最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1539號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1539號

上訴人

內政部

代表人

江宜樺

參加人

南投縣政府

代表人

李朝卿

被上訴人

曾清燿

被上訴人

林登門

被上訴人

李玉生

被上訴人

曾劉𤆬（即曾鐸之繼承人）

被上訴人

曾秋演（即曾鐸之繼承人）

被上訴人

曾秋浪（即曾鐸之繼承人）

被上訴人

曾千雄（即曾鐸之繼承人）

被上訴人

曾秋松（即曾鐸之繼承人）

被上訴人

曾素卿（即曾鐸之繼承人）

被上訴人

曾惠英

被上訴人

曾林循

被上訴人

曾基榮

被上訴人

柯曾美娥

被上訴人

曾惠鈴

被上訴人

吳怡靜

被上訴人

曾彩華

被上訴人

鄒嵩田

被上訴人

廖淑華

被上訴人

廖弘遠

被上訴人

廖弘文

被上訴人

曾基松

被上訴人

曾美春

被上訴人

曾美華

被上訴人

謝春眉

被上訴人

廖瓊華

共同訴訟代理人

陳怡成 律師

上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國98年8月27日臺中高等行政法院96年度訴字第748號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人原所有之南投縣南投市○○段674、677、679、682、683、684、691、695、696、697、713、720、721、723等地號土地（於民國94年6月1日合併入同地段651地號土地，下稱系爭土地），因參加人為辦理中興新村都市計畫文小㈦校舍工程，報經臺灣省政府77年8月5日77府地四字第73259號函核准徵收並附帶徵收其地上物，交由參加人以78年5月10日投府地權字第40921號公告。被上訴人等以渠等所有、持分所有或被繼承人所有之被徵收土地，迄未開發使用云云，於95年1月13日向參加人申請收回被徵收土地。參加人報經上訴人96年1月30日台內地字第0960015833號函同意不予發還，參加人遂以96年2月6日府地權字第09600287580號函復。被上訴人等不服，循序提起行政訴訟，為原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：參加人於漫長之15年計畫期限內，既未於系爭土地上從事與預定計畫有必然關連性之使用，且不依既有計畫使用系爭土地，足證系爭土地確實無徵收使用之必要性，不但系爭土地之實際用途（荒廢興校達18年，更全部違法挪用為棒球場使用，迄今更將近20年）與被上訴人所受損害（喪失所有權）間明顯失衡，且違反被上訴人之正當合理信賴，違反比例原則、誠信原則與信賴保護原則。被上訴人自得依都市計畫法第83條規定，於本件計畫使用期限經過後，向上訴人請求收回系爭土地等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人之部分、上訴人應准予被上訴人返還即附表所示之徵收補償金後，作成返還被上訴人被徵收土地之行政處分。

