臺北高等行政法院判決

再審原告

甲○○

再審原告

乙○

再審被告

宜蘭縣政府

代表人

丙○○（縣長）

訴訟代理人

己○○

訴訟代理人

戊○○

參加人

懷恩開發股份有限公司

代表人

丁○○

上列聲請人因有關土地事務事件，對本院中華民國95年11月8 日94年度訴字第2935號判決，提起再審之訴。關於再審原告主張行政訴訟法第273 條第1 項第1 款、第2 款之再審事由部分，經本院裁定移送最高行政法院，嗣最高行政法院以98年度裁字第362號裁定移送本院（有關第13款及第14款之再審事由部分，業經本院於97年9 月30日判決駁回在案），本院補充判決如下：

主文

事實

一、事實概要：參加人前因申請於宜蘭縣冬山鄉○○段26、27、28、29、31、32號等六筆一般農業區農牧用地( 下稱系爭六筆土地) 設置「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」案，經再審被告以88年9 月13日88府社合字第102934號函原則同意設置及91年5 月16日府民禮字第0910056332號函原則同意其申請變更原配置圖。嗣參加人於92年1 月6 日復申請將原設置殯儀館、火葬場、納骨塔變更為納骨設施，亦經再審被告以92年4 月14日府民禮字第0920044480號函覆原則同意變更設置在案。另參加人於92年12月15日申請將系爭六筆非都市土地變更為同區墳墓用地，經再審被告審認系爭六筆土地業經行政院農業委員會（下稱農委會）公告劃出山坡地範圍，因認參加人所請符合非都市土地使用管制規則第27條、第30條規定，乃以92年12月30日府地三字第0920154486號函核准變更。而參加人因興建上開納骨塔，於93年1 月30日申請建築許可，亦經再審被告核發(93) (5)(17)建管建字第61 1號建造執照，領照日期為93年5 月26日。再審原告以渠等所有土地坐落宜蘭縣冬山鄉大進村內，因認再審被告違法許可參加人於系爭六筆土地上開發設置納骨塔設施、同意變更使用地目編定及核發建造執照，致損害渠等權益，以利害關係人身分提起訴願，請求撤銷再審被告所為前開92年4 月14日府民禮字第0920044480號函、92年12月30日府地三字第092154486 號函及(93)(5)(17)建管建字第611 號建造執照，提起訴願，亦遭駁回，向本院提起行政訴訟，經本院以95年11月8 日94年度訴字第2935號判決駁回其訴，再審聲請人不服，提起上訴，亦經最高行政法院96年12月13日96年度裁字第3510號裁定駁回。再審原告以本院95年11月8 日94年度訴字第2935號判決，有行政訴訟法第273 條第1 項第1 款、第2 款、第13款及第14款之再審事由，向本院提起本件再審之訴。其中，第13款及第14款部分，本院已於97年9 月30日判決駁回；第1 款及第2 款部分，本院曾於同日裁定移送最高行政法院，經最高行政法院以98年度裁字第362 號裁定移送本院。

二、兩造聲明：

㈠再審原告聲明：

⒈本院前審判決廢棄，訴願決定、原處分（再審被告92年4 月14日府民禮字第0920044480號函、92年12月30日府地三字第092154486 號函及93年5 月17日建管建字第611 號建造執照）均撤銷。

⒉確認再審被告與懷恩開發股份有限公司就宜蘭縣大進段第26、27、28、29、31、32等6 筆之興辦殯葬事業核可之法律關係不存在。

⒊訴訟費用由再審被告負擔。

㈡再審被告聲明：

⒈駁回再審原告之訴。

⒉訴訟費用由再審原告負擔。

㈢再審參加人聲明：

⒈駁回再審原告之訴。

⒉訴訟費用由再審原告負擔。

三、兩造陳述：

㈠再審原告主張：

⒈內部行政指示非行政處分：系爭再審被告所屬民政局88年9 月13日第102934號函（鈞院卷證2 ）及92年4 月14日第0920044480號函（鈞院卷附件4 ）之受文者、副本收受者之對象及函文意旨之重要證據漏未斟酌，致誤為「核准系爭興辦殯葬事業之行政處分」，且公文所載程式與行政處分規定程式不符，其判決理由矛盾。從而，確定判決顯不適用行政程序法第92條、訴願法第3 條、不適用行政訴訟法第176 條及民事訴訟法第355 條規定之違法，依行政訴訟法第273 條第1 項第1 款規定，應請准予再審。

