最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1946號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1946號

上訴人

潘綉雲

訴訟代理人

蔡世祺 律師

被上訴人

國防部

代表人

高華柱

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國99年11月25日臺北高等行政法院99年度訴字第99號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之夫孫亞光為新竹市第20村原眷戶，於民國（下同）92年10月16日死亡，上訴人於98年3月24日檢具國軍老舊眷村改建權益承受申請三聯單（甲聯），申請承受孫亞光輔助購宅權益。被上訴人以98年4月20日國政眷服字第0980005067號函復上訴人，上訴人提出申請承受輔助購宅權益，其承受權益之5年申請期限至97年10月16日止，惟上訴人遲至98年3月24日始提出申請，已逾辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱改建注意事項）貳之十七規定之申請期限，無法辦理承受輔助購宅權益等語（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：㈠上訴人之夫孫亞光為新竹市第20村原眷戶，可依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條規定辦理承購住宅或輔助購宅款權利；上訴人為孫亞光之配偶，於孫亞光死亡時，可直接依上開規定，享有承購住宅或輔助購宅款之權益，亦無疑義。又孫亞光於死亡前之90年2月22日已依上開規定向被上訴人申請承購住宅，其死亡後之權利義務已由上訴人繼承，自無被上訴人所頒布之改建注意事項有時效適用之問題。㈡眷改條例第5條第1項規定中，原眷戶死亡後，其遺眷行使承受原眷戶之權益，並未限制遺眷向主管機關申請承受之時間，自無所謂公法上請求權罹於時效問題；被上訴人89年6月23日依職權頒訂之改建注意事項，亦未對遺眷申請承受原眷戶之權益之時間有作何補充解釋，然被上訴人竟於97年6月17日自行增訂應於5年內提出之時間限制，顯違法律保留原則，被上訴人以未經法律授權依職權所頒訂之改建注意事項，遽認上訴人之申請已逾行政程序法第131條所訂之5年時效並予以駁回，顯係對人民權利行使增加法律所無之限制，違反憲法第23條之法律保留原則。又被上訴人在無法律授權下，依職權所頒訂之改建注意事項，兼具有解釋性行政規則性質，該注意事項具有間接對外效力，卻未經首長簽署及公告程序，顯已違行政程序法第160條第2項之規定，亦有違誠實信用原則，自不生效力，原眷戶於申請時，自不受改建注意事項中有關公法上請求權時效5年之拘束。㈢縱認改建注意事項之時效規定可適用於本案，上訴人於92年業已透過受被上訴人委託之眷村自治會長辦理申請承受，未逾5年時效，原處分及訴願決定逕予駁回，顯有違法律不溯及既往原則及信賴保護原則之要求。㈣被上訴人所提供17件權益承受案件之三聯單，均為國防部留存之甲聯，且為收件人自行填寫三聯單，而第20村會長王立業於90至98年間經辦之權益承受案件有70件，被上訴人顯未遵照規定開立三聯單，且未據實揭露第20村會長王立業經辦權益承受全部案件之資訊，足見被上訴人辦理權益承受業務已有行政疏失等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分；被上訴人應作成准予上訴人承受原眷戶孫亞光權益之行政處分。

