最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第832號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第832號

上訴人

呂宗慶

被上訴人

宜蘭縣政府

代表人

林聰賢

參加人

懷恩開發股份有限公司

代表人

簡埤田

上列當事人間殯葬管理條例事件，上訴人對於中華民國101年4月12日臺北高等行政法院100年度訴字第1593號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

甲、程序方面：

一、經查本件參加人懷恩開發股份有限公司（下稱懷恩公司）為系爭變更事業計畫之申請人，本件撤銷訴訟之結果，參加人之權利或法律上利益將受損害，玆經本院依法裁定命參加人懷恩公司為獨立參加人。

二、原判決以：上訴人所有土地坐落宜蘭縣冬山鄉○○○段，位於冬山鄉大進村村內，因認參加人懷恩公司於宜蘭縣冬山鄉○○段26、27、28、29、31、32地號等6筆土地上設置「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」案，將原開發基地冬山鄉○○段26-29、31、32地號等6筆土地縮減為同段26-29地號等4筆土地，及減少納骨量為20萬具乙案，被上訴人同意變更，致損害權益，有提起本件行政訴訟之原告適格，而准其提起本件行政訴訟，核無不合。另參加人懷恩公司及被上訴人雖主張上訴人呂宗慶於97年6月12日已知悉原處分云云，惟查被上訴人所提申請書，係本申請案另一利害關係人許煌所提，並非上訴人呂宗慶，自不能以許煌之知悉，認定上訴人呂宗慶知悉原處分，況上訴人呂宗慶亦非原審前案94年度訴字第2935號案件之當事人，此外，被上訴人及參加人懷恩公司未能提出上訴人呂宗慶逾期提出訴願之證據，上訴人呂宗慶所提本件行政訴訟應係合法，先此敘明。

