最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2228號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第2228號

上訴人

飛資得資訊股份有限公司

代表人

邱方孝

訴訟代理人

林彥志 律師

被上訴人

臺北市立木柵國民中學

代表人

陳麗英

訴訟代理人

林清源 律師

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國100年7月28日臺北高等行政法院99年度訴字第2235號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人與被上訴人之「臺北市國中新一代校務行政系統規劃與建置（第一期）委託資訊服務案」採購案（下稱系爭採購案），上訴人履行期間，有其他廠商陳情上訴人之投標文件有偽造變造文件。經被上訴人以上訴人投標文件中有「宜蘭縣廣興國民小學校務行政系統維護合約書」（下稱系爭合約書）首頁影本，核與相關人提供之系爭合約書首頁影本不同，認定上訴人以偽造變造之文件參加投標，有政府採購法第101條第1項第2款情形，爰以民國99年6月1日北市木中總字第09930214900號函通知上訴人將依政府採購法第50條第2項規定予以解除契約，並依同法第102條第3項刊登上訴人名稱及相關情形於政府採購公報。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以99年6月21日北市木總字第09930229200號函駁回其異議。上訴人不服，提出申訴，亦經臺北市政府於99年9月15日以訴99017號審議判斷書予以駁回。上訴人仍不服，遂提起行政訴訟，經原審以99年度訴字第2235號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：依系爭採購案補充投標須知「貳、投標廠商資格條件、…三、與履約能力有關者」，除指廠商信用證明外，尚包括廠商具有製造、供應或承做能力之證明，如期履約能力之證明，其受僱人或從業人員具有專門技術之證明或維修、維護或售後服務能力之證明等。系爭合約書雖係由宜蘭縣冬山鄉廣興國民小學（下稱廣興國小）與艾康科技股份有限公司（下稱艾康公司）於92年間所簽訂，惟當時得標承包廠商艾康公司負責系爭合約書之專案成員即為方清標及其旗下成員李珮甄等人。嗣於94年間，艾康公司因經營方向改變，同意將艾康公司原有業務及客戶（包括系爭合約書)移轉交由方清標經營，雙方並於94年12月26日簽訂協議書。其後，方清標於95年1月10日為經營需要，將其自艾康公司承接之業務及客戶，與上訴人簽訂合併協議書，方清標繼續與其原負責艾康公司專案之成員，以上訴人名義經營維護原有業務及服務原有客戶，及確保原有客戶之保固權利。上訴人將受僱人方清標曾服務及參與之系爭合約書之空白證明文件列入服務建議書內，係符合被上訴人本採購案補充投標須知之規定。是以，不論從方清標或上訴人而言，將系爭合約書之施作經驗作為證明上訴人及其受僱人之履約能力之證明文件，並無任何虛偽不實之問題。又上訴人所提系爭合約書不論從形式或實質審查，均無與真實不符之情況，故上訴人並無構成政府採購法第101條第1項第2款以偽造之文件參加投標之事實。另被上訴人認上訴人無權製作系爭合約書，顯係將政府採購案件中之工作經驗與實績證明相混淆所致，上訴人將系爭合約書之文件列入，僅在說明上訴人之受僱人方清標曾服務及參與之工作經驗而已，根本無被上訴人所謂以虛偽不實文件投標之問題等語，為此，訴請將原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。

