最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第998號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第998號

上訴人

萬台龍

被上訴人

法務部

代表人

曾勇夫

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國100年9月15日臺北高等行政法院100年度訴字第986號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人係經濟部所屬台灣自來水股份有限公司﹙下稱台水公司﹚人力資源處（原人事室）處長，其子萬力瑋屬公職人員利益衝突迴避法（下稱利益迴避法）第3條第2款所規範之關係人，於民國97年10月1日進入台水公司第四區管理處臺中給水廠擔任不定期契約工。經濟部前於96年10月9日以經人字第096023669710號函（下稱經濟部96年10月9日函）台水公司，以該公司現有約僱人員應參加公開甄試，循正式管道納編評價職位人員，以免滋生外界對其人員進用之疑義。，台水公司遂以97年10月30日臺水人字第0970037171號函（下稱台水公司97年10月30日函）修正台水公司評價職位人員遴用要點（下稱遴用要點）第5點規定，刪除契約工得以參加該公司舉辦之專長轉換訓練成績及格或取得政府機關舉辦專門技能考驗合格領有相關證照者，視同對內甄試及格，取得該訓練類別轉任僱用資格之規定，卻於發布修正該遴用要點時，於函文內另載明「惟修正前已進用之契約工仍適用修正前之規定」等文字，使萬力瑋之職位條件，得援引修正前契約工可轉任為評價職位人員之規定。嗣經濟部仍指示，契約工應經公開甄選合格始能取得轉任僱用資格條件，台水公司復以98年7月29日臺水人字第0980025634號函（下稱台水公司98年7月29日函）修訂遴用要點第5點，明定契約工應經公開甄選合格，始能取得轉任僱用資格條件，惟於函轉該次要點中，再度於修正發布函中另行加註「本案依法律不溯及既往原則及信賴保護原則，修正前本公司第14屆董事長、總經理及取得證照者仍適用原規定」等文字，致萬力瑋於98年1月15日取得行政院勞工委員會（下稱勞委會）核發之自來水管丙級技術士證照後，援引前開二函文增列內容，於98年10月30日據以轉任為台水公司評價職位人員。被上訴人以上訴人身為人事主管，於遴用要點歷次修正過程中，刻意不依主管機關經濟部之指示，於內部簽核中及於函發布修正要點時另增列違反遴用要點規定之內容，藉此職務上權力、機會及方法，使訴外人萬力瑋獲致轉任為台水公司評價職位人員之利益，違反公職人員利益衝突迴避法第7條規定，依同法第14條規定，於99年10月26日以法利益罰字第0991112433號罰鍰處分書（下稱原處分），處罰鍰新臺幣（下同）100萬元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：

（一）萬力瑋之「不定期契約工」勞動契約，依民法規定視為長期性、永久性之契約。另萬力瑋自與台水公司第四區管理處簽約後從未離職，即非勞動基準法施行細則第6條規定之「臨時性工作」，被上訴人對「契約工」之認定顯有誤會。

（二）遴用要點之修正係總經理權責，無須經過董事會討論。台水公司與契約工間之關係不論屬於公法關係或私法關係，遴用要點之修改均不得作更不利於契約工之處理及解釋。

（三）台水公司97年10月30日函及98年7月29日函加註內容僅係對修改適用對象所作之說明，未改變其解釋及適用。況台水公司97年10月30日函修正遴用要點第5點及於說明欄加註時，萬力瑋尚未取得政府機關舉辦專門技能考驗合格證照，尚無法援引該加註內容，轉任評價職位人員，萬力瑋之轉任評價職位人員，顯與台水公司97年10月30日函無涉。萬力瑋係依台水公司98年1月9日台水人字第0980000719號函（下稱台水公司98年1月9日函）取得轉任資格及第四區管理處本權責依台水公司98年7月29日函遴用要點，辦理對內甄選而獲陞補，非處分書所指上訴人係依97年10月30日及98年7月29日二次修正遴用要點另增列加註內容，使關係人萬力瑋轉任台水公司評價職位人員之利益，違反利益迴避法第7條規定。況台水公司98年7月29日函加註內容係承辦人施人豪所擬辦，上訴人未私自加註任何事項。

（四）上訴人在萬力瑋進用事件，已經台水公司董事長核定無須迴避在案，故上訴人已排除利益迴避法中有關利益迴避之規定。況台水公司97年10月30日函加註內容既非對上訴人之子萬力瑋有利，上訴人依法即無迴避之必要。而上訴人本於職責參加通案性之人事章則修正，並非針對人事任免、遷調、獎懲等之個案，依法應勿須迴避。