三、被上訴人則以：㈠上訴人依眷改條例第5條規定雖得請求承受原眷戶權益，然基於該規定之立法目的係為照顧遺族，其性質係特別立法規定其承受權利人及其順序，屬於上訴人獨立發生之公法上請求權，僅於原眷戶孫亞光死亡事實發生後，上訴人始處於可得行使之狀態，非屬民法繼承之關係。本件上訴人之夫孫亞光係國軍老舊眷村新竹市第20村之原眷戶，其於92年10月16日死亡後，其配偶即上訴人於98年3月24日向被上訴人申請承受其權益。原眷戶孫亞光係於行政程序法於90年1月1日施行以後死亡，從而依行政程序法第131條規定，原眷戶之配偶申請承受權益之請求權時效，係自死亡之日起算5年不行使而消滅，因此上訴人至遲應於97年10月16日前以書面向主管機關提出承受原眷戶權益之申請。上訴人遲於98年3月24日始提出權益承受之申請，顯已逾越前揭法定期間，被上訴人拒絕其權益承受之申請，洵無違法。㈡眷改條例第5條雖規定原眷戶之配偶及子女得承受原眷戶之權利，然並未規定配偶優先承受，有無期間之限制；或配偶不願承受時，應如何處理之方式，故被上訴人為執行前開條例，就有關細節性及技術性之事項，於89年6月23日頒布改建注意事項，尚非法所不許。而眷改條例並無針對人民公法上請求權特別規定消滅時效期間，參照上開規定，依眷改條例而生之公法上請求權，自應依行政程序法所定消滅時效規定，故改建注意事項貳之十七有關5年申請期限之規定，並無違法律保留原則。㈢本案新竹市空軍第20村之眷村自治會會長非被上訴人申請權益承受收件單位之行政助手，自治會就眷村改建事項縱負有說明及輔導工作，惟自治會會長之權責不包括權益承受申請案件之收件單位，自無法僅以新竹市空軍第20村之眷村自治會會長事後出具之證明書證明上訴人已遵期提出申請。況被上訴人查無任何相關上訴人申請權益承受之文件，上訴人亦未能舉證以實其說，自難認其已於法定期限內申請承受原眷戶權益等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠上訴人之夫孫亞光為國軍老舊眷村新竹市第20村原眷戶，孫亞光於92年10月16日死亡，上訴人於98年3月24日申請承受權益，被上訴人認申請已逾5年之請求權時效，否准上訴人申請，於法尚無不合。㈡上訴人雖主張其為原眷戶之繼承人，自得繼承原眷戶所有權利云云，惟查：依眷改條例第1條所揭示之立法宗旨，在於提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，並改善都市景觀之特定公共目的，其性質係屬公法，其所規定原眷戶得享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，屬於公法上之權利，而此種公法上之權利為一身專屬權，專屬於原眷戶本人所有，不得為繼承之標的。至該條例所定原眷戶死亡時，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，亦由其子女承受其權益，亦係本於照顧原眷戶之立法目的，從而兼及其遺族所設，乃該條例賦予原眷戶配偶或其子女之公法上權利，並非繼承原眷戶之遺產。上訴人雖主張原眷戶孫亞光生前已填具原眷戶改建申請書，而行使權利云云，惟查孫亞光生前雖已同意改建，惟被上訴人尚未核定承購改建住宅或輔助購宅款前，孫亞光即已故逝，是其依眷改條例所得享有之原眷戶權益，尚未經實現而為具體之財產權，故自難依繼承之法理，由繼承人繼承，從而上訴人主張可依法繼承原眷戶之權益，顯係對該法律規範內容之誤解，洵無足取。