三、上訴人則以：本案為學校預定地自78年徵收完成土地登記後已先後施作學校圍牆、排水溝、人行步道、車棚、運動場及球場學生宿舍等設施，並予以維護使用，建設總工程費為新臺幣（下同）2,038萬元，目前仍陸續施作相關工程。系爭土地目前供中興國中社團壘球組同學實施教學活動，足證本案確實完成前開工程並供德興國小及鄰近學校學生等相關棒球教學比賽使用中。又系爭土地位學區內新社區人口成長快速，校舍容納學生有限，系爭土地作為新設學校預定地使用確有必要。按行政院55年3月23日台內字第2030號函及56年5月2日台內字第3263號函釋意旨，因工程用地於核准徵收後，經歷相當年月，而須就核准徵收事業為設計之變更，僅為事業設計之變更，對於原核准計畫所定之目的及用途並無違反，故系爭土地上增設棒球場等設施僅屬事業設計之變更，並無違反文小㈦學校用地教育事業使用之目的及用途等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、參加人陳述略以：本件系爭土地徵收計畫因適逢921大地震，系爭工程用地曾由南投市公所借用興建組合屋，供當地災民之臨時住宿之用，其間共計長達4年3個月之久，是此期間自應予以扣除。又系爭之土地係於78年10月5日辦理公告徵收，實際完成徵收之作業期間為79年初，是就自78年1月1日起至78年12月31日止之一年期間，既屬無法執行原計劃之期間，自亦應予以扣除。系爭之土地計劃之最後完成之日期，應係至98年3月31日止，始行屆滿，並無被上訴人主張已徵收完成達18年之久均未按原計劃執行，已逾原徵收計畫期限之情事。系爭土地於921地震前已設有圍牆及運動場和棒球場，並完成開闢可供使用，已符合教育事業用途，系爭之土地徵收之後，確實已進行建校之相關設施，且全部已花費二千餘萬元之工程經費，並無被上訴人所稱「未有依照原計劃使用」之事實等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：原土地所有權人聲請照徵收價額收回其土地，其要件必須需地機關不依照核准計畫期限，按照徵收計畫開始使用，原土地所有權人始得徵收補償發給完竣屆滿之5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地。本件參加人南投縣政府為辦理中興新村都市計畫文小㈦校舍工程，擬定徵收計畫，計畫使用期限自77年12月31日起至92年12月31日止。原核定使用期間於88年9月21日臺灣地區發生921大地震，南投市公所依據921震災重建暫行條例第23條第1項前段規定，向參加人借用系爭已徵收尚未建校之土地，興建臨時住宅提供災區居民居住，期間自88年10月12日至92年11月19日，借用系爭土地之期間為4年，該4年期間自應予以扣除。從而，本件徵收使用期限即應延至96年12月31日。被上訴人於95年1月13日向參加人申請收回被徵收之土地，其使用期限尚未屆滿。惟關於行政法院審查課以義務訴訟之判決基準時點，通說認以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為基準時。按都市計畫法第83條規定，徵收之土地之使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，並非以其何時完成徵收程序為準。參加人主張實際完成徵收作業期間為79年初，故自78年1月1日起一年間無法執行原計劃之期間，自亦應予以扣除乙節，尚有誤解。按判斷用地機關於徵收補償發給完竣後，有無依計畫使用土地，參酌司法院釋字第236號解釋、本院68年判字第52號判例及行政院53年6月30日(53)台內字第4534號函釋意旨，應從徵收之全部土地整體觀察，就用地機關之使用行為是否與徵收目的有關。該使用行為有無接續性，在客觀上是否可從已完成之行為中，預見未完成之行為，預期將會接續進行以為斷。經查「中興新村都市計畫」第六章之「㈡學校用地」所載內容，足證文小㈠至文小㈦六所學校用地均係各自獨立為國小使用，且文小㈦更係獨立於文小㈥之德興國小，獨立擴張計畫校地面積至2.22公頃。嗣參加人執行上開都市計畫，辦理系爭徵收，報臺灣省政府之徵收土地計畫書，更載明計畫目的為取得學校用地，以因應國民教育發展之需要。另參酌參加人於95年2月23日在現場會勘所作會勘紀錄：中興文小㈦學校預定地於民國77年核准徵收以作為興辦教育事業使用，德興國小僅為該地之代管機關等語，足證參加人呈報之徵收計畫，其文小㈦係以作為興辦教育事業使用而新設之國民小學，德興國小僅為該地之代管機關，無論都市計畫或徵收計畫均非提供德興國小或其他學校作棒球場使用。查參加人前因省立南投高級商業職業學校校地面積不足，為興建運動場，呈報之徵收計畫書即載明徵收目的係為省立南投高級商業職業學校興建運動場工程而徵收，足徵參加人如係為擴充校地供作運動場，其徵收計畫書即會標明其用途為學校興建運動場工程辦理徵收。本件徵收計畫書，其興辦事業計畫概略項下，載明計畫目的為取得學校用地，足證系爭徵收案，並非徵收供德興國小或其他國中作為棒球場使用。查本件報經核准之徵收計畫，既係為興辦教育事業使用而新設之國民小學，則其興建棒球場供代管之德興國小或附近之中興國中作棒球場使用，均非依徵收計畫作設立國民小學使用。至於參加人其他施作之圍牆、排水溝、人行步道、車棚及球場學生宿舍等設施，均非屬設立學校之行為，參加人於15年間既未曾成立學校及蓋有任何教室，則上開設施，就所徵收之全部土地整體觀察之，均無事實足認參加人已按核准計畫使用所徵收之土地，要難認參加人已按「被徵收土地依核准計畫使用」，另查參加人施作之圍牆、排水溝、人行步道、車棚及球場宿舍等設施，尚非屬設立學校之行為，且上開設備費用，亦遠不及被徵收土地價值，本件被上訴人提起撤銷訴訟及課以義務訴訟之結果，對公益顯然並無重大危害。因將原決定及原處分關於被上訴人部分予以撤銷，上訴人應於被上訴人返還如附表所載之補償金後，作成准予返還被上訴人被徵收土地之行政處分。

六、本院查：(一)本件原被上訴人曾鐸於訴訟中死亡，茲據其繼承人曾劉𤆬、曾秋演、曾秋浪、曾千雄、曾秋松、曾素卿等具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。(二)按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。未依核准徵收原定興辦事業使用者。」「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地法第219條第1項及都市計畫法第83條分別定有明文。是依上開規定，都市計畫法第83條僅係對使用期限，明文規定排除土地法第219條1年之規定，而對土地法第219條其他規定之事項，並未予排除。亦即原土地所有權人聲請照徵收價額收回其土地，其要件必須需地機關不依照核准計畫期限，按照徵收計畫開始使用，原土地所有權人始得於徵收補償發給完竣屆滿之5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地。上訴意旨主張原判決既謂都市計畫法第83條對使用期限，明文規定排除土地法第219條1年之規定，而對土地法第219條其他規定之事項，卻未予排除，見解顯有矛盾云云，自不可採。(三)經查本件徵收土地計畫書所載計畫進度為「自77年12月31日起至92年12月31日之間開完工」，惟因921大地震，南投市公所依據921震災重建暫行條例第23條第1項前段規定，借用系爭土地興建臨時住宅提供災區居民居住，借用系爭土地之期間為4年，該4年期間自應予以扣除，本件徵收使用期限即應延至96年12月31日。又行政法院審查課以義務訴訟之判決基準時點，應以事實審行政法院言詞辯論終結時之事實狀態為基準時，而原審法院言詞辯論期日係98年8月20日，已逾本件徵收使用期限96年12月31日，合予敘明。