（五）系爭遴用要點有「法律不溯既往」原則之適用，被上訴人以台水公司97年7月2日台水人字第0970021317號函（下稱台水公司97年7月2日函）刪除「約聘僱人員」及99年4月27日台水人字第0990013717號函（下稱台水公司99年4月27日函），修正對外公開甄選，均未加註法律不溯既往及信賴保護原則，指稱上訴人有失公平，實有誤解。況依台水公司99年4月29日台水人字第0990013689號函及99年3月4日勞資協商結論，足證台水公司遴用要點修正，有關公司與員工關係之信賴保護原則，係依法有據；遴用要點第5點，工會均秉持一貫立場維持原規定，保障已任職之契約工、巡邏工、觀光區從業人員既有權益等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：

（一）原處分與萬力瑋究係繼續性人員或臨時性人員無涉，又台水公司政風處97年10月9日內部便箋係針對97年10月1日台水公司第四區處進用關係人萬力瑋為契約工之權責與程序進行調查與說明，與原處分並無關連。

（二）上訴人確實了解經濟部96年10月9日函之真意，且依遴用要點第3點規定，評價職位人員之遴用尚須經由甄選或對外公開招考，豈有對僅憑區處經理權責未經公開公正機制進用之契約工，保證其日後可經由內部管道轉任為正式員工，保障更甚於正式評價職位人員之理。台水公司97年10月30日函與98年7月29日函之加註，使得萬力瑋保留適用原遴用要點規定而得以在日後取得轉任評價職位人員僱用資格及轉任為評價職位人員之機會，難謂上訴人與此無利益衝突而無庸迴避。

（三）上訴人歷次主張加註之原因並不相同，且未提出在97年10月30日「前」台水公司召開董事會做成與此相關決議之任何資料，台水公司第13屆第16次、第17次及第18次董事會議皆係在97年10月30日之後。且依第13屆第16次董事會會議之臨時動議，勞工董事認為仍應維持該遴用要點適用者，係96年改制前原已進用之契約工，至台水公司改制後進用之契約工，非臨時動議所要保護，反認為應禁絕利用遴用要點之旋轉門規定轉任為評價職位人員之對象。上訴人曲解臨時動議之內容，將「改制前」變更為「修正前」。

（四）台水公司98年1月9日函僅是檢送該公司第3屆第1次勞資會議紀錄，實質上未完成任何條文之修正及報經濟部核備之程序。萬力瑋於98年10月間得以無庸經過公開甄選之程序，由契約工轉任為評價職位人員，確實係因97年10月30日函及98年7月29日函加註。上訴人身為台水公司人事業務主管，卻自97年11月25日經濟部發函後，遲未完成修正，甚至一再違背經濟部之指正內容。

（五）萬力瑋轉任為評價職位人員後，台水公司於99年4月27日再度修改遴用要點時，就未看見任何保護遴用要點修正前已進用或已取得證照人員權益之文字，也就是僅有事關萬力瑋權益之2次修正內容中，有加註保障既得利益者之文字內容。況台水公司改制後為私法人，萬力瑋與台水公司間為私法關係，無行政法上信賴保護原則之適用。萬力瑋可由不定期契約工轉任為評價職位人員之條件，係於98年10月28日台水公司第4區處因尚有技術士缺額且業務有需要之時，始完全成就。故若非98年7月29日函之加註，依條件成就時有效之遴用要點第5點規定，萬力瑋應經由公開甄選程序才可取得轉任僱用資格並轉任為技術士，是以，2次函頒修正遴用要點時所為加註，確使萬力瑋獲得轉任僱用資格並轉任為台水公司評價職位人員之非財產上利益等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

（一）政府機關、公立學校及公營事業機構中對技工、工友及臨時人員等非依公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施，亦屬相類任用、陞遷、調動等人事權運用之範圍，且利益迴避法之立法意旨及迴避制度之設計目的，係為避免公職人員運用公權力而達成私益，以達到有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之目的。上訴人身為台水公司人力資源處處長，對利益迴避法相關利益迴避規定應非不知，卻仍參與有利於其子權益之相關人事規則之修訂作業，且於2次修正過程中，於內部簽呈及於函發布修正遴用要點時，另加註違反修正遴用要點所定內容之文字，難認無藉其職務上之權力、機會及方法，使其關係人獲致轉任為台水公司評價職位人員利益之舉措。

