臺灣花蓮地方法院101年度重國更字第1號

臺灣花蓮地方法院民事判決　　　　　　101年度重國更字第1號

原告

徐勃曦

訴訟代理人

許嚴中律師

訴訟代理人

籃健銘律師

被告

花蓮縣政府

法定代理人

傅崐萁

訴訟代理人

許正次律師

被告

花蓮縣花蓮地政事務所

法定代理人

黃一釗

訴訟代理人

洪淑麗

　　　　　　徐信誠

　　　　　　葉明娟

上列當事人間請求國家賠償事件，經本院裁定駁回原告之訴（案號：100 年度重國字第14號），原告提起抗告後，經臺灣高等法院花蓮分院廢棄發回，本院於民國103年2月18日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面

一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第11條第1 項分別定有明文。原告徐勃曦主張被告花蓮縣政府、花蓮縣花蓮地政事務所均應負國家賠償責任，前於民國100年2月18日向被告二機關請求，然被告二機關自提出請求之日起逾30日皆未開始協議，有國家賠償請求書在卷可按（參本院100 年度重國字第14號卷頁26至31），是原告起訴時已履行前揭法條之前置程序規定，合先敘明。

二、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1項第3款定有明文。原告起訴時聲明：被告二機關應給付3,000 萬元，及自100年2月18日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息；被告其中任何一人給付，其餘被告於該給付範圍內免給付責任。復於100 年10月11日變更聲明為：被告二機關應給付1,500萬元，及自100 年2月18日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息；被告其中任何一人給付，其餘被告於該給付範圍內免給付責任。嗣於101年11月5日變更聲明為：被告二機關應連帶給付1,500萬元，及自100年2月18日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。核其上開所為訴之減縮、擴張，合於上開規定，應予准許。

貳、實體方面

一、原告主張：

(一)緣原告所有坐落花蓮縣壽豐鄉○○段00地號土地（下稱系爭土地）領有被告花蓮縣政府核發94年12月6 日府城建執字第94A1512 號建造執照（分區編定：風景區農牧用地，主要用途：自用農舍）。嗣原告申請辦理變更設計及核發使用執照，然被告花蓮縣政府以系爭土地位屬花東沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內為由，以97年7 月24日府城建字第0000000000號函通知原告停止施工，並暫緩辦理變更設計及核發使用執照。原告提起訴願，經內政部以97年12月24日台內訴字第0000000000號訴願決定撤銷，詎料，被告花蓮縣政府竟以98年2月24日府城建字第000000000號函撤銷建造執照，致原告受有投入興建成本、系爭建物由「合法」變成「不合法」之客觀價值減損等損害。

(二)依被告花蓮縣政府98年2 月24日府城建字第0000000000號函意旨可知，本件國家賠償係因被告花蓮縣花蓮地政事務所「誤解」內政部76年1月9日（76）台內地字第471586號函釋意旨，而錯誤於93年間將使用地類別編定為「風景區農牧用地」，暨被告花蓮縣政府審核上之疏失及錯誤核發建造執照，分別陳述如下：

1.被告花蓮縣政府為被告花蓮縣花蓮地政事務所之上級主管機關，依法就土地利用之編定負有監督管考審核之責，自應於93年間審核被告花蓮縣花蓮地政事務所呈請核示將系爭土地變更為「風景區農牧用地」時，詳加審認，惟其仍以93年 8月6日府地用字第00000000000號函核准，自有審核上之疏失。

2.被告花蓮縣政府應不定期視察地政機關業務處置，竟任由被告花蓮縣花蓮地政事務上開錯誤之更正編定達近5 年之久，自難卸其監督管考上之違失。

3.若無被告花蓮縣政府之審核疏失，被告花蓮縣花蓮地政事務所不會將系爭土地錯誤變更為「風景區農牧用地」，而使被告花蓮縣政府錯誤核發建造執照。

4.觀撤銷建造執照處分文所示：「三、事實：…（四）查花蓮地政事務所誤解上述函釋，致系爭土地錯誤更正編定為『風景區農牧用地』。受處分人依據該錯誤更正編定結果，以基地係屬『風景區農牧用地』而按建築法、農業發展條例及農業用地興建農舍辦法等相關規定，向本府申請興建農舍。因前開管制規定及錯誤編定結果迄至該建築執照審核期間，相關地政機關均未發現亦未循行政程序知會建築主管單位，致建築執照申請案即按一般農舍建築案件予以核准發照。」，足見被告花蓮縣政府亦自承其錯誤。

