最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第572號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第572號

上訴人

苗栗縣政府

代表人

劉政鴻

訴訟代理人

張智宏 律師

被上訴人

楊文昌

訴訟代理人

羅秉成 律師

曾能煜　律師

上列當事人間農地重劃事件，上訴人對於中華民國98年11月25日臺中高等行政法院98年度訴字第130號判決關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人所有位於苗栗縣苑裡鎮新復農地重劃區內農作物，因妨礙該農地重劃之土地分配及農路工程施工，必須拆遷，上訴人依據「苗栗縣89年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」（下稱苗栗縣89年度查估基準）辦理農林作物查估業務，認被上訴人苗木之施作方式係以行列畦床式栽植且採密植栽培，作為預做未來移植園藝素材之用，為密植之苗圃花木，依規定不分種類、高度一律按面積給予補償費，於92年8月21日以府地劃字第0920082526號函公告並通知被上訴人補償費計新臺幣（下同）707,180元。被上訴人提起異議，主張應依司法院釋字第344號解釋意旨進行個案認定，應逐株點數，而非以面積核價，遭上訴人駁回。歷經被上訴人提起4次訴願，均經訴願決定撤銷原處分，嗣上訴人於97年8月6日以府農林字第0970116937號函重為處分（即本件原處分），被上訴人不服，第5次提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，請求：㈠原處分及訴願決定均撤銷。㈡上訴人應給付被上訴人2,408,070元。經原審判決原處分及訴願決定撤銷，並駁回被上訴人其餘之訴，上訴人對其敗訴部分，提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：㈠司法院釋字第344號解釋意旨，雖肯認辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準與憲法並無牴觸，然更強調真實正常種植狀況與基準相差懸殊時，仍應由主管機關就個案妥慎認定。內政部依據土地徵收條例第31條第3項規定，於90年2月20日訂頒農作改良物徵收補償費查估基準（下稱內政部查估基準），該基準第3點（二）1、但書規定，樹苗密植難以點數時依面積核算，乃查估作業之例外規定，並應符合下列嚴格要件：⑴標的物為樹木之幼苗；⑵栽植在面積狹小之苗圃上；⑶密植；⑷難以點數。然上訴人頒訂之「苗栗縣89年度查估基準」，對於密植樹苗並無定義，故苗栗縣89年度查估基準第4類觀賞花木類部分附註第2項所指之密植，應參照內政部查估基準，以「樹木幼苗難以點數」為判斷基準。被上訴人係在2904.2平方公尺的土地上栽種469株不同種類樹木，且該等樹木之胸徑、大小、高度均不相同，亦非樹木幼苗，復非栽種在苗圃上，不僅未超過苗栗縣89年度查估基準規定之合理栽植量，更遑論有密植難以點數之情形，上訴人僅以被上訴人種植方式為「行列畦床式栽植」，與一般庭院觀賞花木配置情形有別，以及栽植樹木之間距不足，逕認定為密植之苗圃花木，並以每平方公尺150元計價，顯有違誤。㈡農地重劃條例第17條第2項規定，農地重劃後補償之範圍僅有土地改良物、墳墓，未包含農作改良物，惟其與土地經徵收後應補償農作改良物之性質相近，故有關農作改良物補償應可適用土地徵收條例第31條第3項之規定。且本件上訴人辦理補償之依據為苗栗縣89年度查估基準，而該查估基準則係依據內政部查估基準為制定，故上訴人所頒訂之查估基準應不得違背內政部頒訂之規定。㈢被上訴人分別於91年10月11日、91年11月3日、91年11月17日陳情書中提出樹種、植枝高度、胸徑大小、數量等相關資料及相片，並以提呈之苑裡鎮新復里重劃區地上作物查估資料、價目表（下稱查估資料價目表）核價，上訴人從未對查估資料價目表所載提出異議或表達不同意見，依土地徵收條例第20條第1項規定，上訴人徵收被上訴人所有之農作改良物，而負有給付補償費之義務，此乃因公法上原因發生之財產給付，被上訴人自得提起給付訴訟，是以，扣除業經被上訴人據領之707,180元，上訴人應再給付被上訴人2,408,070元云云。