㈢上訴人雖主張其於原眷戶92年間死亡後，即已將申請承受原眷戶權益之相關文件交予當時之眷村自治會長王立業，因被上訴人未予處理，始於98年再以上訴人名義重新提出申請，不應認上訴人之申請已逾法定期限云云，惟查：上訴人雖主張其於92年間即已提出原眷戶權益承受之申請，然為被上訴人否認，且依上訴人提出之「眷舍申請說明書」內容以觀，上訴人係因不知權益承受應另行申請辦理，直至98年4月始知有是項規定，故始提出申請，並以前開說明書陳明原因，是上訴人所稱92年已提出承受權益申請一節，已難認與事實相符。上訴人雖主張前開說明書所蓋印文姓名為「潘繡雲」，與其實際姓名潘綉雲不同，應非其所出具，然上訴人提起訴願，其訴願書亦蓋用潘繡雲印文，此有訴願書附於訴願卷可稽，是上訴人否認前開說明書為其提出，亦非可採。又上訴人雖主張其已將申請承受原眷戶權益之資料交予王立業乙節，固據其提出王立業出具之證明書為證，且經訊之證人王立業，證述確有代上訴人將系爭申請文件送至499聯隊眷管組，然不記得交與何人，且當時眷管組時常漏開三聯單等語，惟查，499聯隊經清查91年至94年歸檔案件，並查無上訴人申請權益承受相關資料等情，有國防部空軍司令部98年6月2日國空政眷字第0980002406號函可稽（原審卷一第88頁），且被上訴人於審理中，亦提出499聯隊於92年至97年間之收文紀錄，亦查無上訴人申請資料，此有收文紀錄簿在卷可參，是以證人所稱已將承受資料呈轉眷管承辦單位，尚無實據可資佐證。且查證人王立業若確有代轉系爭申請，則理應注意申請之後續准駁結果，以回覆當事人，以證人王立業任眷村自治會長多年，熟知權益承受相關程序，就權益承受申請表共有三聯，且有一聯應交申請人收執等情，應知之甚詳，如確有承辦人未依規定給予收執聯，證人王立業因未取得申請憑證，衡情應特別留意後續結果，惟本件上訴人及證人王立業於本件申請前，均未追蹤後續申請結果，顯與常情有違，尚難徒憑證人王立業之證言，即遽為有利上訴人之認定。此外，上訴人復未能提出其他事證，就其已於期限內申請承受權益之事實，確舉證以實其說，其主張已於法定期限內申請承受原眷戶權益一節，自難憑採。㈣上訴人另主張改建注意事項貳之十七規定增加原眷改條例第5條第1項遺眷申請承受原眷戶權益所無規定之5年期間限制，惟查，原眷戶權益承受之規定，係屬公法上之請求權，於行政程序法施行後，自有該法第131條關於公法上請求權時效規定之適用，前開注意事項，僅係重申法律之規定，提醒行政機關內部辦理人員注意，自無違反法律保留原則或誠信原則。且本件原眷戶死亡時，行政程序法早已公布施行，故本件原眷戶死亡後所生之權益承受公法上請求權，自有行政程序法之適用，上訴人主張本件有違法律不溯及既往原則，應有誤解。至於上訴人主張被上訴人就此權益承受5年期間之限制，未予宣導云云，惟行政程序法於其時既經公布實施，尚難以不知法律規定，或被上訴人機關未予行政指導，即認原處分違法，從而上訴人此部分之主張，亦非可採。㈤綜上所述，原眷戶孫亞光死亡後，上訴人逾5年始依眷改條例第5條規定承受權益，被上訴人認承受權益請求權已因時效完成而消滅，故以原處分駁回上訴人承受權益之申請，核其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人作成准予上訴人承受原眷戶孫亞光權益之行政處分，為無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴；並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列。

