最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2095號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第2095號

上訴人

利榮建設工程有限公司

代表人

徐雅娟

被上訴人

新北市政府水利局

代表人

張延光

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國100年5月17日臺北高等行政法院99年度訴字第2047號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件事實略以：

（一）上訴人參與被上訴人辦理「板橋市○○○○道系統第一期支（分）管及用戶接管工程第十標」採購案（下稱系爭第十標工程），投標總標價新臺幣（下同）101,260,000元低於底價139,370,000元的百分之80；上訴人於開標現場表示投標書所載金額與投標文件內所附「總表」、「詳細價目表」、「資源統計表」及「工程電腦估價（PCCES）電子檔」所載之合計金額不符，投標書所載標價101,260,000元係誤植，並於「廠商低投標價理由書」上載明不願意繳交差額保證金；經被上訴人重行審認上訴人於投標書所載標價無「顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」情事，乃將系爭第十標工程決標予上訴人，並以99年4月15日北水污工字第0990325984號函（下稱99年4月15日函）將決標結果通知上訴人。上訴人對該決標結果不服，向被上訴人提出異議，被上訴人處理結果以99年5月5日北水污工字第0990386750號函駁回異議。上訴人不服，提出申訴，經前臺北縣政府（已改制為新北市政府）採購申訴審議委員會以99年8月30日99購申12041申訴審議判斷書駁回申訴，遂於99年10月14日向原審法院提起本件行政訴訟。

（二）被上訴人以99年4月15日函通知上訴人後，復以99年5月7日北水污工字第0990405899號函通知上訴人依系爭第十標工程採購投標須知規定繳交履約保證金，並於99年5月15日前辦理簽訂契約手續。因上訴人未依該函內容辦理，被上訴人乃以99年7月6日北水污工字第0990611276號函（下稱99年7月6日函）通知上訴人沒收押標金及依政府採購法第101條規定將刊登政府採購公報。上訴人不服，向被上訴人提出異議，被上訴人異議處理結果以99年8月10日北水污工字第0990727959號函駁回異議。上訴人復提出申訴，經臺北縣政府採購申訴審議委員會以99年12月16日99購申11057申訴審議判斷書為「一、申訴駁回。二、原異議處理結果關於沒收押標金部分，不予受理。」上訴人對被上訴人所為沒收押標金及停權通知處分、異議處理結果及申訴審議判斷仍不服，乃於上開決標處分之訴訟中，請求追加提起撤銷此部分處分之訴，經原審法院認為適當而准之。

二、上訴人起訴及追加起訴主張：

（一）上訴人因錯誤致標單價格矛盾，若得標必造成品質降低無法誠信履約，被上訴人僅以「維持公開招標之採購公平性精神及標準」為由，強行要求上訴人履約，顯與新修正「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之80之執行程序」（下稱為低於底價百分之80執行程序）之「附註」項下「本程序之執行原則」第6點規定牴觸。被上訴人認上訴人以往施工品質多屬優等而謂本案投標價格較低無不合理，顯將不同工程混為一談。系爭錯載金額與詳細價目表、資源統計表等總金額不符，被上訴人明知錯誤卻以該金額與其他廠商標價比較，顯不合理。依其他廠商投標金額，系爭第十標工程最少需124,800,000元，與錯載之金額差距達2,300多萬元，上訴人資本額僅1,600萬元，實際能週轉金額有限，斷無以101,260,000元的錯誤價格承攬系爭工程，而仍能維持品質誠信履約。被上訴人的結論，與「臺北縣政府採購處開、流、廢、決標紀錄」矛盾。另上訴人承攬之其他公共工程施工中發生下包商工人死亡事故，目前訴訟中並致該工程施作停頓，上訴人蒙受重大損失並面臨家屬求償困境，實無誠信履約能力。

（二）被上訴人審查時已知上訴人投標文件金額前後矛盾，仍無視於政府採購法施行細則第60條第1項規定，難謂無違背法令之處。所謂價格文件包含「標單」、「詳細價目表」、「資源統計表」，依文義解釋，審查不合格則所報價格標屬無效。依體系解釋，就價格文件審查部分為實質審查，即對價格是否正確、是否矛盾詳予審查。系爭工程，上訴人提供的詳細價目表，載明總價123,521,196元，資源統計表最後統計總價亦載明123,521,196元，僅標單上金額誤植為101,260,000元，標單上金額顯係誤繕，被上訴人未依規定相互核對為實質審查，難謂無違法之處。