三、被上訴人則以：上訴人提出系爭合約書第1頁作為系爭契約之投標文件及契約文件，本件應該屬於偽造投標文件。投標文件中之系爭合約書，經與真正系爭合約書第1頁供比對結果，有下列情事：⒈上訴人以電腦重新製作系爭合約書第1頁，由於電腦自動排版，所以發生斷句不同；⒉文件中甲方名稱不同，一為「宜蘭縣廣興國民小學」，另一為「宜蘭縣冬山鄉廣興國民小學」（缺少「冬山鄉」文字）；⒊文件乙方名稱不同，一為「委託資訊（以下簡稱乙方）」，另一為「委託艾康科技股份有限公司（以下簡稱乙方）」。又上訴人無權製作內容與原本不符之系爭合約書第1頁，乙方名稱將「委託艾康科技股份有限公司（以下簡稱乙方）」換成「委託資訊（以下簡稱乙方）」是配合上訴人名稱中有「資訊」字樣而變換，即將原契約中之委託人「宜蘭縣冬山鄉廣興國民小學」變更為「廣興國民小學」及將受託人「艾康科技股份有限公司」刪除，變更為「資訊」後印列，再於該紙本右下方邊緣蓋上上訴人印章左邊約1/4的印文，充為騎縫章，內容是「飛資得資訊股份有限公司」中「有限公司」4個字的左半邊，及印章的外框。上訴人將之列入系爭採購案之投標文件及訂約文件，使人陷於錯誤。上訴人前揭製作及行使行為，已損害系爭合約書公文書之正確性，及被上訴人審核系爭採購案投標及契約之正確性。上訴人製作內容與原本不符之系爭合約書第1頁及將之用以投標之行為，已符合政府採購法第101條第1項第2款之規定。上訴人另主張94年12月26日方清標與艾康公司簽定協議書承接艾康公司業務、95年1月10日方清標與上訴人簽定合併協議書，以上訴人經營維護原有業務及服務原有客戶等語。惟系爭合約書服務期間1年，上訴人自稱92年間訂約，推算於93年間履行完畢，上訴人自稱方清標與94年12月26日簽定協議書承接艾康公司之業務及客戶（含宜蘭縣政府校務行政系統），從時間上判斷已不可信。再者，上訴人主張被上訴人就上訴人所提出之文件應實質審查不應形式審查等語，但查本件非上訴人投標資格爭議，而係偽造文件爭議，故與實質審查或形式審查無關，亦即不論採實質審查或形式審查，均未能變更上訴人偽造文件之事實。況方清標非為艾康公司之總經理或副總經理，且其是否曾為艾康公司之員工及是否參與宜蘭縣冬山鄉廣興國民小學之行政系統維護案工作，非表示上訴人依法得製作變更原契約內容之文書。即縱使方清標為艾康公司之總經理或為上訴人之受僱人，則仍未能證明上訴人有權製作內容與原本不符之系爭合約書第1頁，亦未能證明上訴人有權將該內容與原本不符之文件列入系爭採購案之投標文件及訂約文件等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）上訴人參與被上訴人為招標機關之系爭採購案，於投標文件內所檢附服務建議書第一章「評選項目與建議書內容對照表」審查評分表中評分項目欄「1.廠商規模與履約」，上訴人說明欄「2.相關技術經驗（曾參與相關系統承製案件實績之經驗）本公司承接眾多相關大型系統⑴宜蘭縣政府校務行政系統」；第二章「廠商規模與履約能力」之相關專案經驗中列入「宜蘭縣政府校務行政系統」，並於附錄四「廠商相關履約紀錄、經驗與實績」中附上系爭合約書首頁影本，文件中甲方名稱為「宜蘭縣---廣興國民小學」（---為空白）、乙方名稱為「委託---資訊（以下簡稱乙方）」（---為空白)等情，有投標文件為證（見臺北市立木柵國民中學勞務採購契約書，下稱系爭採購契約書）。另宜蘭縣國民小學校務行政系統維護之得標廠商係為艾康公司，此亦有系爭合約之原本可考（見宜蘭縣國民小學校務行政系統維護合約書），經比對系爭採購案投標文件中系爭合約書之影本與其原本結果，發現⒈系爭合約書影本與原本第1頁，前言部分斷句不同；⒉文件中甲方名稱不同，一為「宜蘭縣---廣興國民小學」（缺少冬山鄉3個字），一為「宜蘭縣冬山鄉廣興國民小學」；乙方名稱不同，一為「委託---資訊（以下簡稱乙方）」，另一為「委託艾康科技股份有限公司（以下簡稱乙方）」；