五、本院查：

㈠按「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」眷改條例第5條第1項定有明文。又「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」、「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第131條第1項、第2項亦有明文。

㈡本件上訴人之夫孫亞光為新竹市第20村原眷戶，於92年10月16日死亡，上訴人於98年3月24日檢具國軍老舊眷村改建權益承受申請三聯單（甲聯），申請承受孫亞光輔助購宅權益。被上訴人以原處分（98年4月20日國政眷服字第0980005067號）函復上訴人，上訴人提出申請承受輔助購宅權益，其承受權益之5年申請期限至97年10月16日止，惟上訴人遲至98年3月24日始提出申請，已逾改建注意事項貳之十七規定之申請期限，無法辦理承受輔助購宅權益等語。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟。經查本件兩造爭點為原眷戶權益可否繼承？上訴人申請承受原眷戶權益，是否已罹於5年之請求權時效？原判決關於上訴人之夫孫亞光為國軍老舊眷村新竹市第20村原眷戶，孫亞光於92年10月16日死亡，上訴人於98年3月24日申請承受權益，被上訴人認申請已逾5年之請求權時效，依前開規定否准上訴人申請，於法尚無不合；又眷改條例所規定原眷戶得享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，屬於公法上之權利，依該條例明文規定採承受制，而非採繼承制；上訴人主張可依法繼承原眷戶之權益，並無足取；另依上訴人提出之「眷舍申請說明書」內容以觀，上訴人係因不知權益承受應另行申請辦理，直至98年4月始知有是項規定，故始提出申請，並以前開說明書陳明原因，是上訴人所稱92年已提出承受權益申請一節，已難認與事實相符；況499聯隊經清查91年至94年歸檔案件，並查無上訴人申請權益承受相關資料等情，有國防部空軍司令部98年6月2日國空政眷字第0980002406號函可稽，且被上訴人於審理中，亦提出499聯隊於92年至97年間之收文紀錄，亦查無上訴人申請資料，是以證人王立業所稱已將承受資料呈轉眷管承辦單位，尚無實據可資佐證；上訴人復未能提出其他事證，就其已於期限內申請承受權益之事實，確舉證以實其說，其主張已於法定期限內申請承受原眷戶權益一節，自難憑採；又原眷戶權益承受之規定，係屬公法上之請求權，於行政程序法施行後，自有該法第131條關於公法上請求權時效規定之適用，前開注意事項，僅係重申法律之規定，提醒行政機關內部辦理人員注意，自無違反法律保留原則或誠信原則；及被上訴人依首揭規定所為原處分合法性，暨上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已敘明其證據取捨、認定事實及得心證之理由，並無違反證據法則或論理法則等情事。原判決因而駁回上訴人在原審之訴，經核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。

㈢上訴意旨謂：原判決未拒絕適用違反法律保留原則之改建注意事項貳之十七規定，逕認改建注意事項未違反法律保留原則，自屬違背法令云云；查改建注意事項貳之17規定：「原眷戶死亡，無合法承受人或協議權人在2人以上無法於法定期間內辦理權益承受者，應由軍種單位呈報主管機關註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益；原眷戶死亡，其配偶或獨子（女），自依法得承受之日起，逾行政程序法第131條所定請求權時效，未向主管機關提出申請權益承受者，亦同。」原眷戶權益承受之規定，係屬公法上之請求權，於行政程序法施行後，自有該法第131條關於公法上請求權時效規定之適用，前開注意事項，僅係重申法律之規定，提醒行政機關內部辦理人員注意，自無違反法律保留原則或誠信原則，上訴意旨謂改建注意事項違反法律保留原則，原判決違背法令云云，並非可採。

㈣上訴意旨另謂：被上訴人自行政程序法公布施行至97年6月17日前，並無以申請時間逾5年時效為由，駁回申請權益承受案件。原審未予詳察，誤認改建注意事項貳之十七規定僅為被上訴人重申行政程序法第131條規定，對上開注意事項未公告周知，及同屬已逾5年時效之權益承受案件，就時效之適用竟為不同之處理，顯有違誠信原則及行政自我拘束原則。又本件確係因被上訴人人員之行政疏失，致未將相關時效規定廣為宣導，其時效起算之日自應以上訴人知悉時點起算，即應自98年1月22日起算5年。原審就此未予審酌，竟於判決理由略以行政程序法既經公布實施，尚難以不知法律規定，或被上訴人未予行政指導，認原處分違法云云，原審不僅曲解事實，偏袒被上訴人，且未糾正被上訴人所為不同處理，亦屬違背法令云云。查本件原眷戶死亡時，行政程序法早已公布施行，故本件原眷戶死亡後所生之權益承受之公法上請求權，自有行政程序法第131條關於公法上請求權時效規定之適用；且行政程序法於其時既經公布實施，尚難以不知法律規定，或被上訴人未廣為宣導或未予行政指導，即認原處分違法。至行政程序法公布施行至97年6月17日前，被上訴人有無以申請時間逾5年之時效為由，駁回申請權益承受案件，尚與本件無涉；況憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，人民並無要求行政機關為重複錯誤處分之請求權。從而，上訴人上揭主張，亦非可採。