(三)土地法第68條第1 項所謂「登記錯誤」，無論不動產之總登記、權利變更登記或其他登記，均有其適用，當然包括地目原為生態保護用地誤登記為農牧用地在內。被告花蓮縣花蓮地政事務所明知內政部76年1月9日（76）台內地字第471586號函意旨未包括「花蓮溪口附近自然保護區」等四處在內之情事，卻誤認系爭土地有適用，而為錯誤編定，原告始於94年間申請興建農舍，被告花蓮縣政府於94年11月30日因此錯誤核發系爭建造執照，而為原告於系爭土地上興建完成農舍之依據。此一錯誤編定、核發建造執照之情形與原告之損害具相當因果關係，原告得向被告二機關請求賠償。

(四)按國家賠償法第5 條規定，國家賠償有民法第185條第1項共同侵權行為責任之適用，故被告二機關因共同疏失導致原告受有損害，自應連帶負損害賠償責任。

(五)原告信賴被告二機關所為之土地登記事項及被告花蓮縣政府所核發之建造執照，導致原告受有興建農舍及系爭建物由合法變為不合法上之損害，爰依國家賠償法第2條第2項、土地法第68條第1項、國家賠償法第5條、民法第185條第1項前段，請求被告二機關負連帶賠償之責等語。並聲明：被告二機關應連帶給付原告15,00 萬元，及自100年2月18日起至清償之日止，按週年利率百分之5 計算之利息；願供擔保請准宣告假執行。

(六)對被告二機關抗辯所為之陳述：

1.依另案最高行政法院100 年度判字第2273號判決、台北高等行政法院101 年度訴更(一)字第28號判決，農牧用地可供農舍使用，生態保護用地非可供農舍使用，而被告花蓮縣政府核發建造執照時，正因系爭土地之分區使用用地類別編定為「風景區農牧用地」，如系爭土地之使用分區用地類別編定為「風景區生態保護用地」，被告花蓮縣政府斷不可能核發建造執照，是被告花蓮縣花蓮地政事務所之過失與原告之損害間具有相當因果關係。

2.按國家賠償法第2條第2項前段及土地法第68條規定之國家賠償責任，與行政程序法第120條第1項規定之違法授益處分是否撤銷之訴訟，尚非一事，亦非以違法行政處分被撤銷為國家賠償責任成立之必要要件，前後二訴之訴訟標的不相同，法院以重複起訟裁定駁回，自有未洽，最高法院92年度台抗字第439 號裁定著有明文。故原告所提之國家賠償訴訟，與原告是否得另向行政法院提起信賴利益補償之給付訴訟，要屬二事。

3.系爭建物由「合法」變成「不合法」，已使原告「所有權能」遭受侵害，又被告花蓮縣政府對於「核發建造執照後，將使原告善意信賴而投入興建成本建造」一事應屬顯可預見，並無損害範圍無法預料或不確定之情況，與「純粹經濟上損失」學說之基礎尚有不同。

4.「台灣沿海地區自然環境保護計畫」及「花東沿海保護區計畫」並無法律授權，而台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之內容，僅得依個別法令之具體規範始得落實，亦始得生具體對外之管制效力。更況，人民若於土地交易時尚且無法信賴具有公信力之國家土地登記事項，則土地交易安全實難維繫。

5.按建築法第70條第1 項前段、第71條第1、2項規定及行政法院之見解，均認使用執照之申請，僅查驗是否與圖樣相符，如與設計圖樣相符者，即應發給使用執照。被告花蓮縣政府否准發給使用執照，然內政部以訴願決定書撤銷該否准之行政處分，並命於2 個月內另為適當之處分，理由明載：「原處分機關對於訴願人所為農舍建造執照變更設計及使用執照核發之申請案，自應依相關法令規定，審酌其要件是否適法並據以准駁，尚不得逕自援引建築法第58條規定否准其申請。」故系爭建物之建照若未被撤銷，原告可依法取得使用執照，應堪認定，故原告確實有受到損害。

