最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2273號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第2273號

上訴人

邱玉林

訴訟代理人

吳順龍 律師

訴訟代理人

籃健銘 律師

被上訴人

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁

上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國99年9月16日臺北高等行政法院99年度訴字第723號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人前向被上訴人申請在坐落花蓮縣壽豐鄉○○段110-2地號土地新建自用農舍，據被上訴人核發民國96年4月2日府城建執字第96A0192號建造執照。嗣上訴人又先後於97年3月24日、97年7月16日向被上訴人申請辦理變更設計及核發使用執照，被上訴人以申請建築基地位於花東沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，地政機關將該土地更正編定為「風景區農牧用地」，涉有妨礙區域計畫法疑義，為免上訴人繼續施工造成損失，依建築法第58條規定，以97年7月25日府城建字第0970107660號函通知上訴人，於文到即日起停止施工，並暫緩辦理變更設計及核發使用執照。上訴人不服，提起訴願，內政部訴願決定撤銷前開被上訴人97年7月25日函，並命被上訴人於2個月內另為適法處分。嗣經被上訴人查明系爭土地係因被上訴人所屬花蓮地政事務所（下稱花蓮地政事務所）誤解內政部76年1月9日台（76）內地字第471586號函釋，而違法將系爭土地更正編定為「風景區農牧用地」，致被上訴人誤據以核發建造執照，被上訴人遂依97年10月28日府地用字第0970159176號函再回復更正為原「風景區生態保護用地」之編定，並據以98年3月6日府城建字第0980029665號函（下稱原處分）撤銷上開建造執照。上訴人對前開處分不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）系爭建造執照核發處分作成時，被上訴人於92年6月19日將系爭土地編定為農牧用地之行政處分未經撤銷，仍有效存在，有構成要件效力，被上訴人依此前提處分核發系爭建造執照，即無違法可言，亦不因嗣後被上訴人撤銷前揭92年編定使用地類別之處分而受影響。（二）被上訴人稱92年土地編定為農牧用地，係因花蓮地政事務所誤解內政部地政司76年1月9日（76）內地字第471586號函釋內容所致云云。惟前開內政部對下級機關之函文，未對外公布，應僅具內部效力，被上訴人據此逕將系爭建造執照撤銷，自屬違法。（三）系爭建造執照核發後，若有事實或法律上變更，致被上訴人基於公益而得予廢止，仍須為一定衡平之考量，並為補償措施。（四）縱認系爭建造執照之核發為違法行政處分，客觀上上訴人亦已對該行為產生信賴行為，又無信賴不值得保護之情事，且信賴利益大於被上訴人所主張之公益，依信賴保護原則，應受存續保障，被上訴人不應撤銷系爭建造執照。（五）依據內政部87年5月8日台（87）內地字第8786359號函，於區域計畫第一次通盤檢討後，除許可開發及有更正必要外，原則上不為編定更正。系爭土地未經許可開發，是被上訴人於92年6月19日所為之更正編定，應係分區劃定確有錯誤而必須更正。準此，被上訴人嗣後於不具上開內政部函釋所指2種得為更正之情況下，原不得命花蓮地政事務所為更正編定，乃被上訴人於97年10月28日命花蓮地政事務所為更正編定，自有違誤。（六）原處分僅泛言「因涉國土保安、海岸維護、景觀保育等多項公益」為其理由，仍不得謂已就無行政程序法第117條但書所定情形為具體說明等語，為此求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：系爭土地位屬行政院73年2月23日台73交第2606號函核定實施之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」、「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展區」。花蓮地政事務所於98年4月10日將系爭土地辦理更正編定為「風景區」，使用地類別「生態保護用地」，則被上訴人依建築法第35條規定，於98年3月6日府城建字第0980029665號函撤銷原建造執照處分，應屬適法。次查原處分因涉國土保安、海岸維護、景觀保育等多項重大公益，縱上訴人有信賴錯誤更正編定之結果，致提出建築申請並有建築行為之事實，然並無行政程序法第117條但書規定不得撤銷之情形，被上訴人自得依職權為全部之撤銷等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：（一）本件上訴人係就原處分爭訟，足認關於系爭土地使用編定更正為風景區生態保護用地之處分是否適法，並非審查之對象。而本件土地使用編定之更正處分，經核亦無自始無效或因撤銷而失效之情形，自具存續力。（二）被上訴人核准上訴人就系爭土地申請核發農舍之建造執照，係以當時系爭土地之使用地類別已由風景區生態保護用地更正為農牧用地，符合申請建造農舍要件，為其事實基礎。其後，花蓮地政事務所既已查明系爭土地於92年經更正使用編定種類為農牧用地係屬錯誤，而回復更正為生態保護用地，核屬撤銷原所為之違法更正處分，並溯及既往生效，則系爭土地於被上訴人核發建造執照時，即處於非屬農牧用地之狀態，則被上訴人就系爭土地核發農舍建造執照即構成違法。從而，被上訴人以原核發建造執照係屬違法，而將原處分予以撤銷，合於行政程序法第117條及第118條規定。（三）上訴人因被上訴人核發建造執照而據以興建農舍並已達可以申請使用執照之程度，為兩造所不爭執，固堪認上訴人有信賴該違法處分之表徵行為，且核無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形。惟揆諸花東沿海保護區之核定與實施，行政機關於執行時，並無許可私人興建農舍之裁量餘地，若違法開放作其他使用，不但與法秩序相牴觸，且明顯違背國土保安、海岸維護及景觀保育等重大公共利益，嚴重影響國土永續經營，顯見被上訴人依行政程序法第117條規定行使撤銷權，非惟對公益無重大危害，且欲維護之公益明顯大於上訴人因信賴所得之私利。是以被上訴人依職權撤銷先前所為違法核發建造執照之處分，難謂有違反信賴保護原則。（四）原處分已載明依據行政程序法第117條規定而撤銷原核發之建造執照，並敘述該違法核發建造執照之處分，涉及國土保安、海岸維護、景觀保育等多項重大公益，縱使上訴人有信賴而為建築行為之情事，亦不符合該條但書規定不得撤銷之情形，核其所載理由已足使受處分人知悉原建造執照何以應撤銷之法令及事實依據並裁量所斟酌之因素，難認有理由不完備之情形。原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合等由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人於原審之訴。

