最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2106號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第2106號

再審原告

黃淑婚即美綠企業行

再審被告

高雄市新興區信義國民小學

代表人

卓石能

訴訟代理人

許再定 律師

上列當事人間政府採購法事件，再審原告對於中華民國100年2月17日本院100年度判字第140號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、再審原告參與再審被告辦理「97學年度高雄市、高雄縣、屏東縣國民小學1至6年級學生簿冊共同供應契約採購」案（下稱系爭採購案），不服再審被告投標須知第11條第1款關於投標廠商於投標時應檢附之樣書需為民國97學年度第1學期成書之規定，以及招標公告及投標須知第14條第1款：「……報價在底價內即為得標。」之規定，提出異議，經再審被告以97年7月9日高市信義總字第0970001320號函覆；再審原告復於97年7月11日就再審被告要求廠商於97年7月15日前提出97年度第1學期樣書之規定再度提出異議，再審被告以97年7月21日高市信義總字第0970001392號函覆再審原告；再審原告仍表不服，乃於97年7月24日再對於(1)投標須知規定廠商應提出97學年度樣書。(2)報價在底價內即為得標廠商。(3)再審被告於97年7月22日之決標過程中將進入底價之廠商請出會場，僅留下未進入底價之廠商展開密室協商，有違反公平公開採購程序之規定。(4)再審被告拒絕與得標廠商簽約等節，向再審被告提出異議，經再審被告以97年8月1日高市信義總字第0970001446號函復上訴人，略以：「說明：……二、依共同供應契約實施辦法第4條第1項『機關辦理本契約之招標文件，除法令另有規定外，應視需要載明下列事項……。』本標的乃各廠商依其能力、創意等並參照適用教科書編纂之練習用簿冊，本校認為無限制開數、頁數或磅數之『需要』，故不予限制，以免造成綁標之嫌。且第1階段審查資格及樣書之過程完全公開，並依規定報請上級監辦。

三、對於第1階段不合格之廠商，已於97年7月15日於本校網頁公告並敘明原因……。四、有關樣書部分本校業已函復……，不再贅述。五、報價於底價內即為決標廠商，廠商可逕行離席抑或現場等候，本校並無強制規定。六、招標方式為主辦單位之權責，本案為『公開招標』。另決標方式本校已於97年7月9日高市信義總字第0970001320號函說明三敘明，並請另行參閱貴行對本校進行行政訴訟，最高行政法院裁定之97年度裁字第3555號裁定書。七、本案投標須知並無規定本校應與各得標廠商簽約，還請詳閱。……。」再審原告猶表不服，向高雄市政府採購申訴審議委員會提出申訴，經決定駁回，提起行政訴訟，經原審98年度訴字第96號判決（下稱原審判決）駁回，提起上訴，經本院100年度判字第140號(下稱原確定判決)駁回上訴確定；再審原告對原確定判決仍表不服，以有行政訴訟法第273條第1項第1款之事由，復提起本件再審之訴。

二、再審原告再審主張：系爭採購案於97年7月1日之公開招標公告中之決標方式，係以複數決標訂有底價最低標得標，故無「底價內即為得標廠商」適用之餘地。該公開招標公告後段之訂有底價最低標得標，亦應依政府採購法第52條第1項第1款規定「訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商」辦理，方始合法。且政府採購法第53條、第54條、第55條等規定，亦均以「最低價標」為前提。另依高雄縣政府（現已改制為高雄市政府）辦理之「高高屏三縣市98學年度國民小學各審定本教科書搭配之學生簿冊共同供應契約採購」，以及屏東縣政府辦理之「高高屏三縣市99學年度國民小學各審定本教科書搭配之學生簿冊共同供應契約採購」等之招標須知第十七決標之(四)最低標決標原則，更得以證明「最低標價」是本件決標之前提。況訂定底價乃機關之權力，若「底價內即為得標廠商」可以成立，將成為機關圖利特定廠商之利器，不符公平合理之競標原則，且違反政府採購法之立法意旨及精神，再審被告自創之「底價內即為得標廠商」顯有違法等語，求為判決廢棄原確定判決及原審判決。

三、再審被告則以：本件採購之性質為共同供應契約，政府採購法第52條第1項第4款係規定「機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神」，且無唯一廠商得標之規定，招標機關選擇「合於最低價格」或「最有利標之競標精神」兩者之一或兼而採之組合方式，均屬合法。況依政府採購法施行細則第52條及第65條規定可知，所謂「訂定底價」並非僅指「最低標」而已，機關仍可基於「技術、品質、功能、履約地、商業條款、評分或使用效益等差異」而「訂定不同底價」。招標機關辦理本件採購，因採用複數決標方式，並非僅以訂有底價內之最低標作為得標之唯一標準，故得標廠商縱非最低標，但已合於最有利標之競標精神，依法並無不合。至再審原告所提出高雄縣政府辦理「高高屏三縣市98學年度國民小學各審定本教科書搭配之學生簿冊共同供應契約採購」及屏東縣政府辦理之「高高屏三縣市99學年度國民小學各審定本教科書搭配之學生簿冊共同供應契約採購」，乃與本案無關之他機關之行政行為，其規定全憑各機關依其本身之職權與情況而為之，再審原告不得據以作為提起本件判決「適用法規顯有錯誤」之依據。本件原確定判決並無「適用法規顯有錯誤」之違法，再審原告之再審理由，顯有錯誤等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。