6.原告之損害於98年2 月24日建造執照遭撤銷時發生，而原告已於100年2月18日向被告二機關提出國家賠償請求書，自無罹於時效之虞。

二、被告花蓮縣政府則抗辯：

(一)原告不服花蓮縣政府撤銷建造執照處分，提出訴願後，經內政部訴願決定駁回，原告不服提起行政訴訟，台北高等行政法院98年度訴字第2270號駁回原告之訴，原告不服提起上訴，最高行政法院99年度裁字第1744號裁定駁回原告之訴。被告花蓮縣政府撤銷系爭建物之建造執照處分業經行政法院確定判決認定並無違法，普通法院應尊重此確定判決之結果，避免侵害行院法院之審判權。而撤銷建照既為適法之行政處分，則僅有行政程序法損失補償之問題，非屬國家賠償之範疇，宜循行政爭訟程序救濟。

(二)被告花蓮縣政府核准系爭土地使用地類別編定，及依原告申請核給建造執照之行為，其性質均屬授益性之行政處分，原告於領得建照興建農舍完成後，即取得系爭建物所有權，且經營民宿「海中天」使用迄今，故原告主張之興建農舍成本之財產上損害，並非上開行為所生之結果，原告自不得請求被告花蓮縣政府賠償損害。

(三)原告主張被告花蓮縣政府93年8月6日府地用字第00000000000 號函同意被告花蓮縣花蓮地政事務所錯誤之更正編定、94年11月30日府城建執字第94A1512 號核發建照，屬不法行為，則原告於100年2月18日始向被告花蓮縣政府請求國家賠償，依據國家賠償法第8條第1項之規定，賠償請求權均已罹於5 年時效而消滅。

(四)綜上所陳，原告請求顯無理由，應予駁回等語。並聲明：原告之訴駁回；如受不利判決，願供擔保請准免於假執行。

三、被告花蓮縣花蓮地政事務所抗辯：

(一)依內政部87年10月21日台（87）內地字第0000000 號函釋關於非都市土地編定錯誤辦理更正編定及處理一、略以：依行政法法理，行政處分具信賴保護原則，有利於民眾者不得撤銷，惟行政處分涉及公益，原行政處分仍得撤銷。且依土地法第81條、第85條規定，上級機關得依行政上指揮關係命下級機關變更其使用地類別，使用地類別之編定或變更，乃主管機關得隨時基於公共政策需要的考量為之，享有一定之裁量權。本案對系爭土地錯誤之編定應作正確之行政處分，原告再循行政救濟程序彌補。故被告花蓮縣花蓮地政事務所將原屬「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」所劃定「花蓮溪口附近」自然保護區範圍內之系爭土地，更正編定恢復為正確之編定別，依法有據，並無違法，原告對合法之行政行為自不得請求國家賠償。

(二)被告花蓮縣花蓮地政事務所於土地登記簿對系爭土地歷次所為之使用地類別之記載或變更，均有內政部或被告花蓮縣政府之函件為依據，且所登載之內容並未與上開函件所示不符，故應非屬「登記錯誤」之樣態，原告不得依土地法第68條第1 項規定請求國家賠償。

(三)依非都市土地使用管制規則第6條第2項規定、「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」、內政部地政司97年4 月24日地司十發第0000000000號書函示、法務部93年8 月30日法律字第0000000000號函示，系爭土地既位「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，不得有任何之開發行為，故系爭土地並非因被告花蓮縣花蓮地政事務所將其使用地類別編定為「農牧用地」即可為建築使用，亦即該使用地類別之編定與原告農舍興建之損失間無相當因果關係存在。