三、上訴人則以：㈠按農地重劃條例第17條第2項規定，有關辦理農地重劃對應拆除農作物之補償標準，係屬各縣市政府即上訴人之權責。又因上訴人對農地重劃有關農作改良物部分並無訂定相關補償規定，因而就本件補償標準簽請上訴人首長核准依據苗栗縣辦理公共工程拆除建築改良物自治條例、苗栗縣89年度查估基準核算之，上訴人辦理本件農作改良物補償依苗栗縣89年度查估基準，依法並無不合。且內政部查估基準係內政部依據土地徵收條例第31條第3項訂定，其法源依據並非農地重劃條例，故該查估基準得否作為本件因農地重劃拆除農林作物補償之依據，已有疑義。㈡本件查估認定過程係以，標的物種植之總面積為2904.2平方公尺，其中榕樹所占比例為50%，其他樹種比例為50%，並以行列畦床式栽植，經上訴人判斷係預做未來移植園藝素材之用，乃認定其為樹木苗圃，次按苗栗縣89年度查估基準三、喬木類榕樹之規定「樹高5公尺以上者，每10公畝正常合理之培栽容量為200株；樹高5公尺以下者，每10公畝正常合理之培栽容量為400株。」系爭土地種植總面積約2904.2平方公尺，正常容納之林作物株數約為581株；本件被上訴人之種植狀態經上訴人估算，每5平方公尺約有4至5株，故共約2904株，顯見被上訴人種植株數已超出正常種植之單株點數標準。乃認定係屬密植之苗圃花木，並依苗栗縣89年度查估基準第4類觀賞花木類部分附註第2項規定，不分種類和高度一律按面積給予補償費，其每平方公尺單價木本為150元，以每平方公尺150元核計其補償費，而認被上訴人應領得之補償費計435,630元。且苗栗縣89年度查估基準第4類觀賞花木類部分附註第2項規定，係就超過正常合理種植面積之苗圃花木，即密植之苗圃花木，改按面積給予補償，其性質同於司法院釋字第344號解釋意旨，合於憲法精神，並無違誤。㈢上訴人所頒訂之苗栗縣89年度查估基準，並非依據內政部查估基準，此觀上訴人於88年即已頒訂，然內政部於90年2月20日始檢附，客觀上已不可能為苗栗縣89年度查估基準之依據。是以，苗栗縣89年度查估基準並未明確定義何謂密植之苗圃花木及依面積核算補償費之嚴格標準，何謂密植係授權查估人員個案判斷，亦無從依內政部查估基準以「樹木幼苗難以點數」為其判斷基準。又依農地重劃條例施行細則第2條規定，農地重劃後有關土地改良物之補償，應包括農作改良物在內，否則上訴人即無辦理本件查估之需要，被上訴人主張本件補償應適用土地徵收條例第31條第3項規定，容有誤會。㈣被上訴人請求本件補償費之發給，尚須先經上訴人查估核定農作改良物之數量及金額據以造冊，作為發給之依據，於上訴人尚未造冊核算前，被上訴人逕以行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟，於法未合云云，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按農地重劃條例第17條規定及司法院釋字第344號解釋意旨，直轄市或縣（市）主管機關查定農地重劃區內屬土地改良物之農作改良物時，自得訂定或決定其查估基準，作為補償之依據；且若適用之結果足資證明與真實正常種植狀況相差懸殊時，主管機關仍應個案認定，以符公平補償之目的。㈡本件上訴人對農地重劃有關農作改良物部分，並無相關補償查估標準之規定，是簽請上訴人首長核准以苗栗縣辦理公共工程拆除建築改良物自治條例、苗栗縣89年度查估基準為依據，辦理苗栗縣苑裡鎮新復農地重劃區補償作業。核依農地重劃條例第17條規定應予補償者，與土地徵收時所應為之補償，其性質相同，上訴人依苗栗縣89年度查估基準辦理本件農作改良物補償，於法尚難謂有不合。至於內政部查估基準係依土地徵收條例第31條第3項規定訂定，並非依農地重劃條例所訂定，故上訴人辦理本件補償，自不當然受其拘束。㈢按農作改良物之具體狀況，雖其栽植數超過正常合理之培栽容量，然若非屬搶植，且已有相當樹齡，則以面積方式查估之結果，與真實正常種植狀況依單株點數計算之結果，相差懸殊時，仍依苗栗縣89年度查估基準第4類觀賞花木類部分附註第2項規定查估，即屬違背農地重劃條例第17條第2項應為相當補償之意旨，及司法院釋字第344解釋之精神。又苗栗縣89年度查估基準第4類觀賞花木類部分附註第2項規定，並未說明何謂密植之苗圃花木之定義，亦未明確指出依面積核算補償費之嚴格要件，逕授權查估人員依個案判斷何謂密植，自屬誤解。是以，被上訴人主張本件僅有469株不同種類樹木，上訴人以現場拍攝之11張照片，認定為密植狀態，估算計有2,904株，惟上訴人並未能提出確實之證據證明估算之株數，僅以上開照片作為認定事實之依據，而作成補償之查定，已有未依證據認定之情形。況密集種植之樹木，並無栽植未久或搶種情形，亦與一般人所認知之樹苗情形不同，本件於上訴人未認定被上訴人係搶種之情形下，以每平方公尺150元方式計算之補償費，與以苗栗縣89年度查估基準單株計算之結果，2者相差懸殊，自難謂本件上訴人系爭補償，係合法之相當補償。是以被上訴人請求撤銷訴願決定及原處分，自屬有據。㈣行政訴訟法第5條、第8條規定，一般給付訴訟具有「備位」性質，從而，若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。又欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該核定之行政處分，而不得直接提起給付訴訟。本件被上訴人主張上訴人就系爭應補償之樹木部分所為查定之處分違法，而捨上開先由上訴人作成正確之查估處分，再予以補償之程序，而逕行就其所主張農作改良物之數量，自行估算其農作改良物補償之數額，提起此部分金錢給付之請求，於法不合等由，為被上訴人一部勝訴，一部敗訴之判決。