（二）台水公司於96年5月1日即改制適用經濟部國營事業體制，而契約工非屬國營事業預算編制內之人員，依經濟部所屬事業機構人事管理準則實施要點第10點規定，其轉任正式編制人員，均應經公開甄選。萬力瑋於97年10月1日經台水公司進用為不定期契約工之前，以及萬力瑋98年10月30日經核定轉任台水公司技術士之後，遴用要點亦有多次修正，於發布上開期間所修正遴用要點之函文均無另加註內容；惟台水公司進用萬力瑋為契約工之後至轉任技術士之前，這期間遴用要點於97年10月30日及98年7月29日有2次修正，於發布該2次修正遴用要點之函文，則分別加註「修正前已進用之契約工仍適用修正前之規定」、「本案依法律不溯及既往原則及信賴保護原則，修正前本公司第14屆董事長、總經理及取得證照者仍適用原規定」，況上開加註之內容，若有經合法程序決議通過，本應規定在遴用要點之條文，上訴人所主管之人力資源處卻擅於發布修正遴用要點之函文加註之上開內容簽稿併呈後向所屬單位發布，而台水公司於向經濟部陳報修正遴用要點時之函文，則無加註上開「本案依法律不溯及既往原則及信賴保護原則，修正前本公司第14屆董事長、總經理及取得證照者仍適用原規定」之內容，上訴人及其聲請訊問之證人言美玲、黃麗芳、施人豪、黃郁涵等均無法合理說明何以對下行文有加註，對上行文則無加註之正當理由，致萬力瑋得以援引前開2次修正遴用要點之發布函文所刻意加註之內容，於98年10月30日轉任為台水公司評價職位人員，益徵上訴人顯有藉其為人事主管職務上權力、機會及方法，於上開遴用要點2次修正過程中，刻意不依主管機關經濟部之指示，於內部簽核中及於發布要點函中，加註增列違反前開要點規定之內容，使關係人獲致轉任為台水公司評價職位人員之利益等詞。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決將原處分及訴願決定均予維持，並無違誤，茲就上訴意旨再論斷如下：

（一）按利益迴避法第2條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」第3條第2款規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、……二、公職人員之二親等以內親屬。……。」第4條第l項及第3項規定：「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。」「非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」第5條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」第6條規定：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」第7條規定：「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」第10條第1項規定：「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：一、民意代表，不得參與個人利益相關議案之審議及表決。二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。」第14條規定：「違反第7條或第8條規定者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰；所得財產上利益，應予追繳。」第16條規定：「違反第10條第1項規定者，處新臺幣l百萬元以上5百萬元以下罰鍰。」上開第4條第3項規定就「非財產上利益」之認定內涵，採列舉與概括規定併行方式，除列舉有利「任用、陞遷、調動」等人事措施外，因其他有利公職人員或其關係人之相類人事措施難以一一列舉，為免疏漏，乃另以「其他人事措施」作概括式規定，故舉凡有利公職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政作為，均屬該條所稱之「其他人事措施」；且自本法立法意旨及迴避制度之設計目的，係為建立公職人員利益衝突迴避之規範，避免公職人員因運用公權力而達成私益之目的，以達到有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之目的，其規範之範疇，自宜採廣義之解釋。法務部92年9月22日法政字第0920039451號函同採斯旨。次按公職人員財產申報法第2條第1項第5款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：一、……五、各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第10職等以上之幕僚長、主管；公營事業總、分支機構之首長、副首長及相當簡任第10職等以上之主管；代表政府或公股出任私法人之董事及監察人……。」

（二）經查，台水公司於96年5月1日改制適用經濟部國營事業體制，屬公營機構。上訴人於行為時為台水公司相當簡任第10職等以上之主管即人力資源處處長，屬利益迴避法第2條規定之公職人員；其子萬力瑋則為同法第3條第2款所規範之關係人，於97年10月1日進入台水公司第四區管理處臺中給水廠擔任不定期契約工；98年1月15日取得勞委會核發之自來水管丙級技術士證照，並於98年10月30日，經內升轉任為台水公司評價職位人員，乃原審本於職權調查認定之事實，核與卷證相符。而「國營事業用人，除特殊技術及重要管理人員外，應以公開考試方法行之。」為行為時國營事業管理法第31條第1項所規定。再「各機構……評價職位人員，由各機構公開甄選進用；……。」亦為行為時經濟部所屬事業機構人事管理準則實施要點（下稱經濟部人事管理要點）第10點所規定。台水公司為經濟部所屬國營事業體，自有上開規定之適用。該公司聘僱之定期或不定期契約工既均非屬國營事業預算編制內人員，依上開規定，其轉任正式編制人員，自應經對外公開甄選，不得以內部甄試轉任方式為之。本件上訴人之子萬力瑋如上所述，未經公開甄選程序，即由台水公司不定期契約工轉任評價職位人員，顯不符合上開國營事業管理法第31條第1項及經濟部人事管理要點第10點規定甚明。