(四)綜上所陳，原告請求顯無理由，應予駁回等語。並聲明：原告之訴駁回；如受不利判決，願供擔保請准免於假執行。

四、茲將兩造所不爭執之相關事實整理如下：

(一)包含系爭土地位屬行政院73年2 月23日台73交第2606號函核定實施之臺灣沿海地區自然環境保護計畫台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之限制發展區，而經編定為「風景區生態保護用地」。原告於88年10月22日因買賣取得系爭土地，嗣於93年7 月23日向被告花蓮縣花蓮地政事務所申請非都市土地使用分區更正編定，被告花蓮縣花蓮地政事務所於93年7 月29日擬予同意上開申請，並以花地所用字第0000000000號函請被告花蓮縣政府核示，被告花蓮縣政府於93年8月6日以府地用字第00000000000 號函同意辦理，被告花蓮縣○○地○○○○於00○0 ○00○○○○○地○○○○○○區○○○○○○○○○○號：93花資登字第207240號），被告花蓮縣政府於93年12月12日以府地用字第00000000000 號函檢送可利用限度查定清冊，並於93年12月29日以府地用字第00000000000 號函准變更「風景區農牧用地」，被告花蓮縣○○地○○○○於00○0○0○○○○○○地○○○○○區○○○○地○○○○○號：94年花資登字第000040號）（參本院100 年度重國字第14號案卷頁15、16、66至71、80至83、94至98、本案卷一頁94至97）。

(二)系爭土地地目變更後，原告乃據以申請於系爭土地建造農舍，被告花蓮縣政府於94年12月6日核發府城建執字第94A1512號建造執照（參本院100年度重國字第14號案卷頁17）。

(三)被告花蓮縣政府於97年7 月24日以府城建字0000000000號函知原告略以：原告所申請農舍建造執照變更設計案，因申請基地位屬花東沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，其土地更正編定為「風景區農牧用地」仍有疑義，在疑義未釐清前將涉有妨礙區域計畫法，為免繼續施工造成損失，依據建築法第58條規定，通知原告即日起停止施工，暫緩辦理變更設計及核發使用執照（參本院100 年度重國字第14號案卷頁18）。

(四)被告花蓮縣政府於97年9月8日以府地用字第0000000000號函請被告花蓮縣花蓮地政事務所更正包括系爭土地地目為正確之編定別，並於97年10月28日以府地用字第0000000000號函請被告花蓮縣花蓮地政事務所依規定辦理更正編定，且於97年12月23日以府地用字第0000000000號函請被告花蓮縣花蓮地政事務所儘速更正正確之編定別，嗣被告花蓮縣花蓮地政事務所於98年1 月15日以花地所用字第0000000000號函告被告花蓮縣政府已依函示辦理更正編定包含系爭土地在內等55筆土地為「生態保護用地」，被告花蓮縣政府於98年3月9日以府地用字第0000000000號函請被告花蓮縣花蓮地政事務所辦理更正編定，被告花蓮縣花蓮地政事務所於98年3 月10日以花地所用字第0000000000號函陳被告花蓮縣政府更正編定為生態保護用地之使用編定異動清冊，被告花蓮縣政府於98年4月8日以府地用字第0000000000號函同意更正編定（參本院100年度重國字第14號案卷頁25、84至86、88至92）。

(五)原告不服被告花蓮縣政府97年7 月24日府城建字0000000000號函處分，提起訴願，經內政部以97年12月24日台內訴字第0000000000號訴願決定書撤銷原處分，責由原處分機關即被告花蓮縣政府另為適法處分（參本院100 年度重國字第14號案卷頁19至21）。

(六)被告花蓮縣政府於98年2 月24日以府城建字第0000000000號函知原告略以：被告花蓮縣花蓮地政事務所因誤解內政部76年1月9日（76）台內地字第471586號函釋，致系爭土地錯誤更正編定為「風景區農牧用地」，原告依據該錯誤更正編定結果，以基地係屬風景區農牧用地，而按建築法、農業發展條例及農業用地興建農舍等相關規定，申請興建農舍。因前開管制規定及錯誤編定結果迄至該建築執照審核期間，相關地政機關均未發現亦未循行政程序知會建築主管單位，致建築執照申請案即按一般農舍案件予以核准發照。因涉國土保安、海岸維護、景觀保育等多項重大公益，縱使原告有誤信錯誤更正編定之結果，致提出建築申請並有建築行為之事實，然並無行政程序法第117 條但書規定不得撤銷之情形，故依職權撤銷建造執照（參本院100 年度重國字第14號案卷頁22至24）。