五、上訴意旨略謂：㈠原審判決一方面認定上訴人依苗栗縣89年度查估基準辦理本件農作改良物補償查估，於法有據，另一方面卻指摘上訴人適用該查估基準第4類觀賞花木類部分附註第2項規定辦理，即屬違背農地重劃條例第17條第2項，及司法院釋字第344號解釋意旨，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由矛盾之違誤。再者，證人葉維國、彭嘉文、劉明光等人於原審到庭供述查估過程，已足徵本件查估行為應屬上訴人之行政裁量，且形式上並無違反苗栗縣89年度查估基準，惟原審未予審酌，亦未敘明何以不採之理由，自有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違誤。㈡苗栗縣89年度查估基準第4類觀賞花木類部分附註第2項規定，係就超過正常合理種植面積之苗圃花木改按面積給予補償，此與司法院釋字第344號解釋案例所指臺北市辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準中，有關限制每公畝種植花木數量，對超出部分不予補償之規定並不相同，自難比附援引。且上訴人為本件農作改良物補償之主管機關，則上訴人辦理本件補償按係依當時有效之自治法規辦理，並對被上訴人所有農作改良物均予補償，自難認有何違背司法院釋字第344號解釋之精神。然原審未審酌上情，遽認上訴人依苗栗縣89年度查估基準第4類觀賞花木類部分附註第2項規定查估，即屬違背農地重劃條例第17條第2項規定，及司法院釋字第344號解釋意旨，顯有判決不適用法規或適用法規不當之違誤云云。

六、本院按：㈠憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關依法徵收人民之財產，形成個人之特別犧牲者，國家應給予相當、合理之補償，方符憲法保障財產權之意旨。（司法院釋字第400、425、440、516、652號解釋參照），足見國家機關徵收人民之財產，雖非給予完全滿足之補償，但仍應給予相當、合理之補償。本件上訴人辦理苗栗縣苑裡鎮新復農○○○區○○○○○路工程施工需要，必須拆遷該農地重劃區內含被上訴人所有系爭農作改良物，對該農地重劃有關農作改良物，以苗栗縣辦理公共工程拆除建築改良物自治條例、苗栗縣89年度查估基準為依據，辦理補償，為原審所確定之事實。則上訴人就本件所為補償，係依農地重劃條例第17條第2項規定之補償，與土地徵收時所應為之補償，性質相同，自有首揭說明之適用。㈡經查，苗栗縣89年度查估基準第4類觀賞花木類部分附註第2項規定：「密植之苗圃花木，不分種類、高度，一律按面積給予補償費，其每平方公尺單價木本為150元……。」之規定，旨在預防土地所有人於補償前故為搶植或濫種，以取得不當利益，與憲法保障財產權之意旨固無違，然如於個別案件，該密植無搶植或濫種之情形，因實際種植所可能獲得之合理補償與依上揭查估基準每平方公尺150元計算之補償，相差懸殊時，自應由上訴人就個案妥為認定，始符憲法保障人民財產權之本旨，此觀之司法院釋字第344號解釋理由所示：「臺北市政府所訂定之臺北市辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準限制之數量，乃係斟酌一般情形而為規定，在個別案件，如有確切事證，證明其與真實正常種植狀況相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，審究其有無搶植或濫種之情形，妥慎認定之」意旨即明。

㈢原審基於上訴人僅憑現場拍攝之照片11張，即認定被上訴人於系爭土地種植總面積約2904.2平方公尺上，種植共約2904株樹木，屬於密植之情形，然被上訴人則否認其事，並主張系爭土地上僅有469株不同種類樹木等情，認上訴人上該認定有未依證據認定之情事，且被上訴人上述種植之樹木並無栽植未久或搶植之情形，又為原審所確定之事實，則上訴人依上該查估基準以每平方公尺之面積150元核計其補償費，與單株計算以上開補償標準計算之結果，二者相差自屬懸殊。㈢從而，上訴人依苗栗縣89年度查估基準之規定，不問被上訴人有無搶植或濫種，密植之苗圃花木，不分種類、高度，一律按面積給予補償費，即與財產權保障之意旨有違。原判決因而撤銷原處分及訴願決定，並命上訴人依判決意旨重為處分，業於理由內詳為論述，經核並無違誤。上訴人仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異