（三）次查，台水公司為貫徹人事公平、公正、公開，提高評價職位人員素質，雖依其工作規則第5條訂有遴用要點，其第5點原規定為：「契約工、巡邏工、約聘僱人員……參加公司舉辦之專長轉換訓練成績及格或取得政府機關舉辦專門技能考驗合格領有相關證照者，視同對內甄試及格，取得該訓練類別轉任僱用資格。」因與上開經濟部人事管理要點關於評價職位人員，應由各機構公開甄選規定有違，經濟部已以該部96年10月9日函，要求台水公司修正，台水公司原已依經濟部函意旨，於97年2月21日修正發布刪除上開第5點規定。惟97年7月2日復將該次修正註銷作廢，並發布修正該第5點為「本公司契約工、……參加公司舉辦之專長轉換訓練（連續1個月）成績及格或取得政府機關舉辦專門技能考驗合格領有相關證照者，視同對內甄試及格，取得該訓練類別轉任僱用資格，按各區管理（工程）處工員缺額及業務需要，依序遴用。」（即恢復契約工、巡邏工可轉任評價職位人員，但刪除約聘僱人員轉任之規定）旋於同年10月30日又公布修正第5點規定，將契約工轉任之規定刪除，但於對內發布函文則加註「修正前已進用之契約工仍適用修正前之規定」。上訴人之子萬力瑋即於這兩次修正間之97年10月1日經台水公司第四區管理處進用為契約工。嗣因97年10月30日之修正，經濟部認與該部人事管理要點規定仍未符合，要求台水公司檢討改正，台水公司迄98年7月13日始將其遴用要點第5點修正為「本公司契約工、……取得政府機關舉辦專門技能考驗合格領有相關證照者，並經公開甄選合格，取得該訓練類別轉任僱用資格，按各區管理（工程）處工員缺額及業務需要，依序遴用。」（該次尚修正第3點）並自98年8月1日起實施，惟其同年月29日對內發布函卻又加註「修正前取得證照者仍適用原規定。」而上訴人之子萬力瑋適於此次修正前（98年1月15日）取得勞委會核發之自來水管丙級技術士證照，並於98年10月30日經台水公司核令轉任技術士。旋因經濟部再以99年4月9日函糾正，台水公司始於99年4月27日再修正其遴用要點第5點為「本公司契約工、……取得政府機關舉辦專門技能考驗合格領有相關證照者，並經『對外』公開甄選合格，取得該類別轉任僱用資格，按各區管理（工程）處工員缺額及業務需要，依序遴用。」且不再加註例外適用修正前規定之文字。上開台水公司遴用要點之修訂，上訴人均以該公司人事主管之身分參與，並於內部簽呈簽核等情，亦為原審調查確認之事實。原判決基於上開事實，認原處分以上訴人係利用其為台水公司人事主管職務之權力、機會，於台水公司遴用要點修正過程，刻意不依主管機關經濟部指示，於內部簽核及發布要點函文內，加註增列「修正前已進用之契約工仍適用修正前之規定」、「本案依法律不溯及既往原則及信賴保護原則，修正前本公司第14屆董事長、總經理及取得證照者仍適用原規定」等違反經濟部相關規定內容，以利關係人萬力瑋得以由台水公司約聘契約工轉任為評價職位人員，自有違公職人員利益衝突迴避法第6條、第7條規定，應依同法第10條規定予以裁處，並無違誤等節，核與首開規定及說明並無不合。