五、上訴人上訴意旨略謂：被上訴人於96年4月2日核發建造執照之行政處分應屬合法，原判決以撤銷系爭建造執照處分作成時之法律及事實狀態，認定被上訴人撤銷系爭建造執照之處分合法，並非以原核發建造執照處分作成時，為原處分適法性之判斷時點。另倘原核發建造執照之處分不適當，或因事實、法令變更而須另作考量，則被上訴人亦僅得廢止原處分，並給予上訴人相當之補償。茲被上訴人錯誤引用法規而撤銷原處分，顯有違誤。故原判決與行政程序法第117條至第126條之規定不符，有法規適用不當之違背法令等語。

六、本院按：行政處分若係依據另一有效之行政處分作成，該先作成之行政處分於未經撤銷或廢止前，尚不得以其存有何瑕疵，進而謂以其為依據所作成之行政處分係屬違法而予以撤銷。經查：（一）系爭土地因位屬行政院73年2月23日台73交第2606號函核定實施之臺灣沿海地區自然環境保護計畫臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之限制發展區，而經編定為「風景區生態保護用地」，嗣於92年間經被上訴人所屬地政機關更正為「風景區農牧用地」，上訴人即據以申請建造農舍，被上訴人於96年4月2日予以核准，並發給府城建執字第96A0192號建造執照。其後被上訴人以因花蓮地政事務所誤解內政部76年1月9日台（76）內地字第471586號函釋，而違法為前開更正編定及核准發給建造執照為由，乃依被上訴人97年10月28日府地用字第0970159176號函通知花蓮地政事務所再回復更正為原「風景區生態保護用地」之編定，被上訴人並據以98年3月6日府城建字第0980029665號函，撤銷被上訴人96年4月2日核發之94府城建執字第96A0192號建造執照，花蓮地政事務所進而於98年4月10日將系爭土地辦理更正編定為「風景區生態保護用地」等情，為原審依法認定之事實。（二）被上訴人核發系爭建造執照時，系爭土地之分區使用編定為「風景區農牧用地」，依非都市土地使用管制規則第6條第3項之附表「各種使用地容許使用項目及許可使用細目」規定，「風景區農牧用地」容許作農舍使用，則被上訴人依上訴人之申請核發系爭農舍建造執照，並無違土地使用管制法令情形。（三）觀之被上訴人97年10月28日府地用字第0970159176號函（訴願卷第236、237頁），該函僅係告知花蓮地政事務所受理類此自然保護區範圍內非都市土地更正編定案件，應究明所屬自然保護區相關函釋辦理及修正土地註記文字事宜，似未表明以該函回復系爭土地之分區使用編定為「風景區生態保護用地」之意，應未發生回復該分區使用編定之效力。而原判決謂「地政機關審認該土地使用地類別之更正係屬錯誤違法，乃於98年4月10日回復更正為風景區生態保護用地，被告（即本件被上訴人）旋以原處分撤銷原核發之上開建造執照。」（原判決第15頁第14行至第16行）若係指本件被上訴人97年10月28日府地用字第0970159176號函認系爭土地分區使用編定之更正係屬錯誤，此項事實認定即有不憑證據認定之違法。又原審若係指系爭土地之分區使用編定回復為「風景區生態保護用地」乃花蓮地政事務所於98年4月10日所作成，則其回復已於被上訴人於98年3月6日以原處分將原建造執照撤銷之後，則原審為前開認定，於時間順序顯有錯置而違反論理法則。再者，苟系爭土地之分區使用編定於98年3月6日尚未回復為「風景區生態保護用地」，即其時仍編定為「風景區農牧用地」，則系爭建造執照之核發即無違反土地使用管制法令之情形，揆之前開規定及說明，被上訴人似不得以系爭建造執照之核發違反土地分區使用管制法令，而予撤銷。（四）基上所述，本件原處分是否合法尚非無疑，訴願決定及原判決遞予維持，俱有未合，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由。又因系爭土地之分區使用編定究係於何時由何機關予以回復為「風景區生態保護用地」，攸關本件撤銷系爭建造執照處分之效力，此部分事實尚未經原審為正確之認定，本件應發回原審，由原審就此詳為調查認定後，重為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異