㈤上訴意旨又謂：原審逕以上訴人事後補充說明之文件，推論上訴人於92年間未向收件單位之499聯隊申請權益承受，忽略上訴人於92年因其夫孫亞光(原眷戶)死亡時，同時提出死亡慰助金及權益承受之申請，卻僅有慰助金經核發，遽認上訴人未於92年提出申請，有違經驗法則。又上訴人業於原審提出其他申請權益承受之遺眷所為之切結書，用以證明當時499聯隊有行政疏失，未確實開立三聯單交予申請人收執，然原審就上開有利上訴人之證據未予審酌，復未於理由中說明不採之理由，亦有判決不備理由之違法云云。又證人王立業於原審作證時並無前後證述矛盾情況，依其所述，足知其送件後，均未曾被499聯隊退件過，原審又如何依所謂常情推測證人王立業須作後續追縱？又觀諸被上訴人所提之收文資料，該由電腦製作之歸檔案件資料，均僅有發文字號而無收文字號，顯非收件單位第一時間所登載總收文簿，原審卻據為不利上訴人之認定，而推論上訴人未有送件，已有速斷，亦屬違反經驗法則云云；按所謂判決不備理由，乃判決未載理由、或所載理由不完備、所載理由不明瞭等情形，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。而所謂經驗法則，指由社會包括累積的經驗所得之法則，所謂判決理由矛盾，指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不符之情形而言。查上訴人之夫孫亞光(原眷戶)於92年間死亡後，上訴人依法得提出之死亡慰助金請求與原眷戶死亡後權益承受之申請，係屬公法上不同之請求權，應由權責機關分別處理之；尚難執既已提出死亡慰助金之申請，即謂必已同時提出原眷戶死亡後權益承受之申請；再查依上訴人提出之「眷舍申請說明書」內容以觀，上訴人係因不知權益承受應另行申請辦理，直至98年4月始知有是項規定，故始提出申請，並以前開說明書陳明原因，是上訴人所稱92年已提出承受權益申請一節，已難認與事實相符；又499聯隊經清查91年至94年歸檔案件，並查無上訴人申請權益承受相關資料等情，亦有國防部空軍司令部98年6月2日國空政眷字第0980002406號函可稽，且被上訴人於審理中，亦提出499聯隊於92年至97年間之收文紀錄，亦查無上訴人申請資料，有收文紀錄簿在卷可參，是以證人所稱已將承受資料呈轉眷管承辦單位，尚無實據可資佐證，證人王立業若確有代轉系爭申請，則理應注意申請之後續准駁結果，以回覆當事人，以證人王立業任眷村自治會長多年，熟知權益承受相關程序，就權益承受申請表共有三聯，且有一聯應交申請人收執等情，應知之甚詳，如確有承辦人未依規定給予收執聯，證人王立業因未取得申請憑證，衡情應特別留意後續結果，惟本件上訴人及證人王立業於本件申請前，均未追蹤後續申請結果，顯與常情有違，尚難徒憑證人王立業之證言，即遽為有利上訴人之認定。上訴人復未能提出其他事證，就其已於期限內申請承受權益之事實，確舉證以實其說，其主張已於法定期限內申請承受原眷戶權益一節，自難憑採等情，已據原判決詳述其認定依據及得心證之理由，並指駁上訴人之主張不可採在案，核無不合。原判決並已敘明本件因事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列；上訴人主張業於原審提出其他申請權益承受之遺眷所為之切結書，用以證明當時499聯隊有行政疏失，未確實開立三聯單交予申請人收執乙節，原判決雖未另行說明其不可採之理由，惟與判決結果並無影響。從而，上訴人主張原判決有違反經驗法則及不備理由等違背法令情事云云，均非可採。

㈥綜上所述，上訴論旨無非係上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則、經驗法則或證據法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異