(七)被告花蓮縣花蓮地政事務所於98年4 月10日將系爭土地地目更正為「風景區生態保護用地」（參本院100 年度重國字第14號案卷頁16）。

(八)原告不服被告花蓮縣政府98年2月24日府城建字第0000000000號函撤銷建造執照處分，提出訴願後，經內政部98年8月31日台內訴字第0000000000訴願決定駁回，原告不服提起行政訴訟，經台北高等行政法院以98年度訴字第2270號判決駁回原告之訴，原告不服提起上訴後，最高行政法院99年度裁字第1744號裁定駁回原告之上訴確定。原告聲請再審，經台北高等行政法院以101年度再字第98號及最高行政法院101年度裁字第2702號裁定駁回確定（參本案卷一頁47至59，並經本院依職權調閱上開卷宗確認屬實）。

五、本件之爭點在於：（一）被告花蓮縣花蓮地政事務所辦理系爭土地使用地類別變更，是否屬土地法第68條第1 項所稱之登記錯誤？被告花蓮縣政府審核建造執照申請案，是否僅單憑基地地目之編定？亦即原告主張其於系爭土地興建農舍投入興建成本或系爭建物合法變為不合法之價值減損等損失，與被告花蓮縣花蓮地政事務所錯誤編定地目有無因果關係？

（二）被告花蓮縣政府核發建造執照處分是否不法？原告取得建造執照後興建地上物是否受有損失？該損失與被告花蓮縣政府核發建造執照間有無因果關係？如認原告得請求國家賠償，則其請求之數額若干為有理由？茲分述如下：

(一)有關被告花蓮縣花蓮地政事務所部分：

1.按土地法第68條第1 項規定「因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任」，無非係就職司土地登記事務之公務員因過失不法侵害人民權利，而由該公務員所屬地政機關負損害賠償責任之規定（參照國家賠償法第 2條第2 項、第9條第1項），核係國家賠償法之特別規定。如主張因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任時，依國家賠償法第6 條規定，自應適用土地法之規定（最高法院83年度台上字第1723號、89年度台上字第2213號民事裁判要旨參照）。準此，原告對被告花蓮縣花蓮地政事務所之國家賠償請求，自無捨特別法土地法第68條第1項之適用，先予敘明。

2.按土地法第68條第1 項所稱之登記錯誤遺漏，依土地登記規則第13條規定，雖指登記之事項與登記原因證明文件所載之內容不符，但此僅係就土地法第68條所定之登記錯誤或遺漏加以例示之解釋，非謂可限制土地法第68條所定之適用（最高法院76年度第5 次民事庭會議決議參照）。系爭土地因位屬行政院73年2 月23日台73交第2606號函核定實施之臺灣沿海地區自然環境保護計畫台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之限制發展區域，而經編定為「風景區生態保護用地」。原告於93年7 月23日申請將系爭土地編定為「農牧用地」，被告花蓮縣花蓮地政事務所因誤解內政部76年1月9日台（76）內地字第471586號函釋「已為農牧使用者除外」區域包括「花蓮溪口附近自然保護區」，而檢附使用分區編定異動清冊陳報被告花蓮縣政府核定，被告花蓮縣政府於93年8月6日以府地用字第00000000000 號函同意辦理更正編定為「風景區，暫未編定」，被告花蓮縣○○地○○○○於00○0 ○00○○○○○地○○○○○○區○○○○○○○○○○號：93花資登字第207240號），被告花蓮縣政府於93年12月29日以府地用字第00000000000 號函准變更「風景區農牧用地」，被告花蓮縣○○地○○○○於00○0○0○○○○○○地○○○○○區○○○○地○○○○○號：94年花資登字第000040號）。嗣後發現錯誤，被告花蓮縣政府於97年7 月24日以府城建字0000000000號函知原告停止施工，暫緩辦理變更設計及核發使用執照，並於97年9月8日以府地用字第0000000000號函請被告花蓮縣花蓮地政事務所更正包括系爭土地地目為正確之編定別，且於97年10月28日以府地用字第0000000000號函請被告花蓮縣花蓮地政事務所依規定辦理更正編定，又於97年12月23日以府地用字第0000000000號函請被告花蓮縣花蓮地政事務所儘速更正正確之編定別，嗣被告花蓮縣花蓮地政事務所於98年1 月15日以花地所用字第0000000000號函告被告花蓮縣政府已依函示辦理更正編定包含系爭土地在內等55筆土地為「生態保護用地」，被告花蓮縣政府於98年3月9日以府地用字第0000000000號函請被告花蓮縣花蓮地政事務所辦理更正編定，被告花蓮縣花蓮地政事務所於98年 3月10日以花地所用字第0000000000號函陳被告花蓮縣政府更正編定為生態保護用地之使用編定異動清冊，被告花蓮縣政府於98年4月8日以府地用字第0000000000號函同意更正編定，被告花蓮縣花蓮地政事務所於98年4 月10日將系爭土地地目更正為「風景區生態保護用地」。由上可知，被告花蓮縣花蓮地政事務所確實曾將系爭土地使用地類別報請花蓮縣政府核准後錯誤登記為「風景區農牧用地」。