（三）被上訴人於違法不當決標後，進一步將上訴人公告列為不良廠商、沒收押標金，二者基礎事實相同，故在決標爭議之本案中追加起訴。本件決標已違法不當，基於錯誤決標而做出之刊登政府採購公報列為不良廠商處分，亦係出於錯誤前提的違法處分。另請將本案送行政院公共工程委員會（下稱工程會）鑑定，證明以99年物價，若以誤繕之價格執行時是否會降低工程品質不能誠信履約、其他機關同類型個案決標金額為何、上訴人誤繕之金額是否過低等語，求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。

三、被上訴人則以：

（一）上訴人異議未敘明系爭採購案有何違反法令之處，被上訴人就異議函覆於法尚無不合。因慮及中文大寫之嚴謹與慎重，並避免標單上文字與號碼有所不符，甚或孳生誤寫誤算爭議，而以標單上中文大寫價金為決標依據，況就投標文件中與標價有關內容，不容廠商任意更正，以維公開招標之採購公正性。上訴人參與系爭第十標工程標案的標價自應以標單所載標價「新臺幣壹億零仟壹佰貳拾陸萬零仟零佰零拾零元」為認定依據。招標須知就投標價金正確與否之判斷，乃以標單上中文大寫價金為唯一標準，並為探究廠商投標真意之唯一方法。上訴人認為採購機關應就投標文件、投標價金為實質審查，容有未洽。

（二）上訴人標價雖低於底價百分之80，然與有效標平均標價比達81%，是上訴人標價無顯不合理。另上訴人承攬其他公共工程，履約過程之查核成績大皆屬優等，或屬正常施工。故被上訴人重行評估結果，認定上訴人最低標之總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，依上訴人標價決標予上訴人，洵屬有據。

（三）雖前臺北縣政府採購處核計上訴人所提標價後，認標價顯不合理，有降低品質，不能誠信履約可能，將標案保留，責由被上訴人另行簽辦。被上訴人參酌上訴人提出之「廠商低投標價理由書」及上訴人標價與有效標平均標價比達81%等情，認總標價無顯不合理，上訴人指稱被上訴人立場反覆矛盾，容有誤會。

（四）系爭第十標工程決標後，被上訴人通知上訴人應依投標須知規定繳交履約保證金並於99年5月15日辦理簽約手續，上訴人不接受決標，拒不簽約，合於政府採購法第101條第1項第7款得標後無正當理由而不訂約之刊登政府採購公報規定，被上訴人已於100年1月25日刊登政府採購公報，期間一年，沒收上訴人押標金，依低於底價百分之80執行程序之「附註」項下「本程序之執行原則」第6點等規定亦屬有據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

（一）政府採購法制定的目的在於為建立政府採購制度依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質。99年4月29日工程會修正發布之「低於底價百分之80執行程序」附註本程序之執行原則第6點規定，係主管機關依職權所為技術性、細節性規定，未違反政府採購法第58條規定，被上訴人辦理相關案件，自得據以行政。依政府採購法第74條規定，就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標爭議，屬於公法上爭議。機關依投標須知，認為廠商有政府採購法第31條第2項第5款所定開標後應得標者不接受決標或拒不簽約之情形，而決定押標金不予發還廠商，廠商對該不予發還押標金行為如有爭議，即屬關於決標之爭議，係公法上爭議。

（二）標價乃採購案的重要事項，依政府採購法施行細則第60條、第81條及系爭第十標工程採購案投標須知貳一般條款十四（一）第2點規定，足見對於廠商投標文件的審查，若與標價有關是不允許廠商任意更正，而就廠商所報標價，更係以標單中文大寫的價金為決標依據。上訴人既參與投標，對於投標時應注意投標文件正確性，乃其本身應負的注意義務，標價更是決定投標廠商能否得標的極重要事項，焉難想像廠商於填載時輕忽任為的可能。觀之上訴人標單標價以中文大寫填載新臺幣「壹」億「零」仟「壹」佰「貳」拾「陸」萬「零」仟「零」佰「零」拾「零」元．顯係經過考量的填載結果，縱與上訴人於投標文件所附的總表標單、詳細價目表標單、資源統計表標單，所載總價「123,521,196」的阿拉伯數字不同，亦難認有何誤繕情節。上訴人主觀上故意所為二者不同的結果，應以中文大寫為據，其事後反稱純屬誤植，更難令人相信。

