最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第242號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第242號

上訴人

高國英

被上訴人

臺南市政府

代表人

賴清德

上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國98年6月16日高雄高等行政法院97年度訴字第438號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣坐落臺南市○區○○段837地號土地（下稱系爭土地），前經被上訴人於民國85年6月14日公告發布實施「變更臺南市主要計畫（第三次通盤檢討）案」，將系爭土地南側所臨道路由原「河道用地」變更為「住宅區」，後於91年12月9日公告發布實施「變更臺南市南區（喜樹、灣裡地區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」，將其劃定為「低密度住宅區」，是系爭土地及其南側所臨土地自上開細部計畫公告實施日起均已屬「低密度住宅區」。上訴人於92年5月始購置系爭土地及地上313建號建物（門牌：臺南市○區○○路1425巷14弄26號房屋，下稱系爭房屋），嗣於96年9月11日以被上訴人變更都市計畫，廢止系爭房屋南側指定建築線之水防道路，致其遭受損害為由，申請被上訴人另指定建築線，或補償系爭房屋因建築線滅失無法通行所生之損害。經被上訴人於96年10月1日以南市都計字第09616557830號函（下稱96年10月1日函）復上訴人略以：「……三、另本府曾於95年10月13日派員至案地現場會勘，經協調結果係由本府工務局協助辦理畸零地合併使用或向隔鄰價購畸零地，以達建築法規基地面寬之需要，有關台端建議事項，爰請本府工務局依前次會勘結論答復台端。」等語；復於96年12月6日以南市工建字第09631128300號函（下稱96年12月6日函）知上訴人略以：「……二、台端如欲與同段838地號合併使用以供通行，可逕洽該地所有權人協商價購事宜；如無法達成協議時，得依『臺南市畸零地使用規則』第12條規定，檢具完整資料向本府申請調處。」等語，上訴人對該函不服，提起訴願，訴願機關以該函核屬觀念通知性質，非行政處分為由，決定訴願不受理，上訴人提起行政訴訟，求為：1.判決撤銷訴願決定及原處分；2.被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）5百萬元及自96年9月12日起至清償日止，按周年利率5％計算之利息；或應就建築線指定日期80年8月29日南工都線字9884號所指定建築線暨80年11月27日核發南工造77221號建造執照核准建築等核准案件，其中系爭土地及房屋部分，因變更都市○○○○○○○道路，致原指定之建築線滅失及原建造執照所核准興建之大門無法通行所受損害一事，作成補償上訴人之行政處分。經原審法院判決駁回，上訴人不服，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠上訴人於96年9月11日發文向被上訴人請求為上訴人指定建築線，或補償上訴人之損害，然無論被上訴人96年10月1日函或96年12月6日函，皆未答覆上訴人之申請，尤其上開96年12月6日函反要求上訴人自行與鄰地所有權人協議價購，顯與拒絕上訴人申請之行政處分無異，然訴願機關竟認係觀念通知，非行政處分而不受理訴願，應屬違法。㈡被上訴人於85年6月15日發布變更臺南市主要計畫（第三次通盤檢討）案、91年12月11日發布變更臺南市南區（喜樹、灣裡地區）細部計畫（第一次通盤檢討）案，致使原核准之建築線喪失，系爭房屋失去大門出入口，被上訴人未有補救措施，遽然變更都市計畫，並進而廢止原水防道路，導致上訴人之房屋原先合法取得之建築許可喪失其效力，上訴人不得已向訴外人林國材購買與系爭土地同段839地號土地，大門由南面30米水防道路改為東面8米巷道，一樓房間之配置被迫變更，致遭受之損失，被上訴人自應補償上訴人。㈢依司法院釋字第255號解釋可知，系爭水防道路並非於上開都市計畫主要計畫或細部計畫變更後即廢止，仍須由道路主管機關依職權或依申請為廢止之意思表示，始能廢止，被上訴人一再抗辯其並無廢止系爭水防道路，實難想像。又被上訴人若未曾依職權或依申請廢止系爭水防道路，該水防道路土地所有權人，如何能將之改成貨櫃屋停車場；同段811、811-3、811-4、811-5、811-6、811-7地號等土地，如何能申請建造執照？㈣被上訴人將水防道路廢止，致原先授予利益之行政處分（准予申請指定建築線及以水防道路為通道之建築許可）即因水防道路廢止而失效，依行政程序法第123條第4款、第5款及第126條第1項之規定，被上訴人應補償上訴人因廢止水防道路所受之損害。又縱使系爭水防道路在上訴人取得系爭房屋基地所有權之前即已廢止，惟房屋基地出賣人及上訴人均為善意不知情；原房屋基地所有權人，於出賣前已取得對被上訴人之損失補償請求權，其出賣予上訴人後，應類推適用民法第225條第2項代償請求權，即於移轉系爭房屋基地所有權時，其對被上訴人之損失補償請求權，亦一併移轉予上訴人。則不論被上訴人廢止系爭水防道路之時間點，係在上訴人取得系爭房屋基地之前或後，均不影響上訴人之損失補償請求權。且上訴人96年9月11日正式向被上訴人申請損失補償，亦未逾公法上請求權5年時效期間云云。

