臺中高等行政法院判決

103年10月8日辯論終結

原告

彰化縣農會

代表人

張添財

訴訟代理人

吳淑芬 律師

訴訟代理人

李東炫 律師

訴訟代理人

簡祥紋 律師

被告

彰化縣政府

代表人

卓伯源

訴訟代理人

蔡進良 律師

上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國101年11月7日農訴字第1010713635號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：被告前以民國94年7月27日府教體字第0940142597號函核定原告所擬具送審之「彰農高爾夫球場」水土保持計畫案件後，復以96年4月30日府水保字第0960083747號函核定原告就上開水土保持計畫辦理第1次變更設計案件（下稱核定水土保持計畫變更設計案處分）。嗣因改制前行政院體育委員會（於102年1月1日併入教育部轄屬更名為教育部體育署，下稱體委會）以101年2月2日體委設字第1010003457號函廢止原准予原告籌設彰農高爾夫球場之許可（下稱廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分），被告乃依水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第5款規定，以101年2月17日府水保字第1010040592號函（下稱原處分）廢止原核定水土保持計畫變更設計案處分。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告起訴主張略以：

㈠原告所擬具之「彰農高爾夫球場」水土保持計畫第1次變更案前已經被告核定在案，參照行政程序法第122條及第123條之規定，對於合法之行政處分始得為廢止，被告既認定彰農高爾夫球場水土保持計畫第1次變更案之核准係屬合法有效，則原告自無將合法之核准處分再為聲請變更設計之必要，被告前要求原告辦理高爾夫球場水土保持計畫第2次變更設計案，確屬違法。

㈡被告係以體委會廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分作為廢止原為核定水土保持計畫變更設計案處分之依據，但體委會廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分所依據之法令，竟為已經行政程序法第174條之1規範失效之職權命令「高爾夫球場管理規則」，則該處分之合法性顯有疑義，被告據以廢止原核定水土保持計畫變更設計案處分，其合法性自非無疑。

㈢被告係因拒不核發施工許可證，致使體委會作成廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分，而被告再以原處分廢止原核定水土保持計畫變更設計案處分，彼此間構成連續一貫之手續。則參照最高行政法院98年度判字第1472號判決揭示：「……按行政處分之構成要件效力理論，係考慮機關間之權限分配秩序的尊重，故僅適用於『不同機關之行政處分間』；又系爭房屋稅額核定處分之合法性既繫於『其所適用之房屋現值是否合法』之基礎法律關係，依本院91年判字第2319號判例之意旨，行政法院之審查範圍，自無法僅割裂觀察最後階段之行政行為，而應包含各個階段之行政行為（即包括『其所適用之房屋現值』）是否適法……」之意旨，本件審查範圍，自無法僅割裂觀察最後階段之行政行為，亦即不能僅就形式上審查原處分，應就被告及其他機關之先行行政處分均審查是否適法。且最高行政法院98年度判字第1009號判決亦稱：「……先行處分與後行處分屬於一個連貫性之手續，且均以發生一定之法律效果為其目的，即先行處分僅屬後行處分之準備行為時，先行處分之違法性為後行處分所承繼，在後行處分之撤銷訴訟上，法院得以先行處分之違法，進而否認其效力，不引為後行處分之裁判依據，此即學說上所稱之『違法性承繼』。」等意旨，足見在後行處分之撤銷訴訟上，法院仍應審查先行處分之合法性，並得以先行處分之違法而撤銷後行處分。是被告固然主張原處分係以體委會廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分為依據云云，但依上開最高行政法院見解，行政法院就原處分及體委會廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分仍有實質審理必要，並得因體委會廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分違法，而撤銷原處分。

㈣被告據以為廢止原核定水土保持計畫變更設計案處分之理由無非係體委會已為廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分。然原告前已於101年3月2日對體委會廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分之爭議案件提起行政訴訟，且於同年5月28日對被告未依法令核發「彰農高爾夫球場」水土保持計畫第1次變更設計施工許可證之爭議事件，亦提起行政訴訟，是原處分所依據之理由合法與否尚屬未確定。依訴願法第86條規定及若行政程序經行政法院為撤銷原處分，則被告所為原處分顯屬無理由。訴願決定機關未詳為審究，竟維持原處分而決定駁回原告之訴願，亦顯有不當等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告答辯略謂：