⒉文書之證據力有形式證據力與實質證據力之力。必須真正之文書，始有形式證據力，否則不得作為證據力之用，無形式證據力，即無所謂「實質證據力」「證據取捨」云云之問題。為系爭判決基礎之所謂「公文書」，依其程式及意旨，均非待證事實之公務員本於職務依其所屬機關所定程式製作之文書，已如前述，根本不具任何形式證據力，從而亦無所謂「實質證據力」「證據取捨」云云之問題，詎原確定判及原確定裁定就該影響於判決之重要證物漏未斟酌，致遽以「堪信為真正」；確定裁定遽以「取捨證據、認定事實」為再審原告不利之判決，其判決自顯有重要證據漏未斟酌，及判決不適用行政訴訟法第176 條及民事訴訟法第355 條規定之違法，依行政訴訟法第273 條第1 項第1 款規定，應請准予再審。

⒊「92年1 月16日現場勘查表」與非都市管制規則第30條第4 項「變更前目的事業主管機關（農業局）及有關機關（建設局等）同意」之判決理由矛盾：

⑴原確定判決既謂「被告依殯葬管理條例重新審查，經所屬建設局、消防局、衛生局、社會局、教育局會同自來水公司、農田水利會現場勘查結果，有現場勘查表（92年1 月16日）可稽，參加人申請設置納骨塔之系爭地點均符合前揭管理條例第8 條第1 項、第9 條第1 項各款規定」云云，從而依系爭現場勘查表所載自應符合「有上開各單位之簽認及審認上開事項」之公文相關程式。上開所謂「現場履勘表」，其上僅記載「申請人：懷恩公司」，「勘查單位：自來水公司第八區管理處」、「勘查人：陳震蒼（即自來水公司工程師），會章為自來水公司經理王炳鑫、課長陳虞享、承辦人陳震蒼」，而無任何系爭殯葬目的事業主管機關民政局、原目的事業主管機關農業局及其他相關機關（建設局、環保局、地政科、消防局、衛生局、社會局、教育局、農田水利會）參與，而所載勘查事項為「設置地點是否位於水質水保護區內」，亦殊與殯葬管理條例第8 條所載各項無涉，足見原確定判決理由矛盾，依行政訴訟法第273 條第1 項第2 款規定，再審自屬有理由。

⒋無「興辦殯葬事業許可」所為之變更地目及建造執照不合法：變更地目應檢附興辦事業核准文件，非都市管制規則第28條第2款定有明文，乃所謂「92年4月14日府民禮字第0920044480號函」，僅為內部行政指示，並未對外發生效力，並非「興辦事業核准文件」，且系爭興辦事業亦未取得相關單位，甚至原主管機關之農業局亦無，系爭地目變更及核發建造執照，明顯不合法也明甚，詎原確定判決遽認系爭地目變更及核發建造執照合法，其判決自顯有判決不適用非都市土地管制規則第27條及同法30條之違法，依行政訴訟法第273 條第1 項第1 款規定，應請准予再審。

⒌原確定判決未依職權適用環境影響評估法、施行細則、農業發展條例及農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點、行政程序法則等相關規定之違法：

⑴行政法院應依職權調查證據、適用法律，不受當事人主張拘束；行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，最高行政法院調查高等行政法院有無違背法令，不受上訴理由拘束，行政訴訟法125條、同法第188條、同法第251條定有明文。再按行政行為應依「1、採取之方法應有助於目的達成。2 、有多種同樣能達成目的方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3 、採取之方法所造成之損害不得與欲達成之利益顯失均衡」之比例原則。行政行為非有正當理由，不得為差別待遇。行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權目的，行政程序法第6 條、同法第7條 及同法第10條定有明文。

⑵系爭土地原為農牧用地，其變更為「墓地」，依環評法第8 條所稱對環境有重大影響，依同法施行細則第19條界定。行政機關之判斷恣意濫用及其他違法情事，法院得加以審查，其可資考量之情形包括：1 、行政機關之判斷，是否出於錯誤事實之認定或錯誤之資訊。2 、行政機關之判斷，是否違反一般公認價值判斷標準。3 、行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。4 、行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6 、行政機關之判斷，是否違反平等原則等，有高等行政法院92年訴更字第35號判決可稽。