三、被上訴人則以：㈠上訴人迄今未依「臺南市畸零地使用規則」之法定程序檢具資料，向被上訴人所屬公共工程處申請畸零地合併使用或相關調處事宜，致被上訴人所屬公共工程處尚無法就系爭土地是否得辦理畸零地合併作成准駁之行政處分，是被上訴人96年12月6日函，純係針對上訴人陳情事項復知畸零地價購及調處相關事宜，核屬觀念通知性質，非行政處分。㈡訴外人葉秀雲於82年2月17日購置系爭土地及建物，其自被上訴人85年發布實施「變更臺南市主要計畫（第三次通盤檢討）案」及91年發布實施「變更臺南市南區（喜樹、灣裡地區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」至92年5月15日將系爭土地及建物拍賣予訴外人方蓮花前，並無向被上訴人提出對上開都市計畫變更案之異議，換言之，被上訴人所為都市計畫變更案之相對人對於前開2次都市計畫變更均無異議。查本件上訴人於92年5月16日始購置系爭土地及房屋，其並非上開2次都市計畫變更之相對人，上訴人之認知實屬有誤。且自被上訴人85年6月15日發布實施「變更臺南市主要計畫（第三次通盤檢討）案」起，系爭土地及房屋已由原有臨接道路變更為無臨接道路之裡地及建物，是上訴人所有之系爭土地自其購置日起業已為裡地，況被上訴人自上訴人購置日迄今，亦無對系爭土地及房屋作任何行政處分損及上訴人權利及利益，上訴人要求5百萬元之損害賠償，顯無理由。㈢被上訴人於85年6月15日及91年12月11日發布前開2次都市計畫變更，係依都市計畫法第26條規定辦理，又按司法院釋字第156號解釋理由書意旨，依都市計畫法第26條規定所為之定期通盤檢討所做必要之變更計畫，並非行政處分。是以，依都市○○○○○○○段839-2地號土地由河川區變更為住宅區，非屬行政處分。㈣系爭土地於被上訴人80年7月5日80南市工都字第65336號公告發布實施「變更臺南市主要計畫（部份低密○○○區○○○區○○○○道路用地為河道用地）案」，其附帶條件：「該河道用地內於堤岸外側需留設10公尺寬水防道路。（以水防道路兼取代廢止之30Ｍ計畫道路之功能，保持該地區之交通系統，並減低私有地之損失）」；80年8月24日經中央水利機關（臺灣省政府水利局第六工程處）會勘確認以水防道路界線作為指定建築線，並非以具有公用地役關係或供公眾通行之現有巷道或既成道路指定建築線，依該建築線指示圖說，前開10公尺寬水防道路東、西二側當時現況均為魚池，僅系爭土地南側部分臨接土地，顯示當時該水防道路尚無興闢，亦無供公眾通行之情事。被上訴人85年6月14日公告「變更臺南市主要計畫（第三次通盤檢討）案」，係將系爭土地所臨之河道用地，變更為低密○○○區○○○○○○○○道路亦一併變更為低密度住宅區。另根據91年12月11日發布實施之「變更臺南市南區（喜樹、灣裡地區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」書圖資料，現況該水防道路位置之東、西側仍繪載為魚池，顯示該水防道路自80年8月24日至91年12月9日均無開闢存在之事實，亦無供公眾通行或具有公用地役關係存在，與司法院釋字第255號解釋所稱「供公眾通行之非計畫道路」意旨尚有不符，本件無該號解釋之適用等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠查被上訴人96年12月6日函，雖未直接對上訴人96年9月11日申請之事項予以答復，惟其要求上訴人自行與鄰地同段838地號所有權人協商價購，並以系爭土地若與上訴人所有之鄰地839地號合併使用，即無通行受阻之情事函復上訴人，已可視為駁回上訴人申請指定建築線或另予補償之法律上效果，應屬行政處分，是上訴人合併提起本件課予義務訴訟及給付訴訟，程序上並無不合。㈡上訴人於92年5月16日購置系爭土地及房屋時，業已為無臨接道路之裡地及建物，系爭土地若要再重新指定建築線，須與其鄰地即同段839地號土地合併申請，則上訴人於95年6月19日向訴外人林國材購得同段839地號土地後，即可依臺南市建築管理自治條例第2條第1項及第3條規定，檢附相關資料，以系爭土地及同段839地號土地合併申請指定建築線，是系爭土地及房屋並未有無法指定建築線或通行權受阻之問題。且上訴人本得先於購屋前向主管機關查知系爭土地周遭都市○○○○○區○道路規劃情形，竟未為之，而於購屋後始主張被上訴人變更都市計畫，致系爭房屋遭受損害，應予補償其損失，洵非可取。㈢依司法院釋字第156號解釋理由書意旨，依都市計畫法第26條規定所為之定期通盤檢討所做必要之變更計畫，並非直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔之行政處分，人民不得對之提起訴願或行政訴訟。況上訴人受讓系爭土地及房屋之原所有權人為訴外人方蓮花，並非都市計畫變更案之相對人葉秀雲，是上訴人主張類推適用民法第225條第2項代償請求權，受讓系爭土地房屋原所有權人對被上訴人之損失補償請求權，亦無足取。㈣依司法院釋字第255號解釋意旨，所謂應由主管機關依職權或依申請廢止之非計畫道路，係指供公眾通行之道路。查被上訴人以98年4月20日南市都管字第09800378810號函復原審法院，即認系爭水防道路之性質非屬計畫道路，然系爭水防道路雖曾經被上訴人所屬主管單位邀同當地水利機關實地會勘結果指定作為建築線之道路，惟依80年8月24日指定建築線之指示圖說繪載，系爭水防道路東、西兩側當時均為魚池，僅系爭土地南側部分臨接土地，顯示當時系爭水防道路尚無興闢，亦無供公眾通行之情事。再依91年12月9日發布實施之「變更台南市南區（喜樹、灣裡地區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」書圖資料，系爭水防道路位置之東、西兩側仍繪載為魚池，足證系爭水防道路自80年8月24日至91年12月9日均無開闢存在之事實，亦無供公眾通行或具有公用地役關係存在。其性質與司法院釋字第255號解釋所指供公眾通行之非計畫道路不符，本件應無該號解釋之適用，被上訴人無須依職權或依申請作成廢止系爭水防道路之處分。㈤上訴人依行政程序法第123條第4款、第5款及第126條第1項規定請求損失補償，自須以被上訴人對原先授益之行政處分（准予申請指定建築線及以水防道路為通道之建築許可），事後有作成廢止之處分，始足當之。然查被上訴人並未於事後作成廢止系爭水防道路之處分，是上訴人請求依上開規定補償損害500萬元，顯乏依據。訴願決定以被上訴人系爭函文非屬行政處分決定不受理，理由雖有未洽，惟其結論並無二致等由，駁回上訴人原審之訴。