㈠原告前向目的事業主管機關教育部申請於彰化縣大村鄉設立「彰農高爾夫球場」，經教育部81年4月6日臺（81）體字第17254號函核發「高爾夫球場設立許可證」在案，依當時適用之「高爾夫球場管理規則」第7條規定，除有正當理由經核准延期者外，本應於3年內建造完成，否則應撤銷（按應指廢止）許可。其後，於83年6月6日上開高爾夫球場管理規則修正後第7條第4項規定許可籌設期間以4年為原則，必要時得經教育部核准延長1年，未於籌設期間完成者，撤銷其許可。嗣於87年間，目的事業主管機關改為體委會，不知何故，教育部或體委會先前一再延長原告籌設期間，蓋81年許可函已揭明後續依法應申請開發許可，惟原告直到93年3月1日才取得營建署關於區域計畫之開發許可，近期則是先於95年3月間核准延長至99年12月31日，後又於100年9月間同時「追溯與往後」生效地核准展延至100年12月31日，最終才由體委會於101年2月2日廢止前81年之設立許可，並自100年12月31日起生效。又原告就系爭球場用地於93年3月間取得開發許可，94年4月間獲環境影響差異分析報告核准後，被告於94年7月間核准水土保持計畫，嗣因涉及變更，乃有96年4月30日水土保持計畫（第1次）變更核定。由於原告之彰農高爾夫球場籌設許可，已經體委會予以廢止，則揆諸首揭行政程序法第123條第1款及水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第5款規定，被告據此所為本案原處分廢止前96年4月30日水土保持計畫（第1次）變更核定之處分，自無不法可言。

㈡被告所為原處分廢止核定水土保持計畫變更設計案處分，雖於說明中提及原告未辦理第2次水土保持計畫變更設計，惟此點實非本案原處分之法律構成要件事實，蓋縱無此事實，或如原告指摘依法其無需辦理第2次水保計畫變更屬實，亦無法改變本案原處分於101年2月17日作成時，目的事業主管機關體委會確已廢止高爾夫球場籌設許可之事實，既是如此，法律上系爭球場用地既已無籌設許可作為開發球場之規範依據，則原以此許可開發為規範前提所提出並經核定之水土保持計畫，自已無存在必要而得予以廢止，此觀水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第5款規定，足以自明。因此，原處分前開說明性質上、實質上僅係「傍論」而非處分之理由。至於原告指摘未就第1次水保計畫變更案為任何變更，依法變更應由水土保持義務人申請而非主管機關主動要求，且本案既是廢止前水土保持核定處分，即表示前處分合法有效自無要求再變更之必要云云，或係就原處分有前開說明所為回應，惟要均屬無關本案原處分之合法性與否。詳言之，關於要否辦理第2次水土保持計畫變更一事，緣原告申請雜項執照，被告所屬建管單位建設處審核時發現基地內之原始地形坵塊圖分析，與審核通過之水土保持計畫書圖之原始坵塊圖分析有差異，乃以98年11月5日函請原告若有水土保持計畫審核監督辦法第19條規定情形應辦理變更設計，原告初也相應於98年11月18日提出第2次變更申請，雖原告不以為然，且於99年11月間撤回第2次變更申請，並於99年12月間逕以96年4月30日水保計畫核定為基礎而提出申請水土保持施工許可證，但此涉及有無水土保持計畫審核監督辦法第19條規定應辦理水保計畫變更情形之爭議以及未辦理第2次變更前，被告拒絕核發水土保持施工許可證是否合法之爭議，此有關爭議事件，程序上目前已在本院101年度訴字第206號案件審理中，且實體上亦無涉本案原處分合法性與否之判斷，已如前述，自不必在本案究論。