⑶農地變更使用，不得影響整體農業生產環境，並應符合當地需求，且有必要性、位置、面積適當，質言之，必須具備「需求性」「必要性」「適當性」「無害性」等基本條件，農業發展條例第10條及系爭作業要點第3 條及「審查表中審查項目：申請事業計劃是否符合當地需求」可稽。

⑷系爭與辦事業，因其涉及非都市土地管制規則之「農地地目變更」，且應經二階段環評，因此除適用行政程序法、殯葬管理條例、非都市土地管制規則相關規定外，自應優先環境影響評估法、農業發展條例、農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點則等相關規定也昭然。抑且其核准與否又涉及「行政裁量」，其情殊與不涉及「地目變更」，而直接以「墓地」直接申請殯葬設施之情者，迥不相同，詎原確定判決、裁定遽以所謂「依殯葬管理條例第8條第1項、第9條第1項等規定，被告僅能審查是否合法而為准駁之處分，被告並無行政量裁准否之權限」云云，為再審原告不利之判決，原確定判決自顯有未依職權適用上開行政訴訟法125 條、同法第188 條、同法第251 條、行政程序法第7 條、同法第10條、環境影響評估法、農業發展條例第10條及系爭作業要點第3 條規定，依行政訴訟法第273 條第1 項第1 款規定，應請准予再審，撤銷系爭原確定判決及裁定。

⑸現有納骨設施已過量、無「變更地目興建殯葬設施」必要：宜蘭地區公私立納骨數量已過量，足供80年以上使用，即以大進村所屬之冬山鄉為例即有蘭陽福座納骨塔、八寶納骨塔、天外天納骨塔，再加以鄰近之羅東納骨塔、三星納骨塔、員山福園、壯圍懷恩堂、頭城納骨塔、孝恩納骨塔，已遠供過於求，抑且上開納骨塔係採分期興建，現有納骨塔數量僅為初期而已，規劃中尚有中期、後期者，因此縱然日後不足，只要續建只可滿足需求，殊無「變更農地為墓地」必要也昭然，系爭「地目變更」明顯違反農業發展條例及系爭作業要點也明甚，詎原確定判決未依職權適用前引法令，應請准予再審，撤銷原確定判決及裁定。

⒍違反證據法則之違法：

⑴適用法規顯有錯誤，得為再審事由，而稱適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸而言，而稱法規，包含證據法則。事實之認定，顯與證據不符，而違背證據法則者，亦係適用法規顯有錯誤，最高行政法院92年判字第129號及92年判字第258號判決可稽。

⑵原確定判決將「環境影響評估報告書初稿審查結論」誤為「環境影響評估報告書認可」，其判決自顯違背證據法則，原確定判決自顯有適用法規顯有錯誤，依前引最高法院判例，原確定判決及裁定自顯有違反證據法則之違法，依行政訴訟法第273 條第1 項第1 款規定，應請准予再審，撤銷原確定判決。

⑶依被告所提出之環保署96年10月23日環署綜字第0960080422號函亦謂「87年12月18日函送審查給論在案，後因目的事業主管機關許可權責轉移而改屬貴府審查後續相環評書件」，乃被告既未進行後續相關審查作業，從而系爭「環評」尚未完成，法理至明。

⑷系爭開發案，懷恩公司提供不實資料，且嚴重影響大進村休閒產業發展，及對外交通，依環境影響評估法第8條、施行細則第19條，及行政程序法第7條、同法第10條，系爭所謂「環評審查結論」顯然濫用裁量權也明甚，實體明顯違法云云。

⒎提出鈞院94年度訴字第2935號判決、最高行政法院96年度裁字第3510號裁定、內政部台內訴字第0950080301號訴願決定、宜蘭縣政府92年4 月14日府民禮字第0920044480號函、宜蘭縣政府92年12月30日府地三字第092154486 號函、93年5 月17日建管建字第611 號建造執照、宜蘭縣政府函、初稿審查結論、現場履勘表、地籍圖及申請書、電子報、及農業主管機關同意農業用地變更使用審查表、環報定稿本、影響地價區域因素評價基準、環保署函等件影本為證。

㈡再審被告主張：

⒈按依行政訴訟法第273 條第1 項第1 款規定，適用法規顯有錯誤者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。此之「適用法規顯有錯誤」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由（改制前行政法院62年判字第610 號判例參照）。經查，再審原告於再審理由中之主張，多屬法律上見解之歧異，要難謂為鈞院94年度訴字第2935號確定判決適用法規錯誤，而據為再審之理由。