乙、實體方面：

一、參加人前因申請於宜蘭縣冬山鄉○○段26、27、28、29、31、32地號等6筆一般農業區農牧用地土地上設置「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」案（下稱系爭原申請案），經被上訴人以民國（下同）88年9月13日88府社合字第102934號函原則同意設置，及以91年5月16日府民禮字第0910056332號函原則同意其申請變更原配置圖。嗣參加人於92年1月6日申請將原設置殯儀館、火葬場、納骨塔變更為納骨設施，亦經被上訴人以92年4月14日府民禮字第0920044480號函（下稱92年4月14日函）復原則同意變更設置在案。原審原告蕭溪泉、許煌不服，提起訴願，經內政部以95年9月4日台內訴字第0950080301號訴願決定：「關於被上訴人92年4月14日府民禮字第0920044480號函、92年12月30日府地三字第0920154486號函及93年5月17日建管建字第611號建造執照部分之訴願駁回。其餘部分之訴願不受理。」遂提起行政訴訟，經原審於95年11月8日分別以94年度訴字第2935號裁定及判決駁回其訴。嗣96年10月12日參加人申請「宜蘭縣私立懷恩生命紀念館」變更事業計畫（下稱系爭變更事業計畫），將原開發面積2.267943公頃縮減為1.553825公頃，因未達開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第4款開發面積應達2公頃始須進行環評之規定，經被上訴人所屬環境保護局審查認不須再送環境影響評估差異分析報告，被上訴人乃以97年4月18日府民禮字第0960165539號函（下稱原處分）通知冬山鄉公所：「有關懷恩開發股份有限公司申請『宜蘭縣私立懷恩生命紀念館』變更事業計畫，將原開發基地冬山鄉○○段26-29、31、32地號等6筆土地縮減為同段26-29地號等4筆土地，及減少納骨量為20萬具乙案，本府原則同意變更，惟申請者先完成聯外道路拓寬至6公尺，並確實依說明二事項辦理……二、本案原則同意變更後，申請者應依下列事項辦理：(一)因本案較為特殊且當地居民強烈表示不同意見，茲為減少對當地居民交通上之不便及興建期間交通順暢，應先行完成聯外道路拓寬至6公尺。(二)有關交通影響衝擊分析所提改善方案及承諾事項（第2次修正報告書頁5-9至5-10）應確實落實。(三)環境影響評估變更內容，應依行政院環境保護署96年9月10日環署綜字第0960067521號令辦理。(四)另，為使開發順利並促進地方和諧，務請與地方做好溝通協調及敦親睦鄰工作。……」上訴人不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起行政訴訟。嗣經原審法院判決駁回其訴，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：參加人與被上訴人制作不實之環境概況圖、環境現況，而臺灣省政府未依法為現場履勘及舉行公聽會及踐行其他法定必要程序，即通過環評審查結論，被上訴人因此以92年4月14日函作成興辦事業許可，是該87年環評審查結論及92年4月14日函興辦事業許可均明顯違法，致無法於96年間通過環境現況差異分析及對策檢討報告審查，且早逾3年期限仍未開發，依環境影響評估法第16條之1及殯葬管理條例第7條規定，已不得開發。參加人既已申請廢止87年審查結論，並經被上訴人核准，則參加人當然亦同時喪失依92年4月14日函所取得之所有權利，其已無申請核准事項變更且免辦環評之餘地，原處分縱係延續系爭原申請案，仍明顯違法。系爭原申請案興辦事業許可既經全部廢止而消滅不存在，本於非都市土地管制規則第37條及非都市土地變更編定執行要點第14點規定，被上訴人應就冬山鄉○○段26至29地號及31、32地號等6筆土地，全部依編定前使用地辦理變更編定為農牧用地。被上訴人未就系爭變更事業計畫重新依法審查，並取得農業主管機關審查通過及其他相關機關同意，明顯違法等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：本案環境影響評估並未有無效之事實，原審對此亦曾於96年度再字第118號判決闡述甚詳，故被上訴人嗣後核准之興辦事業計畫之相關行政處分亦非違法，上訴人以其個人主觀見解認定本案環境影響評估無效。上訴人請求將系爭冬山鄉○○段26地號等6筆土地使用地類別辦理變更編定為農牧用地乙節，前經原審96年度訴字第3046號判決理由以「依法申請人應提出一定之文件並踐行一定之程序，受理機關方得進一步審理作成准否之決定。本件上訴人……並未提出任何合於非都市土地使用管制規則所規定之申請文件及踐行應行程序，核其所請，自屬無據」。本案係參加人申請變更事業計畫，將原開發系爭6筆土地，縮減為4筆土地，被上訴人依殯葬管理條例第31條規定自有審核之權限，且與環評問題無涉，被上訴人更無自認系爭原申請案已撤銷，而成立系爭變更事業計畫之情事，故被上訴人同意系爭變更事業計畫，並未損及上訴人任何權利等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：原審原告蕭溪泉、許煌因不服被上訴人分別於88年9月13日同意參加人申請於系爭6筆土地設置「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」，於92年4月14日同意原設置殯儀館、火葬場、納骨塔，變更為納骨塔設施，並將系爭6筆土地變更為墳墓用地，循序提起行政爭訟，業經原審於95年11月8日以94年度訴字第2935號判決駁回其訴確定在案，則此一私立殯葬設施業經被上訴人核准設置，應無疑義。嗣參加人申請變更「宜蘭縣私立懷恩生命紀念館」事業計畫，將原開發之基地自系爭6筆土地縮小為4筆土地，並減少納骨量為20萬具，被上訴人乃以原處分同意變更，係就原核准事項中有關基地之坐落範圍縮減，納骨量變更，依91年7月17日公布生效之殯葬管理條例第3條、第31條規定，應報請主管機關核准，被上訴人據以作成原處分，於法並無違誤；上訴人主張系爭變更事業計畫完全獨立，絕非延續原申請案云云，顯非事實，自非可採；上訴人主張被上訴人應重新依法審查系爭變更事業計畫，並踐行法定程序，洵屬無據。綜上，被上訴人以參加人申請系爭變更事業計畫，因縮減面積而未達須進行環評之標準，不須再送環境影響評估差異分析報告，爰以原處分函知冬山鄉公所原則同意變更系爭變更事業計畫，於法並無違誤，訴願決定以上訴人非法律上利害關係人而屬當事人不適格，不予受理，雖有違誤，惟結果並無不同，並無撤銷之必要；至原審原告蕭溪泉及許煌請求撤銷原處分及訴願決定部分，原審另為裁定等詞，為其判斷之基礎。