（四）上訴人身為台水公司人事主管，對於上開經濟部人事管理要點關於各機構評價職位人員，應由各機構公開甄選進用之規定及經濟部所為應修正與規定不符之遴用要點之指示，並無不知之理，且經濟部指示修正期間關係人萬力瑋已受台水公司聘為契約工，竟仍參與並簽核使修正後條文另加註違反經濟部規定及指示之內容，藉使關係人萬力瑋得有援用之機會，其行政行為自已該當利益迴避法第4條第3項之要件。是上訴人以利益迴避法第4條第3項所謂「其他人事措施」，解釋上應指類如考核、獎懲、訓練等具體個案之人事行政行為而言，不包括本件遴用要點修正等行政行為，指摘原判決有不適用法規或適用不當之違法云云，核屬個人對上開法律規定之歧見，不足採取。另原判決已敘明「上訴人身為台水公司人力資源處處長，對利益迴避法相關利益迴避規定應非不知，卻仍參與有利於其子權益之相關人事規則之修訂作業，且於2次修正過程中，於內部簽呈及於函發布修正遴用要點時，另加註違反修正遴用要點所定內容之文字，難認無藉其職務上之權力、機會及方法，使其關係人獲致轉任為台水公司評價職位人員利益之舉措」，已論明上訴人係故意而為本件違法行為，上訴人援引法務部93年5月4日法政決字第0930006395號函主張利益迴避法第7條之違反，限於故意型態，不及於過失，指摘原判決並未說明，理由不備乙節，核有誤會。

（五）再按法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法以定其法律效果，此屬事實的回溯連結，而非法律溯及適用，亦與信賴保護之要求無違。基此，台水公司所聘契約工於97年10月30日及98年7月29日修正遴用要點第5點規定前，倘未合致原規定「參加公司舉辦之專長轉換訓練成績及格或取得政府機關舉辦專門技能考驗合格領有相關證照」得取得轉任評價職位人員資格之事實，而係於要點修正後始有該等事實時，自應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法以定其法律效果，無從依法律不溯及既往與信賴保護原則，令修正前已進用之契約工及修正後取得證照者仍得適用原規定。此由上訴意旨主張「台水公司於97年10月30日修正遴用要點時，萬力瑋既未取得政府機關舉辦專門技能考驗合格證照，尚無法援引該說明欄內容，轉任為評價職位人員，是以對於萬力瑋而言，尚無客觀上已確定或可得確定之利益，甚至連期待利益都談不上，焉有利益存在之可言……」，益見修正前之遴用要點規定，對尚未轉任評價職位之契約工而言，僅有期待利益，既無既得利益被追回或剝奪之事，自不生信賴保護問題。上訴人身為人事主管，對此顯有認識，卻仍參與並於承辦人員之簽呈予以核簽，使該違反經濟部規定之加註內容得以發布實施，且致其子萬力瑋嗣後予以援用而獲致轉任評價職位人員之利益，自與利益迴避法之規定有違。上訴人仍執詞主張遴用要點有法律不溯及既往與信賴保護原則之適用，上開修正發布函所為加註並無不當，指摘原判決有不適用上開原則之違法，暨以遴用要點修正時，萬力瑋並無客觀上已確定或可確定之利益，原判決卻認定上訴人與萬力瑋間有利益衝突，依法應迴避而未為迴避，其認定自屬違法云云，均無足取。

（六）又上訴人對於台水公司遴用要點之修正、發布雖無最終決定及判行權限，但其為人事主管，職掌修正內容之草擬與修正內容是否符合經濟部相關規定及指示之研議等項，此由台水公司歷次修正遴用要點，均由上訴人主管之科室研擬修正意見及內容，經上訴人核章後，送交公司決策者發布實施可明，而職責之所在，機會之所由生；是以原判決依其調查證據及全辯論意旨之結果，認上訴人顯有藉其為台水公司人事主管職務上權力、機會及方法，於上開遴用要點2次修正過程中，刻意不依主管機關經濟部之指示，於內部簽核中及於發布要點函中，加註增列違反前開要點規定之內容，使關係人獲致轉任為台水公司評價職位人員之利益之論述，自屬正確。上訴意旨以其對於台水公司人事規章之修正、發布，並無單獨決定及判行之權，原判決恣意錯將台水公司用人制度妥當與否與上訴人個人混為一談，無憑即認定上訴人有利益迴避法第7條規定情事，顯有適用法規不當、違反論理及經驗法則之違法云云，尚非可取。至關係人萬力瑋如不能適用台水公司制度規定陞補，其工作權是否受有侵害，核與原處分適法與否無關，上訴人執以指摘原判決違法，亦不足採。另卷附經濟部96年10月9日第096023669710號函所載「台水公司約僱人員納編為評價職位人員處理要點」與上開遴用要點，是否屬同一法規，被上訴人有無將不同之法規，誤認為同一法規而為主張乙節，尚與上訴人是否該當利益迴避法之違反無涉，且原判決理由並未見採用被上訴人該項主張之論述，則上訴人指稱原審採與被上訴人相同之認定，進而指摘原判決有事實不符與理由矛盾之違法云云，仍無足採。

（七）末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。再者，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。查原判決已明確詳述其得心證之理由，與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。

（八）綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異