五、上訴理由略謂：㈠系爭房屋在91年間大門開口是面向南邊水防道路，可證系爭水防道路於法院拍賣時仍然存在。上訴人92年5月16日購買系爭土地及房屋，同年6月16日以此向臺灣土地銀行設定抵押貸款，該銀行於勘驗鑑估後准予貸放，更可證明系爭水防道路仍存在。依經驗法則，任何人皆不可能購買無對外道路通行之裡地，銀行亦不可能受理裡地之房屋貸款，原審判決認定上訴人於92年5月16日購買系爭土地及房屋時，業已為裡地及建物，實與事實有違，並有經驗法則之違背。㈡原審判決援引內政部營建署94年5月13日營署建管字第0940021969號函送該署94年4月20日研商都市計畫區河川區內或河川區域線內之防汛道路可否指定建築線案會議紀錄之法律意見，如經依公路法規定公告納入公路路線系統，或經縣（市）政府認定之現有巷道，得依法指定建築線，換言之，系爭水防道路應屬公路系統之道路或經被上訴人認定屬現有巷道，才能指定建築線，自有司法院釋字第255號解釋之適用，然原審判決卻又否認系爭水防道路有司法院釋字第255號解釋之適用，判決理由前後矛盾，顯有理由矛盾之當然違背法令云云。