㈢按最高行政法院100年度判字第2273號判決所示：「行政處分若係依據另一有效之行政處分作成，該先作成之行政處分於未經撤銷或廢止前，尚不得以其存有何瑕疵，進而謂以其為依據所作成之行政處分係屬違法而予以撤銷。」前開體委會廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分，於有效作成、送達後即具有行政處分之拘束力、存續力及構成要件效力，此不因原告其後對此處分爭訟而受影響，且基於處分之構成要件效力以及前揭最高行政法院判決要旨，亦足以拘束被告，是被告以其為構成事實基礎而為本案原處分，自屬合法。至於原告稱體委會101年2月2日廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分係因被告無端要求第2次水保計畫變更而不核發水土保持施工許可證，以致其無法於100年12月31日前進行動工開發，被告以此為據，違反誠信原則一節，於法有所誤會。蓋姑不論是否應辦理第2次水保計畫變更、是否核發水保施工許可證等事，原告前述乃出於己見，且有關此爭議刻正爭訟中。實則目的事業主管機關教育部或體委會前已一再寬延籌設許可期限，嚴格言之，似已屬法外開恩，況依現行高爾夫球場管理規則第7條第5項係規定：「……未於籌設期間開發完成者，撤銷其許可」而非僅需於籌設期間內「動工」即可，而若以近程事件經過論之，原告以99年12月2日申請水土保持施工許可證，縱被告隨後核發施工許可證，原告進行水土保持處理並完成開發80餘公頃球場及相關設施之時程，恐亦無法於1年內完成，是原告稱被告延宕行政程序以致無法於100年12月31日期限動工云云，不僅言過其實，抑且於法不合，所論違反誠信原則，不足為採。

㈣另原告指摘體委會未再延長籌設許可期限，以及廢止處分係依據依法應失效之高爾夫球場管理規則為違法云云，更屬無稽。蓋一方面，此爭議其已另訴爭訟，且體委會廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分未經依法定程序撤廢變更以前仍屬有效，被告仍受拘束；另體委會已多次延長籌設許可期限，且所依據者仍是高爾夫球場管理規則，原告於延長期限不談此法規無效，僅於廢止時指摘此法規無效，法規豈可如此割裂適用？參照司法院釋字第385號解釋：「法律於適用時，該法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。」意旨，顯見其主張不符法理，遑論高爾夫球場管理規則至今仍為最高行政法院判決所援用而不認定其無效（參照最高行政法院100年度判字第1832號判決、99年度判字第877號判決意旨）等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點為：被告以體委會已廢止原許可原告籌設彰農高爾夫球場之處分為依據，而作成原處分廢止被告核定水土保持計畫變更設計案處分，認事用法有無違誤？

五、本院判斷如下：

㈠按行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」水土保持法第14條之1第2項規定：「依第12條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」水土保持計畫審核監督辦法第1條規定：「本辦法依水土保持法（以下簡稱本法）第14條之1第2項規定訂定之。」第31條規定：「（第1項）有下列情形之一，主管機關得廢止原核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書：一、經目的事業主管機關核發開發或利用許可之日起，屆滿1年未申領水土保持施工許可證者。二、水土保持計畫或簡易水土保持申報書經核定後3年內，目的事業主管機關未核發開發或利用之許可者。

三、未依核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書施工，經主管機關限期改正而屆期未改正或實施仍不合水土保持技術規範，情節重大者。四、未於核定或展延期限內完工者。五、經目的事業主管機關廢止其開發或利用之許可者。六、工程中止逾2年以上者。七、經主管機關依第28條、第29條規定，令其停工而未停工者。（第2項）前項之廢止，如已核發水土保持施工許可證者，主管機關應同時廢止，並通知水土保持義務人限期繳回，未依規定期限繳回者，公告註銷。」高爾夫球場管理規則第1條規定：「高爾夫球場之申請設立及管理，依本規則之規定辦理，本規則未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3條規定：「（第1項）本規則之主管機關：在中央為行政院體育委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）本規則所定事項，涉及目的事業主管機關職掌者，由主管機關會同各目的事業主管機關辦理。（第3項）前項中央主管機關及目的事業主管機關權責劃分如左：一、行政院體育委員會：主管球場之體育設施、活動與籌設、開放使用之許可及撤銷等相關事項。二、內政部：主管球場土地使用編定、球場開發計畫、建築管理等相關事項。三、國防部：主管球場涉及國防軍事安全等相關事項。四、財政部：主管球場使用國有土地及稅捐徵課等相關事項。五、經濟部：主管球場涉及水利、電力設施、礦區及球場營利事業登記等相關事項。六、行政院農業委員會：主管球場水土保持、使用林地、農地及農藥等相關事項。七、行政院環境保護署：主管球場環境保護、環境影響評估及水源水質保護等相關事項。（第4項）直轄市政府及縣（市）政府相關主管機關（單位）權責，比照前項規定辦理。」第4條規定：「（第1項）自然人或法人得申請籌設高爾夫球場。（第2項）政府機關為提倡正當休閒活動，得籌設公用高爾夫球場，提供國民使用。（第3項）前2項籌設應經中央主管機關許可。」第7條第3、4、5項規定：「（第3項）行政院體育委員會於受理前項申請資料後，應就球場之體育設施及活動等事項進行審查，必要時得實地勘查，經審查同意者，許可其籌設，並函知相關機關。（第4項）申請人於取得前項許可籌設函後，應即申請法人登記（政府機關除外），並依土地開發及建築管理等相關法令規定，向當地直轄市或縣（市）主管建築機關辦理球場開發事項。（第5項）第3項許可籌設期間以4年為原則，必要時得經行政院體育委員會核准延長1年，未於籌設期間開發完成者，撤銷其許可。」第11條第2款規定：「本規則修正施行前已獲許可設立尚未開放使用之高爾夫球場，應依左列規定辦理：……二、已許可設立並已逾原核定建造完成期限，尚未申請開放使用之高爾夫球場，應於本規則修正施行之日起6個月內，依本規則修正施行後之規定程序提出申請開放使用或依第7條第5項規定申請延長完工，逾期未申請者，撤銷其設立許可。」

