會之受託機關。上訴人應為原處分機關，與保訓會就97年警察特考錄取人員訓練已無委託關係，依訴願法第4條第7款、第7條規定，訴願機關即為行政院訴願審議委員會，故本件訴願管轄並無違誤。㈡系爭函文僅係說明三等警察特考錄取人員接受訓練之情形及其陞遷管道，非屬行政處分，自不得提起訴願。且依警察人員人事條例及公務人員考試法、公務人員考試錄取人員訓練辦法之相關規定，並無被上訴人所指得要求赴中央警察大學受訓之請求權，且上訴人亦無作成安排被上訴人赴中央警察大學受訓之作為義務，本件非屬人民「依法申請」之案件。再者，上訴人就是否作成特定內容之行政處分仍有裁量權，是被上訴人之權利或法律上利益並未因而遭受不法侵害。故被上訴人並無要求赴中央警察大學受訓之請求權，亦無權利或法律上利益遭受違法損害，即無權提起課予義務訴訟。㈢被上訴人或現職員警於當初錄取三等警察特考時，對於上訴人所屬警政署安排之訓練地點並無異議，甚或申請免除教育訓練者，均依各該年度之訓練計畫規定已完成考試程序，相較於楊勝宏等人係於教育訓練期間，對於訓練地點有異議而提起訴願之情況，迥然不同，故上訴人安排楊勝宏等人至中央警察大學受訓4個月以上，餘現職員警未比照安排至中央警察大學受訓，仍依現制報考警佐班，亦未違反平等原則。又被上訴人經97年警察特考三等考試錄取，並經免除教育訓練及實務訓練，由服務機關實施實務訓練完竣，並取得考試及格證書在案，現業經銓敘合格實授警正四階警員職務，鑒於其未於受訓期間提起訴願，已逾訴願期間，自不得請求比照考試院98考台訴決字第143號訴願決定書將其安排至中央警察大學受訓4個月以上等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審撤銷訴願決定，係以：㈠依訴願法第4條第7款及第7條規定，不服無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分者，其訴願之提起，應向原委託機關或其直接上級機關提起。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，被上訴人縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。次按，考試院依公務人員考試法第20條第1項、第2項之授權，制定公務人員考試錄取人員訓練辦法，其中，97年4月2日修正施行之訓練辦法第6條第1項、第9條前段分別規定，基礎訓練由保訓會所屬國家文官培訓所辦理或委託訓練機關（構）學校辦理；實務訓練由保訓會委託各用人機關（構）學校辦理；委託申請舉辦考試機關辦理訓練時，應由該機關擬定訓練計畫，函送保訓會核定實施。而本件97年警察特考三等考試係由上訴人申請考選部舉辦，錄取者之訓練，則由保訓會委託上訴人辦理訓練，上訴人並擬定97年警察特考錄取人員訓練計畫送保訓會核定乙節，有97年10月21日保訓會公訓字第0970010175號函核定之上開計畫附原審卷（原審卷第119頁以下）可稽。是以，上訴人與保訓會分別隸屬於行政院、考試院，乃無隸屬關係之機關，上訴人辦理保訓會所委託之前揭考試訓練事件所為之行政處分，應視為委託機關即保訓會之行政處分，其訴願之管轄，揆諸上開規定，應向保訓會之直接上級機關考試院提起訴願。㈡經查，被上訴人係以其參加97年警察特考三等考試錄取後，上訴人未如前揭考試院訴願決定所示，安排至中央警察大學受訓，有違平等原則，考試權受有侵害，乃請求上訴人比照前述98年8月17日98考台訴決字第143號訴願決定內容，作成安排其至中央警察大學受訓4個月以上之行政處分，經上訴人以系爭函文否准，循序提起訴願，其訴願管轄機關揆諸前揭說明，應為考試院，詎無訴願管轄權之行政院仍就此訴願作成99年6月14日院臺訴字第0990098975號訴願決定，應屬管轄錯誤。上訴人雖稱被上訴人已於97年11月27日就97年警察特考三等考試完成訓練並獲得及格證書，被上訴人再為訓練之請求，上訴人並非基於保訓會受託機關之地位為否准處分，被上訴人就原處分有所不服，訴願管轄機關應為行政院云云。惟被上訴人既係以前揭97年考試受訓權未獲平等保障為由而為申請，系爭函文亦係以被上訴人上開受訓權獲得滿足為據而為否准，上訴人自係以受保訓會委託辦理考試訓練之機關地位而為處分，對此處分不服，其訴願管轄機關即為考試院無誤；被上訴人為上開請求之時間是否在受訓完成前，容或對結論有所影響，然不可能因此而影響訴願管轄之決定，上訴人上開訴願管轄之答辯，並無所據。本件訴願管轄既有所誤，被上訴人訴請撤銷上開訴願決定，即屬有據，應予准許。㈢本件應由考試院依原審法院法律見解，就被上訴人訴願書及相關資料，依訴願法規定自為訴願審議。至被上訴人訴請撤銷原處分之實體上之主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明等語，為其判決之論據。