五、本院按：

㈠「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）主管機關之權責劃分如下：一、中央主管機關：…。二、直轄市、縣（市）主管機關：…（三）對轄內私立殯葬設施之設置核准、監督、管理、評鑑及獎勵。…。」「私立殯葬設施於核准設置、擴充、增建或改建後，其核准事項有變更者，應備具相關文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准。」被上訴人核准時(條文文字迄核准時雖未修改，但原判決誤載為91年7月17日公布生效)之殯葬管理條例第3條、第31條定有明文。

㈡原判決係以：被上訴人以懷恩公司申請系爭變更事業計畫，因縮減面積而未達須進行環評之標準，不須再送環境影響評估差異分析報告，爰以原處分函知冬山鄉公所原則同意變更系爭變更事業計畫，於法並無違誤云云為由，固非無見。惟按行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」是以行政法院在已知之事實、當事人之聲請或主張及卷內已有資料內，應職權調查事實及證據。

⒈經查，原處分即被上訴人乃以97年4月18日府民禮字第0960165539號函通知冬山鄉公所，其內容要旨為：「有關懷恩開發股份有限公司申請『宜蘭縣私立懷恩生命紀念館』變更事業計畫，將原開發基地冬山鄉○○段26-29、31、32地號等6筆土地縮減為同段26-29地號等4筆土地，及減少納骨量為20萬具乙案，本府原則同意變更，惟申請者先完成聯外道路拓寬至6公尺，並確實依說明二事項辦理……二、本案原則同意變更後，申請者應依下列事項辦理：(一)因本案較為特殊且當地居民強烈表示不同意見，茲為減少對當地居民交通上之不便及興建期間交通順暢，應先行完成聯外道路拓寬至6公尺。(二)有關交通影響衝擊分析所提改善方案及承諾事項（第2次修正報告書頁5-9至5-10）應確實落實。(三)環境影響評估變更內容，應依行政院環境保護署96年9月10日環署綜字第0960067521號令辦理。(四)另，為使開發順利並促進地方和諧，務請與地方做好溝通協調及敦親睦鄰工作。……」以原處分內容觀之，並非單就參加人懷恩公司申請系爭變更事業計畫，而為原則同意變更乙事，另有先完成聯外道路拓寬至6公尺，並應確實依說明二共四個事項辦理等記載，顯係附有附款之行政處分，則本件原處分效力繫於各附款內容。原處分附款其中第（三）項：「環境影響評估變更內容，應依行政院環境保護署96年9月10日環署綜字第0960067521號令辦理。」既然將環境影響評估變更內容作為原則同意變更之應確實辦理事項，且上訴人一再於原審主張環評審查結論與本件原處分之效力問題，以及二者間之關係等事項，雖上訴人所用法律詞彙及概念並非明確妥當，但適用法律本係行政法院法官之義務，且在已知之事實、當事人之聲請或主張及卷內已有資料內，原審自應依職權詳查原處分之「同意變更」與「環境影響評估變更內容」間之關係，上訴人於原審主張原開發案無法通過96年「環境現況差異影響評估」審查等節，是否屬實？原處分附款（三）真意究係如何？與被上訴人同意變更之關係如何？並將查得之事實證據由雙方當事人辯論，以明真相。原判決率以：因縮減面積而未達須進行環評之標準，不須再送環境影響評估差異分析報告云云，即認被上訴人所為同意變更為合法，尚嫌速斷。

