最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第100號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第100號

上訴人

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇蘅

被上訴人

緯來電視網股份有限公司

代表人

王郡

上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國100年9月15日臺北高等行政法院100年度訴字第1055號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人以被上訴人經營之緯來戲劇臺頻道於民國（下同）99年6月20日10時播出之「健康滿百」節目，由主持人與邀請至現場之來賓推介「山茶花皂苷」產品，涉有為特定產品推介宣傳之內容，致節目未與廣告明顯分開，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第36條第1款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點規定，以99年9月17日通傳播字第09948041130號裁處書（下稱原處分）裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目。被上訴人不服，提起訴願，經行政院訴願決定駁回，乃向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經臺北高等行政法院判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：上訴人所為之原處分屬於通訊傳播業務之處分案，依國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第4條第1項、第8條第1項、第2項第5款、第9條第3項規定，應提請委員會議決議，並經委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法，惟原處分僅經上訴人99年9月17日第249次分組委員會議決議，未達委員總額7名之半數，故作成原處分之組織不合法，應予撤銷。次就立法目的而言，衛星廣播電視法「警告」與「罰鍰」皆屬不利益行政處分，處分程序與實體均須遵循依法行政原則。依行政罰法第25條之規定，行為人數個違反行政法上義務行為，即使均違反同一構成要件，依法應分別予以處罰，亦即廣播電視事業再三播送同一違反節目廣告化之節目，始可謂同一行為，才有衛星廣播電視法第35條至第37條規定之適用，而播送不同違反節目廣告化之節目，非屬同一行為，則應適用行政罰法之規定分別論處。上訴人既認伊違反衛星廣播電視法第19條之規定，則應先適用衛星廣播電視法第35條第3款之規定先行警告，若伊有經警告後仍未改正之不作為事實，再依衛星廣播電視法第36條第1款之規定加以裁罰，而不得逕行對被上訴人裁處罰鍰。惟依上訴人所訂定之「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」第3條規定，對於廣播電視事業違反節目廣告化之情形，上訴人只須為1次警告處分，其後該廣播電視事業同一或數個節目播送行為，均援用「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」第3條規定視為同類型行為，不須針對個別行為先行警告，可知「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」實與衛星廣播電視法第35條及行政罰法第25條之規定有所不符，已違法律保留原則等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、上訴人則以：依通傳會組織法第8條規定，通訊傳播業務處分案之審議，僅不得以委員會議決議授權內部單位分層負責，非謂一律均應由委員會議決議行之，且依同法第9條第4項規定，上訴人得經委員會議決議，召開分組委員會議，而該分組委員會係屬另一種委員會形態，不在同法第8條第2項禁止授權範圍之列。上訴人基於第249次分組委員會議決議作成原處分，符合「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」（下稱系爭作業要點）第2點、第6點規定。被上訴人因於93年4月6日違反相同違法構成要件，經行政院新聞局（下稱新聞局）以93新廣四字第0930621267號裁處書裁罰警告在案，且於本件違法行為前1年內因違反相同違法構成要件，復經上訴人以99年3月26日通傳播字第09948010510號裁處書（下稱99年3月26日裁處書）裁罰1次在案，故上訴人依照衛星廣播電視法第36條第1款之規定，以原處分裁處被上訴人，於法有據。又上訴人為避免各執法人員對於具備相同違法構成要件之行為者恣意為不同裁量，乃訂定「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」作為行政裁量權之準則，而此要點之發布符合行政程序法第159條第2項第2款之規定，並非法所不許，且上訴人已分別就違反衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條等不同情節，訂定不同罰鍰額度，並依據其違反次數之多寡訂定不同之裁罰基準，難謂有違反衛星廣播電視法之本意，亦無違法律保留原則等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人所為之原處分，係屬於通訊傳播業務之處分案，該處分案之審議應由委員會議決議，並經全體委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法。惟參照原處分之理由及法令依據五、載明「經本會99年9月17日第249次分組委員會議決議，裁處如主文」，可知原處分僅經上訴人第249次分組委員會議決議，而非依通傳會組織法第8條第1項、第2項所定經由委員會議決議行之。又稽諸上訴人第249次分組委員會議紀錄（原處分不可閱覽卷第1至2頁），僅有劉委員崇堅、鍾委員起惠、魏委員學文出席，並由前開3名委員審議通過本件處分案，顯見該次分組委員會議之決議，亦未達通傳會組織法第9條第3項關於委員會議決議應經4位以上委員同意之最低可決數。足徵上訴人作成原處分之合議機關組織不合法，自應依法予以撤銷。㈡上訴人固辯稱依系爭作業要點第2點規定「委員會議審議案件，於綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量及時程急緩等因素，得依本會組織法第9條第4項規定，交由分組委員會議審議。」且依同要點第6點規定，分組委員會議由委員3人組成之，其決議應以全體委員同意行之，第249次分組委員會議委員出席人數及可決數均符合上揭規定，原處分於法並無不合等語。惟查，系爭作業要點並無法律之授權，而係上訴人就其內部之組織、事務之分配、業務處理方式所訂定之一般性規定，僅具有行政程序法第159條第2項第1款組織性行政規則之性質，其上開內容牴觸母法即通傳會組織法第8條第1項、第2項及第9條第3項規定之部分，自屬無效，而不應予適用。是上訴人所辯上情，要難憑採等，為其判決理由之基礎，而認上訴人依其第249次分組委員會決議作成原處分之合議機關組織既不合法，原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有疏略，被上訴人執此指摘原處分及訴願決定違背法令，訴請將之一併撤銷，為有理由，因將訴願決定及原處分撤銷，由上訴人依法另為適法之處分。