3.然依土地法第68條第1 項所稱之登記錯誤，而請求賠償之要件，係為保護因錯誤登記而受損害之人，自須登記錯誤之行為造成人民權利受有損害，且該損害之發生與登記錯誤具有相當因果關係為必要。而所謂相當因果關係者，係指有此行為，依客觀觀察，通常即會發生此損害，視為有因果關係；如無此行為必不生此損害，或雖有此行為，通常亦不生此損害，即無因果關係。依據內政部93年3月5日內授中辦地字第0000000000號令修正之「非都市土地使用管制規則」，將「非都市土地使用管制規則」第6條第2項修正為「前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」，行政院於73年 2月23日以台73交字第2606號函准內政部所報之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之施行，並指示該計畫中之「花東沿海保護區」由台灣省政府主辦，其並劃定「五大」「自然保護區」，分別為：⑴花蓮溪口附近、⑵水璉磯崎間海岸、⑶石門靜埔間海岸及石梯坪附近海域、⑷石雨傘海岸、⑸三仙台海岸及其附近海域等。其中花蓮溪口之區域為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區。而其所謂之保護措施則羅列14項，包含⑴非經依法核准不得改變原有地形、地貌（自然保護區）及⑷除必要之安全設施外，禁止其他建設行為（自然保護區）；另並規定配合措施為依台灣東部區域計畫，將自然保護區編定為生態保護用地。為因應前開之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」，花蓮縣政府並於74年1月2日以府建觀字第6348號函公告「花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施」，並劃定三處自然保護區範圍，分為⑴花蓮溪口附近、⑵水璉磯崎間海岸、⑶石門靜埔間海岸及石梯坪附近海域，其內容並包含保護措施有：非經依法核准不得改變原有地形、地貌（自然保護區）、除必要之安全設施外，禁止其他建設行為（自然保護區）。而系爭土地則位處花蓮溪口附近之自然保護區內，自應禁止其他建設行為。又「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「自然保護區」係屬「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」所劃設之「限制發展地區」，而所謂「限制發展地區」係規定：「本地區以資源保育為原則，除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園、上下水道、郵政、電信、變電所等公共設施及為維護水源必要之道路外，不得從事其他土地開發行為」（參本院100 年度重國字第14號案卷頁94至98、本案卷一頁94至97）。自此以觀，系爭土地依據現行之「非都市土地使用管制規則」第6條第2項之規定，無論使用地類別為「風景區、生態保護用地」或「風景區、農牧用地」，均須受依據「區域計畫法」所公告之「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之限制，而不得有任何開發之行為，本不得申請建造農舍，故系爭土地誤編「風景區農牧用地」，並不生系爭土地即可興建農舍之效果，該使用地類別之編定與農舍之興建無相當因果關係之存在，至為顯明。原告所主張興建農舍投入成本及系爭建物由合法變為不合法等損失，乃緣自於被告花蓮縣政府嗣後撤銷建造執照之合法處分，與被告花蓮縣花蓮地政事務所錯誤編定地目間並無相當因果關係。從而，原告依土地法第68條第1 項請求被告花蓮縣花蓮地政事務所國家賠償，應屬無據。