⒉按再審原告主張再審被告88年9 月13日88府社合字第102934號函及92年4 月14日府民禮字第0920044480號函係內部行政指示非行政處分乙節：查系爭開發案係經冬山鄉公所函轉再審被告審核，上開二函雖以冬山鄉公所及審查單位為受文者，惟分別經冬山鄉公所88年9月20日88冬鄉民字第14140號函（鈞院卷第127 頁，附件1-1 ）及92年4 月17日冬鄉社字第0920005985號函（鈞院卷第128 頁，附件1-2 ）函轉訴外人簡埤田及參加人懷恩開發股份有限公司，已對外發生效力，非如再審原告之主張並未對外發生效力。

⒊再審原告就參加人懷恩開發股份有限公司所有座落冬山鄉○○段26地號等6 筆一般農業區農牧用地變更為同區墳墓用地之程序認為違反「農業發展條例」及「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」部分：

⑴按行政院農業委員會89年5月3日頒訂之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」（鈞院卷第147頁，附件1-11）第2點規定：「申請非都市土地農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：㈠依區域計畫法編定為非都市土地特定農業區、一般農業區變更為其他使用分區者。…」、同要點第15點規定：「申請農業用地變更使用徵詢農業主管機關同意程序，除第十六點規定者外，依下列規定辦理：…㈡非都市土地一般農業區範圍內農業用地之申請變更案件，由目的事業主管機關徵詢直轄市、或縣（市）農業主管機關審查同意。…」（96年4月9 日修正後第16點），查系爭冬山鄉○○段26地號等6 筆土地屬一般農業區農牧用地變更為同區墳墓用地，並未涉及使用分區變更。據上，本件並無須經中央主管機關同意；另依據同要點第10點規定：「一般農業區之農業用地，經目的事業主管機關核准其事業計畫者，得同意變更編定為非農業用地。」，且本件亦經再審被告農業主管機關依據「農業主管機關同意農業用地變更使用審查表」審查同意（鈞院卷第151頁，附件1-12）及參加人懷恩開發股份有限公司繳交農業用地變更回饋金（鈞院卷第152 頁，附件1-13），並無再審原告所陳違反規定之情事。

⑵另按上開審查作業要點第6 點第1 項第4 款規定：「妨礙原有區○○○路通行者」不同意變更使用（96年4 月9 日修正後第5 點第1 項第4 款），農業主管機關之審查係就其興辦事業計畫是否直接使用農業用地作為聯外道路使用。經查，本件所使用之聯外道路（冬山鄉○○段57地號）其土地編定類別屬「交通用地」（鈞院卷第153 頁，附件1-14），並無再審原告所陳顯然妨害農路通行情事。且殯葬設施之聯外道路依殯葬管理條例第16條第2 項規定「寬度不得小於六公尺」，再審原告所稱「殯葬事業聯外道路寬度至少不得小於20米」顯係誤解。

⑶經查，大進休閒農業區為行政院農業委員會95年2 月20日農輔字第0950050126號函核定，係於本興辦事業計畫（88年9 月13日府社合字第102934號函核准、92年4 月14日府民禮字第0920044480號函原則同意變更）後所劃設，且系爭開發案基地（冬山鄉○○段26-29 、31、32地號）也並未納入該休閒農業區，以系爭殯葬事業嚴重衝擊影響大進村整體休閒農業區發展，純屬再審原告之臆測，並無足採。另查，羅東鎮公所公立納骨塔（即羅東鎮壽園）最大容量為26,030具（鈞院卷第155 頁，附件1-15），非再審原告稱鄰近納骨塔塔座數量達30萬以上，一併敘明。

⒋再審原告主張再審被告88年9 月13日88府社合字第102934號函、92年4 月14日府民禮字第0920044480號函無形式及實質證據力，原確定判決就該影響於判決之重要證據漏未斟酌，依行政訴訟法第273 條第1 項第1 款規定，應准予再審部分：經查，再審被告所為92年4 月14日府民禮字第0920044480號函係再審被告機關所屬公務人員依法令製作之文書，性質為公文書，無庸置疑，原確定判決亦確認再審被告以上開函原則同意參加人懷恩公司所請變更「殯儀館、火葬場、納骨塔」為納骨塔設施，依法並無不合。是再審原告指稱原確定判決適用法規顯有錯誤云云，顯無所據。