五、本院查：

㈠按「訴願之管轄如左：…七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。」「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第四條之規定，向原委託機關或其直接上級機關提起訴願。」分別為訴願法第4條第7款及第7條所明定。是不服無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分者，其訴願之提起，應向原委託機關或其直接上級機關提起。次按「（第1項）公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用。列入候用名冊之增額錄取者，經用人機關自行遴用後，其訓練程序，與正額錄取者之規定相同。（第2項）前項訓練之期間、實施方式、津貼、請假、成績考核、獎懲、停訓、重訓、保留受訓資格、廢止受訓資格、訓練費用等有關事項之規定，其辦法由考試院會同關係院定之。」公務人員考試法第20條第1項、第2項訂有明文，依此授權，考試院制定公務人員考試錄取人員訓練辦法，其中，97年4月2日修正施行之訓練辦法第6條第1項、第9條前段分別規定，基礎訓練由保訓會所屬國家文官培訓所辦理或委託訓練機關（構）學校辦理；實務訓練由保訓會委託各用人機關（構）學校辦理；委託申請舉辦考試機關辦理訓練時，應由該機關擬定訓練計畫，函送保訓會核定實施。

㈡查本件97年警察特考三等考試係由上訴人申請考選部舉辦，錄取者之訓練，則由保訓會委託上訴人辦理訓練，上訴人並擬定97年警察特考錄取人員訓練計畫送保訓會核定在案。被上訴人以其應97年警察特考三等考試錄取，經上訴人安排至臺灣警察專科學校受訓，未如上開考試院訴願決定所示，安排至中央警察大學受訓，有違平等原則，考試權受有侵害為由，乃於98年10月29日請求上訴人比照上開考試院訴願決定，安排被上訴人至中央警察大學受訓4個月以上，上訴人以99年1月18日內授警字第0990870133號函否准之，被上訴人不服，向考試院提起訴願，考試院認非屬其權責而退由上訴人處理，經上訴人於99年4月1日轉呈行政院，期間，上訴人又以99年3月22日內授警字第0990870526號函文再度否准被上訴人所請，被上訴人不服，提起訴願，經行政院併同前訴願案處理，以99年6月14日院臺訴字第0990098975號訴願決定不受理等情，業據原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，依職權認定甚明。故原判決以上訴人與保訓會分別隸屬於行政院、考試院，為無隸屬關係之機關，上訴人辦理保訓會所委託前揭97年警察特考三等考試訓練事件所為之行政處分，應視為委託機關即保訓會之行政處分，認被上訴人以其參加97年警察特考三等考試錄取之受訓權未獲平等保障，請求安排至中央警察大學受訓，上訴人既以被上訴人之受訓權獲得滿足為據，而以前揭函文否准其申請，自係以受保訓會委託辦理考試訓練之機關地位而為處分，被上訴人對系爭函文不服，其訴願管轄機關即為考試院，乃考試院未為決定，而移送由無訴願管轄權之行政院作成決定，其訴願程序上具有嚴重瑕疵，因而撤銷該訴願決定，經核於法並無不合。