(四)復按「都市計畫法第83條第2項規定之『不依照核准計畫期限使用』，應就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地者，原土地所有權人不得聲請收回土地。非謂需用土地人，就欲興辦事業之工程，於該徵收計畫所載完工日尚未全部完工，原土地所有權人即可聲請收回土地。」本院97年11月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參照。惟參照行政院53年6月30日(53)台內字第4534號函釋亦云：「查土地法第219條內所稱實行使用，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，如從事建築裝置機械等情事而言」。是判斷用地機關於徵收補償發給完竣後，有無依計畫使用土地，參酌上開說明，應從徵收之全部土地整體觀察，就用地機關之使用行為是否與徵收目的有關。該使用行為有無接續性，在客觀上是否可從已完成之行為中，預見未完成之行為，預期將會接續進行以為斷。經觀之「中興新村都市計畫」第六章之「㈡學校用地」所載內容，足證文小㈠至文小㈦六所學校用地均係各自獨立為國小使用，且文小㈦更係獨立於文小㈥之德興國小，獨立擴張計畫校地面積至2.22公頃。嗣參加人執行上開都市計畫，辦理系爭徵收，報臺灣省政府之徵收土地計畫書，更載明計畫目的為取得學校用地，以因應國民教育發展之需要。另參酌參加人於95年2月23日在現場會勘所作會勘紀錄：中興文小㈦學校預定地於民國77年核准徵收以作為興辦教育事業使用，德興國小僅為該地之代管機關等語，足證參加人呈報之徵收計畫，其文小㈦係以作為興辦教育事業使用而新設之國民小學，德興國小僅為該地之代管機關，無論都市計畫或徵收計畫均非提供德興國小或其他學校作棒球場使用。另參以本件徵收計畫書所附學校配置圖記載設有教室若干間及運動場等(見上訴人於原審所提之徵收土地計畫書)，原判決以本件報經核准之徵收計畫，既係為興辦教育事業使用而新設之國民小學，則其興建棒球場供代管之德興國小或附近之中興國中作棒球場使用，均非依徵收計畫作設立國民小學使用。且參加人其他施作之圍牆、排水溝、人行步道、車棚及球場學生宿舍等設施，亦均非屬設立學校之行為，參加人於15年間既未曾成立學校及蓋有任何教室，則上開設施，就所徵收之全部土地整體觀察之，均無事實足認參加人已按核准計畫使用所徵收之土地，要難認參加人已按「被徵收土地依核准計畫使用」，被上訴人依都市計畫法第83條第2項及土地法第219條規定，向上訴人聲請照原徵收價額收回系爭被徵收土地，即非無據，依法自無違誤。上訴意旨稱本件徵收就所徵收土地已為棒球場、排水溝等設施之逐漸使用，依全部土地整體觀察，已有明顯事實，足認在相關範圍內使用，原判決認定事實錯誤，有違司法院釋字第236號解釋應就徵收全部土地整體觀察之意旨云云，惟查本件徵收意在作教育事業之使用，其使用重在教學教室之建築，棒球場設施無非配合學校教室建築完成後之附屬功能，本件即便認棒球場等設施與教育事業有關，屬逐漸使用之一部分，惟自徵收計畫於77年間經核准後，迄今20餘年，非惟尚未建築主要設施，即便對如何建築之具體進行措施如編列預算及整地興建等步驟，猶尚闕如，實難認本件確有按原核准計畫逐漸使用系爭土地，上訴意旨指摘原判決有認定事實之違法云云，即無可採。另本件參加人固曾為上開設施，花費千餘萬元，惟所為之設施並非屬設立學校之行為，況原判決亦敘明中興新村因精省後，省政府公務人員減少，加上國人少子化之影響，中興新村地區之學童，未如預期增加，原計畫設立之文小(七)小學，已無迫切需要，因而延誤迄今，而上開設備費用，亦遠不及被徵收土地價值，本件被上訴人提起撤銷訴訟及課以義務訴訟之結果，對公益顯然並無重大危害，自無因公益上之理由，而否准被上訴人請求收回土地之訴，因而撤銷原處分及訴願決定，並命上訴人應於被上訴人返還如附表所載之補償金後，作成准予返還如附表所載之土地之行政處分，依法自無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異