六、本院按：㈠被上訴人臺南市政府之代表人原係許添財，現已變更為賴清德，上訴人與被上訴人迄未為承受訴訟之聲明，爰依職權命本件應由賴清德承受訴訟。㈡經查，上訴人所有系爭土地及房屋為92年5月16日向訴外人方蓮花所購置，並於92年5月29日辦理所有權移轉登記，而系爭土地係於80年8月29日經被上訴人以南工都線字第9884號指定建築線，該據以指定建築線之道路，係被上訴人80年7月5日80南市工都字第65336號公告發布實施「變更臺南市主要計畫（部份低密○○○區○○○區○○○○道路用地為河道用地）案」其附帶條件：「該河道用地內於堤岸外側需留設10公尺寬水防道路。」即系爭土地南側河道用地內所留設之10公尺水防道路。嗣該河道用地，經被上訴人85年6月14日公告發布實施「變更臺南市主要計畫（第三次通盤檢討）案」，將其變更為「住宅區」，後於91年12月9日公告發布實施「變更臺南市南區（喜樹、灣裡地區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」，將其劃定為「低密度住宅區」，即以變更使用分區之方式，將其變更為「低密度住宅區」等情，為原審所確定之事實，則系爭土地南側所臨據以指定建築線之水防道路，自上開細部計畫公告實施日起，即屬「低密○○○區○○○○○○○道路。足見上訴人於92年5月16日購置系爭土地及房屋時，業已成為無臨接道路之裡地及建物，上訴人主張其於92年5月16日購買系爭土地及房屋時，系爭水防道路仍存在云云，尚不足採。㈡按「建築基地面臨計畫道路、廣場或合於本條例規定之現有巷道，得申請指定（指示）建築線，……。」「申請定建築線應填具申請書，並表明下列事項，……：1、申請人姓名、住址及申請地點。2、地籍套繪圖應描繪一個街廓以上，並應標明建築基地之地段、地號、方位、基地範圍及鄰近之各種公共設施以及道路之寬度。3、基地位置圖應簡明標出基地位置、附近道路、機關學校或其他明顯建築物之相關位置。4、現況圖應標明地形、鄰近現有建築物、道路及溝渠，其比例尺不得小於地籍圖之比例尺。5、申請書應檢附地籍圖、都市計畫圖、樁位圖、高程規劃圖。6、樁位及中心樁高程。7、基地所屬之使用分區（或公共設施用地）、建蔽率、容積率。8、主要計畫及細部計畫發布實施日期文號。9、騎樓地寬度。10、道路寬度及牆面線。11 、其他與設計有關之各項資料。」臺南市建築管理自治條例第2條第1項、第3條分別定有明文。本件上訴人所有系爭土地因已成為裡地，若重新指定建築線，須與其鄰地面臨Ｆ-27-8Ｍ計畫道路之同段839地號土地合併申請，此亦為原審所確定之事實，而上訴人於95年6月19日已向訴外人林國材購得同段839地號土地，則其自得以系爭土地及同段839地號土地合併申請指定建築線，詎上訴人僅以系爭土地申請指定建築線，而未檢具上該2筆地號土地合併申請，被上訴人予以否准，即無不合。㈢又查，被上訴人85年6月14日85南市工都字第93859號公告「變更臺南市主要計畫（第三次通盤檢討）案」及91年12月9日公告發布實施之「變更臺南市南區（喜樹、灣裡地區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」，依司法院釋字第156號解釋意旨，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，因此，系爭土地南側所臨據以指定建築線之水防道路，於上開細部計畫公告實施日起即為「低密度住宅區」，當時之系爭土地所有權人即訴外人葉秀雲依司法院釋字第156號解釋意旨，並未因都市計畫之定期通盤檢討而直接受害，上訴人於92年5月16日始購置系爭土地及房屋，更無任何權益受損可言。從而，上訴人請求被上訴人給付500萬元，或作成補償處分，均屬無據。至於上訴人其餘主張，均經原判決於理由內詳為論述，經核亦無不合。綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，洵無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異