五、本院按：

㈠「本會所掌理事務，除經委員會決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會決議行之。下列事項應提委員會決議，不得為前項之授權：．．．通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」為通傳會組織法第8條第1項、第2項第5款所規定；同法第4條第1項、第9條第3項前段規定：「本會置委員7人，均為專任．．．。」「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」再參照通傳會組織法第8條之立法理由：「為充分落實委員制之精神，本會原則上應以委員會議之合議作為決策方式，但為增進行政效率，部分業務得經委員會議決議授權內部單位分層負責決行，爰於第1項明定。本會採合議制，故具有相當重要性之事項原則上應經委員會議決議，爰參照行政院公平交易委員會組織條例第14條及行政院金融監督管理委員會組織法第10條規定，於第2項明文規定應經委員會議決議之事項。第2項第5款『通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案』範圍相當廣泛，即本會就第2條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經由公告、許可或處分來處理。．．．」據上可知，上訴人之委員會決議係採合議多數決，以落實立法意旨翼望之公正、客觀及專業之本旨。而關於通訊傳播業務之處分案，上開法條已明定應提經上訴人之委員會決議行之，尚不得以授權少數委員組成分組委員會議之決議取代之。

㈡次按「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」固為通傳會組織法第9條第4項所規定，而上訴人之分組委員會雖係依上開組織法第9條第4項規定所組成，並由分組委員召開會議，惟僅由委員3人組成，未達委員之半數；又分組委員會議基於行政效率考量，依上開條項規定固得為內部分工先為初步審查，然該條項並未有「分組委員會」得取代「委員會」職責為決議之明文；且分組委員會決議縱使係由分組委員會全體同意行之，仍無從達到母法即通傳會組織法第9條第3項關於會議決議之最低可決數4人。故上訴人為處理通傳會組織法第8條第2項第5款案件所訂定系爭作業要點，其中關於處分案規定減縮由3人組成分組委員會全體同意決議部分，顯然無法律授權，而牴觸通傳會組織法就委員會會議可決數最低門檻之規定。本件上訴人係依99年9月17日第249次之分組委員會決議，認定被上訴人系爭「節目未與廣告明顯分開」，違反廣播電視法第19條第1項前段規定，依同法第36條第1款等規定，據以對之處以罰鍰20萬元，依上說明，參與決議裁處之分組委員會組織顯不合法，自屬可議，訴願決定未予糾正，亦有不合。原判決因而據以撤銷訴願決定及原處分，自無不合，難謂有違反同法第9條第3、4項之立法意旨。上訴意旨主張上訴人之分組委員會會議，自法規文義或設立目的以觀，應可推論其組成人數少於7人，因之計算基準不以7人為分母，並無同法第9條第3項之適用等語，核屬主觀法律見解之歧異，依上述規定與說明難謂有據，要無足採。

㈢綜上，原判決認原處分及訴願決定認事用法，俱有違誤，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而撤銷原處分及訴願決定，並無判決理由不備、判決不適用法規等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異