⒊系爭合約書影本右下方邊緣蓋上上訴人印章左邊約1/4的印文，對照上訴人在系爭採購案投標書上所蓋之公司章，可知該印文是「飛資得資訊股份有限公司」中「有限公司」4個字的左半邊，及印章的外框，此為系爭原本所無等情，參以證人方清標到庭證稱：「問：上開文件（指系爭合約書）是你提供給上訴人公司的？答：是的，我提供一份資料給公司同事，這是我提供出來的。」「問：你提供整份？還是這一張？（提示證人宜蘭縣國民小學校務行政系統維護合約書）答：我提供整份電子檔給當時負責的公司同事。」「問：你當初提給上訴人公司是完整的一份還是已經有作某種刪除動作了？答：我當時給的都是空白，沒有任何甲方、乙方的內容。宜蘭縣後面的廣興國民小學是空白的，委託後面是空白的。」「問：廣興國民小學是誰填上去的？答：這些字當時應該是我們當時的同事文書小姐她幫忙去打字的，內容問我說我們的經驗甲方是誰，我就跟她說是廣興國民小學，她就以為乙方是上訴人公司。」「問：提出去時有經過你過目嗎？答：我有看。」「問：你沒發現記載內容錯誤？答：我當時跟同事講說這不是飛資得資訊，請他把飛資得去掉。」「問：事實上並無去掉？答：當時準備內容很多，就這樣出去了。」等語，可知上訴人於投標文件內所檢附服務建議書第一章即將「宜蘭縣政府校務行政系統」列為上訴人公司「承接眾多相關大型系統」之技術經驗之一，且上訴人為配合其公司名稱中有「資訊」字樣，乃將乙方名稱變換成「委託---資訊（以下簡稱乙方）」之字樣。查上訴人為無製作系爭合約書之人，其將系爭合約書內容變造並列入系爭採購案之投標文件及訂約文件，使人陷於錯誤，已損害系爭合約書之正確性，及被上訴人審核系爭採購案投標及契約之正確性。是上訴人為無製作系爭合約書之人，其偽造並變造該合約內容之行為，已符合政府採購法第101條第1項第2款之規定，堪以認定。（二）系爭採購案補充投標須知固記載「貳、投標廠商資格條件、三、與履約能力有關者：㈡廠商具有製造、供應或承做能力之證明，如期履約能力之證明，其受僱人或從業人員具有專門技術之證明或維修、維護或售後服務能力之證明等。」是以，上訴人將其受僱人方清標曾經承辦之宜蘭縣政府校務行政系統列在專案經理相關實績系統說明，並無違誤。然上訴人將系爭合約書影本第1頁列入服務建議書附錄四「廠商相關履約記錄、經驗與實績」，蓋此附錄之主體為廠商，所提出者應為該廠商相關之履約記錄、經驗與實績，核與上訴人提出其受僱人具有專門能力以證明廠商之履約能力有間，上訴人以方清標在他公司之個人經驗，列為上訴人公司之履約記錄、經驗與實績，即有未合。又政府採購法第101條第1項第2款所規範者為「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」本件上訴人以偽造、變造之文件參加投標，已如前述，則上訴人一旦以偽造、變造之文件參加投標，即應受該法條之裁處，不因上訴人所提出之文件，被上訴人應為實質審查或形式上觀察，而異其法律之效果；亦不問系爭合約書是否作為上訴人有履約能力之證明文件。另艾康公司雖同意將其現有業務及客戶移轉予方清標經營，並於94年12月26日與方清標簽訂協議書，方清標復於95年1月10日將其自艾康公司承接之業務及客戶與上訴人簽訂合併協議書，然依系爭合約書（即宜蘭縣國民小學校務行政系統維護合約書）第1條約定：「本合約書有效期間自簽約日起1年。」即自92年6月3日至93年6月2日止，系爭合約於艾康公司與方清標簽訂協議書時，業經履約完成，是系爭合約非在方清標與艾康公司合意承接之業務及客戶範圍內。況艾康公司與上訴人均為現存獨立之法人，不因上訴人聘僱艾康公司之離職員工，上訴人即可將艾康公司之履約實績列為上訴人公司之履約實績等由，而駁回上訴人在原審之訴。