㈡經查：本件原告係因申經教育部准以81年4月6日臺（81）體字第17254號函同意籌設彰農高爾夫球場許可在案，乃就該高爾夫球場址之山坡地擬具水土保持計畫，送經被告以94年7月27日府教體字第0940142597號函予以核定後，復就上開水土保持計畫辦理第1次變更設計，並送經被告審查核定在案；嗣因體委會已於101年2月2日作成處分自100年12月31日起廢止原許可原告籌設彰農高爾夫球場之處分，被告乃作成原處分廢止原核定水土保持計畫變更設計案處分，原告循序提起訴願，復經決定駁回等情，有卷附被告核定水土保持計畫變更設計案處分（見本院卷一第17至18頁及卷二第599頁）、體委會廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分（見本院卷二第587頁）、原處分（見本院卷一第10頁）、訴願決定（見本院卷一第13至16頁）等件可稽，堪予認定。

㈢原告雖以上開情詞指摘原處分違法，應予撤銷云云，惟：1.揆諸前引行政程序法第123條第1款規定，可知授予利益之合法行政處分，具有法規所定准許廢止之事由者，原處分機關自得本於職權為全部或一部之廢止。再者，依水土保持法第14條之1第2項授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第5款規定，經目的事業主管機關廢止開發或利用之許可者，主管機關得廢止原核定水土保持計畫。

2.查本件原告係為籌設彰農高爾夫球場，並經目的事業主管機關許可其開發，始擬具水土保持計畫送請被告核定，而其原籌設彰農高爾夫球場之許可，既已據目的事業主管機關體委會予以廢止，並自100年12月31日生效，則被告原作成之核定水土保持計畫變更設計案處分，自體委會之上開廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分發生存續力後，即因此失其必要性。依前開說明，被告適用水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第5款規定，廢止原核定水土保持計畫變更設計案處分，自屬適法有據。況原告不服上開體委會之廢止籌設彰農高爾夫球場許可處分，提起行政爭訟，經臺北高等行政法院以103年2月12日101年度訴字第1812號判決駁回其訴，復據最高行政法院103年8月7日103年度判字第426號判決駁回上訴確定在案，亦有上開行政法院判決在卷足按（見本院卷二第640至651頁及第662至683頁），尤難認被告原據以作成原處分之事實狀態有發生溯及既往變更之情形可言。是原告主張原處分違法應予撤銷云云，顯欠缺法理正當性，無從採憑。

3.又本件原處分說明二載稱：上開水土保持計畫雖經被告以100年10月24日府水保字第1000339401號函促請原告辦理第2次變更設計，惟原告迄未辦理等語，純為完備事實明確目的所為之敘述，顯非原處分據以作成之理由至明，則兩造就此部分事實之諸多爭議，核與認定原處分之適法性無涉，要無審究必要。

六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採。原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決之結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