(二)有關被告花蓮縣政府部分：

1.有關原告主張被告花蓮縣政府核示監督被告花蓮縣花蓮地政事務所變更系爭土地使用地類別有疏失，應負國家賠償責任云云，緣原告所主張投入興建成本或系爭建物合法變為不合法之價值減損等損失，與被告花蓮縣花蓮地政事務所錯誤編定地目之間，並無相當因果關係，業如前述。從而，原告根據同一理由，主張被告花蓮縣政府應負國家賠償責任乙節，亦難認可採，先予敘明。

2.被告花蓮縣政府因未查明系爭土地位於花蓮溪口自然保護區範圍內，係屬「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」所劃設之限制發展地區，以資源保育為原則，除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園、上下水道、郵政、電信、變電所等公共設施及為維護水源所必要之道路外，不得從事其他土地開發行為，原不得申請建造農舍，然花蓮縣政府於94年12月6日核發府城建執字第94A1512號建造執造，其所屬公務員執行職務行使公權力時具不法性，應堪認定。

3.按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。又國家賠償請求權之成立要件，須以公務員執行職務行使公權力具有故意或過失之不法行為及人民之自由或權利受有損害，且該損害之發生與有責任原因之事實間具有相當因果關係為必要。而所謂相當因果關係者，係指有此行為，依客觀觀察，通常即會發生此損害，視為有因果關係；如無此行為必不生此損害，或雖有此行為，通常亦不生此損害，即無因果關係。被告花蓮縣政府核准系爭土地使用地類別編定，及依原告申請核給建造執照之行為，其性質均屬授益性之行政處分，並未使原告財產有任何價值減損或喪失之情形，原告主張財產上損害係指投入興建農舍成本或合法建物變為不合法建物等損失，此並非被告花蓮縣政府核准地目編定及發給建造執照處分所生之結果，而係撤銷建照所致。換言之，原告於領得建照興建農舍完成後，即取得系爭建物所有權，其財產權並未因此受有損害，且原告於系爭土地上建造完成地上物後，即經營民宿「海中天」使用迄今（參本案卷一頁170至174），該建物作為不動產之實體功能，並未因此受有妨害，原告對於該建物之管理、使用、收益及處分權能亦未受到任何限制，原告雖主張該建物變為不合法建物，目前未取得使用執照，其市場交易價值減損，然此均係緣自於被告花蓮縣政府事後撤銷建造執照之行為。從而，被告花蓮縣政府核准系爭土地地目編定及准許核發建造執照之行為，並無侵害原告財產，更與原告所指之財產損害無相當因果關係，依上開規定，原告自不得據此請求被告花蓮縣政府賠償損害。

4.按受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟，行政程序法第119條、第120條分別定有明文。又人民之自由或權利須因公務員之不法行為致受損害，始得依國家賠償法請求損害賠償。如因公務員之適法行為而遭受損害，則屬於損失補償問題（最高法院86年度台上字第977 號民事裁判、最高行政法院92年度判字第1709號行政裁判要旨參照）。原告不服花蓮縣政府98年2 月24日府城建字第000000000 號函撤銷建造執照處分，提出訴願後，經內政部訴願決定駁回，原告不服提起行政訴訟，台北高等行政法院98年度訴字第2270號駁回原告之訴，原告不服提起上訴，最高行政法院99年度第1744號裁字駁回上訴確定。該案最終認定花蓮縣政府撤銷建造執照處分為「合法」，則不生「不法」行為之國家賠償問題，僅生認定有無上開行政程序法規定之損失補償之問題，對此本院無審判權，不得審酌，原告宜循行政爭訟程序救濟，附此敘明。

六、綜上所述，原告主張因被告二機關違法之行政處分，而侵害其財產權利，為不足採，被告二機關抗辯地目編定及核給建造執照之行為，未侵害原告財產，應屬可採。從而，原告依國家賠償法第2 條第2項、第5條、民法第185條第1項、土地法第68條第1項規定，請求被告二機關連帶給付1,500萬元及自100年2月18日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，則其假執行之聲請亦失所依附，應併予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及其他所為之舉證，經審酌後認對於本件判斷不生影響，爰不一一論述，併此敘明。

八、綜上所述，本件原告之訴為無理由，爰依民事訴訟法第78條，判決如主文。

臺灣花蓮地方法院民事庭

法院書記官 王馨瑩