五、本院按：

(一)政府採購法第50條：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……(第2項)決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。……」廠商依政府採購法得標後，與採購機關簽訂採購契約，該採購契約為私法契約。是以採購機關以廠商有政府採購法第50條第1項所列各款事由之一，依同條第2項規定，終止或解除已簽訂之採購契約，係終止或解除私法契約，發生私法效果，採購機關此項法定契約終止或解除權之行使，係私法行為，並非公法行為，自非行政處分。被上訴人以99年6月1日北市木中總字第09930214900號函通知上訴人依政府採購法第50條第2項規定予以解除契約，並依同法第102條第3項刊登上訴人名稱及相關情形於政府採購公報，其中關於解除契約，係被上訴人行使其政府採購法第50條第2項解除契約之私法上法定權利，並非行政處分。換言之，本件撤銷訴訟對象之原處分內容，係被上訴人依政府採購法第102條第3項刊登上訴人名稱及相關情形(即有同法第101條第1項第2款情形)於政府採購公報，先予敘明。

(二)政府採購法第101條第1項第2款：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。……」原判決認定上訴人將系爭合約影本列入服務建議書附錄四「廠商相關履約記錄、經驗與實績」，資為其公司之履約記錄、經驗與實績，而系爭合約影本係經變造，上訴人以變造之文件參加投標，該當政府採購法第101條第1項第2款之規定，已敘明其得心證之理由，核其認事用法，於法無不合。

(三)影本與原本可有相同之效果，如以原本予以影印後，將影本之部分內容竄改，重加影印，其與無制作權人將其原本竄改，作另一表示其意思者無異，係屬變造文書。同理，依原判決認定之事實及所引證據可知，上訴人以修改電子檔方式，變更原本部分內容，成為文書後蓋上訴人公司章，再加影印充作上訴人為系爭合約契約主體及履約紀錄之證明文件，即屬變造系爭合約，自不因有無註明「與原本無異」或「與正本無異」字樣而作不同之認定。上訴意旨主張其置於附錄四第1頁之系爭合約書並無註明「與原本無異」或「與正本無異」之字樣，且系爭合約書既無「宜蘭縣冬山鄉廣興國民小學」，亦無「艾康科技股份有限公司」之名稱，何來所謂「冒用他人名義作成」，實無偽造並變造之客體存在，而指摘原審法院將上訴人所附之文件認定為「宜蘭縣國民小學校務系統維護合約書」首頁影本，實有誤解政府採購法第101條第1項第2款「以偽造、變造之文件參加投標」之適用法規錯誤之違背法令及有違經驗及論理法則，而有判決不備理由之違背法令云云，並不足採。又上訴意旨所舉本採購案補充投標須知「貳、投標廠商資格條件、三、與履約能力有關者：

㈡廠商具有製造、供應或承作能力之證明，如期履約能力之證明，其受僱人或從業人員具有專門技術之證明或維修、維護或售後服務能力之證明等」，其中「廠商具有製造、供應或承作能力之證明，如期履約能力之證明」，與「其受僱人或從業人員具有專門技術之證明或維修、維護或售後服務能力之證明」，係分屬二事。上訴人將系爭合約充作其公司之履約經驗即履約能力，並非證明「其受僱人或從業人員具有專門技術之證明或維修、維護或售後服務能力」。上訴意旨主張有關受僱人之證明文件自應列入廠商之履約能力內，故上訴人除得將其公司之履約能力之經驗列入服務建議書附錄四「廠商相關履約記錄、經驗與實績」，亦得將受僱人之證明文件列入服務建議書附錄四「廠商相關履約記錄、經驗與實績」，方符規定，指摘原審法院竟將所謂「廠商相關履約記錄、經驗與實績」，僅限於「廠商」之解釋，不得將受僱人之證明文件列入其中，其論斷實與論理及經驗法則有違，而有判決違背法令之處云云，亦屬無據。至上訴人其餘上訴指摘，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，指摘不備理由，均難認有據。

(四)原判決認上訴人該當政府採購法第101條第1項第2款之規定，既於法無不合，其維持原處分而駁回上訴人之訴，自於法無違。雖然原判決將被上訴人行使其政府採購法第50條第2項解除契約之私法上權利部分，於理由中一併論述，未臻精確，然此並不影響判決結果。從而，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異