四、本院查：

(一)按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤者。……」行政訴訟法第273條第1項第1款固定有明文。惟所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由（本院97年判字第360號、62年判字第610號判例參照）。

(二)本件再審原告前程序起訴聲明，係求為判決(1)確認再審被告投標須知未依「中央機關共同供應契約集中採購實施要點」第4點第1項規定將各簿冊之採購規格予以公告之規定無效。(2)確認再審被告作成再審原告送審之康一、康二、南三、南六等4冊生字詞語簿為不合格之行政處分無效。(3)確認再審被告於97年7月22日所為決標予翰林、南一、康軒等3家廠商之行政處分無效。(4)確認再審被告招標公告關於「報價在底價內即為得標廠商」之公告無效。(5)確認再審原告具備履行康一、康二、南三、南六等4冊生字詞語簿採購契約所必須之能力，應為合格之廠商。(6)再審被告應給付新臺幣（下同）664萬元及自起訴狀繕本送達翌日起迄清償日止，按週年利率5%計算之利息。原審判決認關於聲明第(1)至第(5)項部分，應屬原處分是否適法應循撤銷訴訟尋求救濟之問題，再審原告提起確認訴訟，或為無理由(按指第(1)至第(4)項部分)，或為不合法(按指第(5)項部分)；聲明第(6) 項部分，係依行政訴訟法第7條及國家賠償法第2條規定附帶請求再審被告賠償其損失664萬元，即失其所據，而併予駁回。再審原告對原審判決不服，提起上訴，原確定判決駁回其上訴係以：

1.關於再審原告上訴聲明第1項至第4項之爭執，即廠商送審樣書之規格是否需制式化及其所定進入底價即得標之複數決標方式是否違反最低價格之競標精神，以及再審被告於決標後是否將得標廠商請出場外，有無符合政府採購法第6條、第52條、第26條及採購人員倫理準則第7條第3款、第6款以及中央機關共同供應契約集中採購實施要點第4點第1項等規定，係屬上開招標公告及須知及再審被告據此而為之決標決定是否適法，應否撤銷之問題，縱如再審原告主張有瑕疵，其瑕疵亦非不待調查一望即可知之。故再審被告投標須知除規定廠商應提出97學年度第1學期之成書樣本外，而未有其他制式具體化之規格要求，及再審被告招標公告規定「報價在底價內即為得標廠商」之公告，縱有瑕疵，即非當然無效，同理，再審被告據以認定再審原告就其參與康一、康二、南

三、南六採購案部分因未提出97學年度第1學期之成書樣本而不符資格之決定，及再審被告於97年7月22日所為決標予進入底價之廠商之決定等，即非當然無效。故而再審原告提起確認之訴訴請判決確認其聲明第一項至第四項之行政處分為無效，顯與提起確認行政處分無效之訴之要件不合。

2.上訴意旨以：政府採購法第52條第1項第4款，所謂「應合於最低價格」一詞，依其文義解釋，自應類推適用該條項第1款所謂「報價在底價以內之最低標為得標廠商」之意義，蓋若以再審被告招標公告所揭示「報價在底價以內即為得標廠商」為決標方式，即廠商報價只要在再審被告所訂底價以內者，不分標價高低均為得標之廠商，難謂再審被告無偏袒廠商之嫌，自有違政府採購法第6條所揭示之「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」之精神，再者，如果係採取「最有利標」之決標方式，依政府採購法最有利標評選辦法及採購評選委員會之相關規定，應於招標文件內公告評分項目及標準；惟再審被告並未於招標公告內揭示此一規定，事後亦未踐行此一程序。故再審被告辦理本件採購案，顯有違政府採購法第6條、第52條之規定等語，核前述意旨對原審以上述處分未達重大明顯之瑕疵，尚非無效之處分而不得提起確認訴訟乙節，未置一詞，卻猶執原詞爭執原處分違反政府採購法相關規定云云。依上開說明，其上訴意旨殊無足取。至上訴意旨其他指述，均與判決結果不生影響。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將審議決定及原處分均予維持，駁回再審原告之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違背法令，求予廢棄，為無理由等詞，而駁回再審原告前訴訟程序之上訴。

(三)按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。是無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有的公益性以及國家權威，行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定。行政處分無效之原因，除上開法條第1款至第6款之例示規定外，第7款為概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有該第7款所稱重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，自不應隨意讓該處分成為無效之處分，而應視該處分在被正式廢止前，仍依然有效，充其量只是得撤銷而已。

(四)查原確定判決已就再審原告前程序之訴為無理由，原審判決駁回再審原告之訴，核無違誤，再審原告之上訴亦屬無理由等一一論明。經核原確定判決並無所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反情事。再審原告起訴意旨無非重述其在前程序業經主張而為原確定判決指駁綦詳、摒棄不採之陳詞，並執其個人主觀之歧異法律見解再為爭議，與行政訴訟法第273條第1項第1款所謂「適用法規顯有錯誤」尚屬有間，揆諸首揭本院判例意旨，尚難遽認原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤之再審事由。再審原告之訴為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異