（三）政府採購法第58條賦予採購機關不予決標給該廠商之權限，以確保採購之品質及履約，非要求採購機關必須不予決標該廠商，其保護對象為採購機關，非得標的廠商。是最低標廠商的標價縱低於底價百分之80，如招標機關認為並無「顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」情事，仍決標予該廠商，於法仍屬有據。至於是否有「顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」情事，其認定權係決定於招標機關，而非參與競標之廠商，即由招標機關本於其自身採購經驗與專業性為判斷。本件上訴人標價為101,260,000元，為系爭第十標工程報價最低標廠商，低於被上訴人核定底價百分之80，被上訴人於99年4月2日開標時保留決標，嗣經重行評估，認為上訴人的標價與本件採購案有效標價比為百分之為81，上訴人的標價無顯不合理之處，而上訴人另外承攬的二個工程，其中已完工之「臺北縣三重市○○○○道系統支（分）管及用戶接管工程第五標」查核成績，施工品質多屬優等，另「臺北縣三重市○○○○道系統支（分）管及用戶接管工程第十二標」則正常施工，上訴人不致有降低品質、不能誠信履約之虞，已充分考量其他投標廠商相關報價情形及上訴人往年的施工品質及履約誠信等因素加以分析，衡情難認有何恣意或率斷。則被上訴人於重行評估後仍決標予上訴人之決定，不能認為有逾越權限或濫用權力之違誤。

（四）上訴人既為系爭第十標工程的得標廠商，卻於得標後不接受決標，且無正當理由不訂約，依前揭意旨，被上訴人所為沒收押標金、刊登政府採購公報，均屬有據等詞。因將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：

（一）不予發還押標金審判權部分：

⒈按政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。機關依政府採購法第50條第1項第5款取消廠商之次低標決標保留權，同時依據投標須知，以不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認廠商有同法第31條第2項第8款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。廠商雖僅對機關不予發還押標金行為不服，而未對取消其次低標之決標保留權行為不服，惟此乃廠商對機關所作數不利於己之行為一部不服，並不影響該不予發還押標金行為之爭議，為關於決標之爭議之判斷。因此，廠商不服機關不予發還押標金行為，經異議及申訴程序後，提起行政訴訟，行政法院自有審判權。至本院93年2月份庭長法官聯席會議決議之法律問題，係關於採購契約履約問題而不予發還押標金所生之爭議，屬私權爭執，非公法上爭議，行政法院自無審判權，與本件係廠商與機關間關於決標之爭議，屬公法上爭議有間。業經本院97年度5月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。

⒉本件上訴人在原審所提追加訴訟中，有關押標金不予發還部分，乃被上訴人依據後述工程會訂定之「低於底價百分之80執行程序」及本件投標須知規定，認廠商（上訴人）有政府採購法第31條第2項第5款所定之開標後應得標者不接受決標或拒不簽約之情形，所為沒收（不予發還）其押標金之通知。依本院上開決議意旨，上訴人對該不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭執，行政法院自有審判權，此亦經原判決闡述甚詳，核無不合。上訴意旨仍執詞主張依本院95年度判字第1996號判決及93年2月17日庭長法官聯席會議決議意旨，關於政府採購法事件沒收押標金部分，係因採購契約履約問題所生之爭議，屬私權糾紛而非公法爭議，行政法院無審判權云云。然本院95年度判字第1996號判決係屬個案，並非判例，且與本院嗣後作成之上開97年度5月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨不符，無從援引。至本院93年2月份庭長

而不予發還押標金所生之爭議，與本件係屬決標爭議不同，亦無可適用。另工程會88年5月15日（八八）工程企字第8805761號函釋，係就採購契約生效日期認定疑義所為解釋，與本件乃上訴人不服決標決定，拒絕簽約而衍生沒收押標金處分之爭議有別，上訴意旨執該函釋主張本件於99年4月15日決標時，兩造間之契約已成立，故被上訴人認上訴人有政府採購法第101條第7款規定情事，乃通知上訴人將據以刊登政府採購公報，嗣後並沒入上訴人押標金，係兩造間訂約後之履約爭議，屬私權爭議範疇，而非公法爭議，指摘原判決有「無審判權卻為審判」，而與行政訴訟法第2條規定不符之違法云云，容屬其對法律上見解之歧異，並無可採。