⒉再者，本件系爭原申請，經被上訴人以88年9月13日88府社合字第102934號函原則同意設置（訴願卷第273頁），在此函說明二即載明應依前臺灣省政府環境保護處審查之「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔事業環境影響評估報告書初稿審查結論」規定辦理（該審查結論附於訴願卷第253至255頁），已將同意設置與參加人懷恩公司應依審查結論事項辦理兩者結合。嗣參加人於92年1月6日申請將原設置殯儀館、火葬場、納骨塔變更為納骨設施，雖經被上訴人以92年4月14日函（附於訴願卷第275頁）原則同意變更設置，但仍於說明二（一）載明：環境影響評估變更內容，應依環境影響評估法第16條規定辦理，其變更內容如何？在卷內雖查無資料，原審亦未調查，但可知被上訴人所同意者，仍應受變更後之環境影響評估變更內容拘束，而該92年4月14日函既經原審於95年11月8日分別以94年度訴字第2935號裁定及判決駁回其訴，並經本院駁回上訴確定，自應調卷以明真相，原審未依職權為之，亦嫌率斷。至於本件原處分說明二附款（三）所載上述行政院環境保護署96年9月10日環署綜字第0960067521號令，在卷存（原審卷第85頁或89頁）資料其內容僅在說明：開發行為進行中，有情事變更致原開發行為未達現行認定標準者，得由開發單位依行政程序法第128條規定申請廢止原審查結論等情，而且就卷存內容並無受文者，似僅係附件，行政院環境保護署所為該令之實情如何，自應命被上訴人詳為說明，且該行政院環境保護署96年9月10日環署綜字第0960067521號令，係屬本件為訴訟標的對象之行政處分所載之內容，更影響本件處分合法與否之認定，原審未為任何調查，即率予判決，顯有判決不備理由之違法。另依該行政院環境保護署96年9月10日環署綜字第0960067521號令內容似僅係解釋令，並無廢止審查結論之意旨，嗣經被上訴人依參加人懷恩公司函，一再向行政院環境保護署申請准予公告廢止原審查結論(見原審卷第69至71頁所附97年5月21日府民禮字第0970065293號函）經該署以98年3月17日環署綜字第0980022894c號函略以：依行政程序法第128條但書不得廢止等意旨（原審卷第69頁），此外，詳查全卷，並無任何公告廢止原審查結論之證據，實情究竟如何？係指得廢止原審查結論？或係變更原審查結論？其變更後之內容為何？若該附款（三）確屬無法履行之事項，被上訴人之同意變更是否罹於失效？或參加人懷恩公司仍應依原審查結論辦理？均有待了解。參加人懷恩公司履行之結果如何？或甚至如卷附行政院環境保護署函覆，根本就不得變更，則本件原處分之「原則同意」，在原審言詞辯論終結前，已條件確定不能成就或負擔無法履行而影響原處分之效力，而使本件行政訴訟之結論會有不同。

⒊復查，上訴人於原審主張參加人以「縮小開發面積申請核准事項變更」蓄意製造形式上所謂「未達環評標準」而規避殯葬管理條例及環評法規，即屬脫法行為等事項等語，按所謂脫法行為係指以濫用法律上形式可能性，從法律規範漏洞，而意圖規避法規所管制目的之行為。經查本件參加人懷恩公司所設置者為納骨設施，其所造成環境嫌惡影響之程度，並不因面績縮小而減輕。再如前所述，本件本應循92年4月14日函之環境影響評估變更內容及原審查結論辦理，以合於環境影響評估法之規定，乃參加人懷恩公司竟以減縮面績，以規避2公項之方式以圖廢止原審查結論，或脫免原環境影響評估變更內容拘束，再參酌上述原審查結論及92年4月14日函之環境影響評估變更內容是否廢止尚待調查，則本件申請是否為一脫法行為，尚應由原審再為詳細調查，否則不僅對環境保護有所妨礙，對受該納骨設施所造成環境嫌惡影響者，也非公平。原審就此攸關判決結果之事項亦未依上訴人之聲請而為調查，亦屬有違。

⒋末查，有關交通影響衝擊分析所提改善方案及承諾事項（第2次修正報告書頁5-9至5-10）應確實落實，亦為原處分附款之一，但查全卷並無任何該等資料，本件既經發回，亦應就原處分相關事項詳為調查。

㈢從而，原判決有上開重要事項未予詳究，即遽爾駁回上訴人在原審之訴，其關於行政法院應依職權調查事實關係之法令適用，容有未洽，上訴意旨指摘原判決違背法令，為有理由。原判決既有上揭可議之處，且有上開事項殊欠明瞭，致本院無從為法律上之判斷，為明真相，自仍有待再詳查究明之必要。經核本件上訴為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院。

丙、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異