㈢上訴人意旨略謂：上訴人99年1月18日內授警字第0990870133號函及99年3月22日內授警字第0990870526號函文旨在說明被上訴人之受訓權已獲滿足，並告知應循報考警佐班途徑方為正辦等，係為單純之事實陳述，並不因此對其發生法律上之效果，性質上屬觀念通知，審理相同考試事件之原審法院99年度訴字第1767號判決亦同此見解；系爭函文既非行政處分，即無可能視為委託機關之處分，更無訴願管轄機關因而有誤可言，是原判決認定本件訴願管轄有誤，顯有判決違背法令之違誤云云；惟按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文；又前引行政訴訟法第5條第2項所謂『依法申請』，係指人民依法有向行政機關請求為一定行政處分之權利；參據司法院釋字第469號解釋理由敘明「至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」明顯係採客觀主義及整體關聯之體系解釋方法，亦即所謂新保護規範說。而所謂新保護規範說著重於客觀的規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素予以斟酌。另司法院釋字第429號解釋更揭示訓練階段亦屬考試程序之一部，為應考試權所保障範圍。再依司法院釋字第682號解釋意旨，應考試權不僅具有程序性基本權保障功能，更應符合法律保留原則、比例原則及平等權保障原則。本件被上訴人參加97年警察特考三等考試，依前揭97年1月16日修正公布之公務人員考試法第20條第1項及第2項、97年4月2日修正公布之公務人員考試錄取人員訓練辦法第6條規定意旨，對於考試程序一部之訓練，應有受訓練之權利。被上訴人申請至中央警察大學接受訓練4個月以上，係為維護被上訴人依法令晉敘陞遷之機會平等，依司法院釋字第611號解釋意旨，自屬憲法第18條保障人民應考試服公職平等權之範圍，其請求並非無據。再「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」亦經司法院釋字第423號解釋在案。依前所述，上訴人就被上訴人請求安排至中央警察大學接受訓練之請求，上訴人先以99年1月18日內授警字第0990870133號函覆被上訴人略以：「…經查97年3等警察特考錄取人員，除經免除教育訓練人員外，均在警察專科學校接受訓練…」等語（參訴願卷第2頁及第38頁），雖未明示否准被上訴人之申請，惟實質上已對於上訴人請求之具體事實，予以審核而認不合規定，直接影響上訴人之權利義務關係，且實際上已對外發生效力，無異就具體事件為准駁之表示，揆諸上開司法院解釋意旨，上訴人前揭函覆已具行政處分之性質。又上訴人99年3月22日內授警字第0990870526號函文係上訴人就被上訴人申請之同一事件，重新涵攝而為實體上之審查，並具體載明「…另查台端業已完成警察特考錄取人員訓練，其受訓權已獲滿足，自毋需再接受訓練。」等語（參訴願卷第28頁、原審卷第19頁），作成否准之處分，而對外發生法律上效果，應認屬於學理上之第二次裁決，而有行政處分之性質。上訴論旨謂上揭函文僅屬觀念通知，並非行政處分，即無可能視為委託機關之處分，無訴願管轄機關錯誤可言，並據以指摘原判決違背法令云云，尚非可採。至所引原審法院99年度訴字第1767號判決，乃個案表示之見解，並非本院判例，並無拘束本件之效力。

㈣上訴意旨另謂：被上訴人已完成訓練，且未於訓練期間提起訴願，上訴人已非保訓會之受訓機關。上訴人以系爭函文回覆被上訴人之申請，上訴人自為原處分機關，與保訓會就97年警察特考三等考試錄取人員訓練已無委託關係，訴願機關自應為行政院無疑云云；但查，被上訴人既係以前揭97年考試受訓權未獲平等保障為由而為申請，系爭函文亦係以被上訴人上開受訓權獲得滿足為據而為否准，上訴人自係以受保訓會委託辦理考試訓練之機關地位而為處分，對此處分不服，其訴願管轄機關即為考試院無誤；至於被上訴人為上開請求之時間是否在受訓完成前，容或對結論有所影響，然不可能因此而影響訴願管轄之決定等情，此已據原判決論述交代甚詳，核無違誤，上訴意旨仍執前詞指摘原判決違背法令，亦非可採。

㈤上訴意旨又謂：歷年通過警察特考三等考試而非警察大學畢業生之現職人員眾多，如依警察大學目前最大容訓量，尚需耗時64年方能完成。且依被上訴人所稱之公平原則，被上訴人亦不應優先於60至80年間業已通過警察特考三等考試之現職員警，是被上訴人縱或排定赴警察大學受訓時恐已屆齡退休，勢必造成訓而不用之問題，徒費訓練資源及司法資源，被上訴人提起本件訴訟，顯無實益云云；查上訴人上揭主張，核屬被上訴人之請求有無理由之問題，並不影響本件訴願管轄機關錯誤之結論。

㈥綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異