（二）實體部分：

⒈按「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。」「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」為政府採購法第52條第1項第1款、第58條所規定。同法施行細則第79條第1款規定：「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之80者。」又政府採購之主管機關工程會就上開第58條規定之執行，訂有「低於底價百分之80執行程序」供採購機關作為準則，核係主管機關依職權所為技術性、細節性規定，與政府採購法第58條規定意旨無違。而行為時（97年1月28日修正）「低於底價百分之80執行程序」項次4，就最低標廠商總標價態樣為「最低標之總標價低於底價之百分之80，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」時，規定機關執行程序為限期通知最低標提出說明，並視情形依所列4點處理，其中第4點規定：「最低標未於機關通知期限內提出說明或差額保證金，或提出之說明不足採信，經機關重行評估結果，改變先前之認定，重行認為最低標之總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，照價決標予最低標。如最低標如不接受決標或拒不簽約，依採購法第101條、第102條，並得依其施行細則第58條第2項規定處理。如有押標金，依招標文件之規定不予發還……」（與現行即99年4月29日修正之同上執行程序附註之執行原則第6點規定相同）。足認採最低標決標之採購案，如廠商之總標價低於底價百分之80，即屬總標價偏低。此時，機關即應審認該偏低事實，是否有顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，並依政府採購法第58條規定及上開「低於底價百分之80執行程序」規定予以處理。

⒉再按政府採購法第101條第1項第7款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……

七、得標後無正當理由而不訂約者。……」第31條第2項第5款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。……」而開標後應得標者不接受決標或拒不簽約者，其所繳納之押標金，不予發還，本件投標須知貳、一般條款三、（三）第5款亦有規定。

⒊經查本件系爭第十標工程，係訂底價但不公告底價，原則為最低標決標，押標金為700萬元，上訴人之標單上投標總標價載為101,260,000元，乃報價最低標廠商，並低於被上訴人核定底價139,370,000元的百分之80，99年4月2日開標時，經前臺北縣政府採購處核計上訴人所提標價後，認標價顯不合理，有降低品質，不能誠信履約可能，將標案保留，責由被上訴人另行簽辦，嗣經被上訴人重行評估結果，認為該標價無「顯不合理、有降低品質不能誠信履行之虞」情事，乃以決標予上訴人，並以99年4月15日函將該決標結果通知上訴人；再於99年5月7日具函通知上訴人繳交履約保證金，並於99年5月15日前辦理簽訂契約手續。因上訴人未依該函內容辦理，被上訴人乃續為系爭沒收押標金及停權通知處分各節，為原審本於職權調查認定之事實，核與卷證相符。原審依兩造主張進而認定政府採購法第58條規範目的在於防止廠商低價搶標，賦予採購機關得不予決標給該廠商之權限，以確保採購工程之品質及履約，然非要求採購機關必須不予決標該廠商，其保護對象為採購機關，非得標的廠商。是最低標廠商標價縱低於底價百分之80，如招標機關認為標價並無「顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」情事，而決標予該廠商，於法仍屬有據。至於是否有「顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」情事，應由招標機關本於其自身採購經驗與專業性為判斷，如無恣意或率斷情形，當應尊重其決定。本件開標時被上訴人雖以上訴人總標價有顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞情形而保留決標，然經其重行評估後，認為上訴人之標價與本件採購案有效標價比為百分之為81，無顯不合理之處，而上訴人另外承攬之2件工程，已完工之工程查核成績、施工品質多屬優等，另件工程則正常施工，不致有降低品質、不能誠信履約之虞，已充分考量其他投標廠商相關報價情形及上訴人往年的施工品質及履約誠信等因素加以分析，衡情難認有何恣意或率斷。則被上訴人於重行評估後仍決標予上訴人之決定，不能認為有逾越權限或濫用權力之違誤。又上訴人既為系爭第十標工程得標廠商，卻於得標後不接受決標，且無正當理由不訂約，被上訴人所為沒收押標金、刊登政府採購公報予以停權之處分，即屬有據；因將各該原申訴審議判斷及原處分均予維持（關於沒收押標金部分，審議判斷為不受理，雖有未洽，但結論相同）駁回上訴人之訴，經核認事用法並無違誤。且原判決亦於理由欄就上訴人之主張一一論駁，並詳述其得心證之理由，亦核與經驗法則無違，尚無判決不適用法規或適用不當或判決不備理由之違法。至於上訴人訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異