⒌再審原告主張原確定判決卷內92年1 月16日「現場勘查表」就應勘查項目全部缺漏，非屬公文書，原確定判決誤認「現場勘查表」為各機關同意系爭殯葬案之公文書，依行政訴訟法第273 條第1 項第1 款規定，應准予再審部分：查原確定判決卷內92年1 月16日「現場勘查表」（鈞院卷第180 頁以下，附件2-3 ）係再審被告機關所屬公務人員及相關業務機關人員依法令製作之文書，性質為公文書，無庸置疑。原確定判決亦確認再審被告依殯葬管理條例規定重新審查，經所屬建設局、消防局、衛生局、社會局、教育局會同自來水公司、農田水利會現場勘查結果，…有現場勘查表可稽。是再審原告指稱原確定判決適用法規顯有錯誤云云，顯無所據。

⒍提出88年9 月20日88冬鄉民字第14140 號函、92年4 月17日冬鄉社字第0920005985號函、85年6 月11日85北環二字第7977號函、宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔事業環境影響評估報告書初稿審查結論、96年10月23日環署綜字第0960080422號函、90年7 月31日90建局城字第470 號函、91年6 月14日91建局城字第288 號函、93年2 月11日93建城字第0933600066號函、96年11月14日宜蘭縣私立懷恩生命紀念館基地對外聯絡道路實地會勘紀錄、96年9 月3 日府政查字第0960115003號函、89年5 月3 日公告、農業主管機關同意農業用地變更使用審查表、懷恩開發股份有限公司繳納農業用地變更回饋金收執聯、冬山鄉○○段57地號土地登記第二類謄本及地籍圖騰本、96年宜蘭縣骨灰存放設施概況調查表、88年9 月13日88府社合字第102934號函、92年4 月14日府民禮字第0920044480號函、92年1 月16日現場勘查表、92年11月5 日農授水保字第920162329 號公告、92年12月30日府地三字第0920154486號函等件影本為證。

理由

壹、再審原告乙○部分：

一、按得提起再審之訴者，以確定終局判決之當事人為限，若非原確定終局判決之當事人，其提起再審之訴，於法未合，應予駁回，行政訴訟法第273 條、第277 條、第278 條規定可資參照。經查，本件再審原告乙○，於本院前審起訴時，並非起訴之原告，而係列為前審原告甲○○之訴訟代理人，有起訴狀及委任狀（本院前審卷第5 頁、第72頁）可稽；之後，乙○雖具狀與甲○○共列為「原告」，並兼任訴訟代理人（本院前審卷第77頁），再審被告亦隨之列乙○為原告，提出訴狀（本院前審卷第119 頁）；惟查，本院前審訴訟程序之審理及裁判，仍以乙○為甲○○之訴訟代理人，而未以其為原告等情，有95年10月5 日準備程序筆錄及95年10月18日言詞辯論筆錄之「到庭關係人」欄位與各次報到單（本院前審判決卷第113 頁、第117 頁、第165 頁、第167 頁）可稽，足證本院前審並未將乙○改列為「原告」使其遂行訴訟（惟未見乙○提出異議），亦未對其作成判決（有該判決正本可按），本院前審審判之「原告」並不包括乙○；乙○既非前審審判之「原告」，非屬本院前審確定判決效力所及之當事人，則其逕對本院前審判決提起再審之訴，核與提起再審之訴之法定要件有違，為不合法，應予駁回。

二、又再審原告乙○主張其於本院前審判決提起訴訟，並「兼」為訴訟代理人，前審判決有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤之情形，法院得依聲請或依職權以裁定更正云云。經查，乙○尚非本院前審審判之「原告」，已如前述，此係涉及法院審判對象（判決效力主觀範圍）之事項，非屬判決有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤之問題，再審原告上開主張，核屬誤會，並非可採。

三、按「訴訟標的之一部或訴訟費用，裁判有脫漏者，法院應依聲請或依職權以判決補充之。當事人就脫漏部分聲明不服者，以聲請補充判決論。」，行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第233 條第1 項及第2 項各定有明文。承上所述，本院前審之審判程序是否漏列再審原告乙○為「原告」，是否有裁判脫漏之情事，宜由再審原告依相關法定程序尋求救濟（此部分業經本院前審於97年11月12日以94年度訴字第2935號有關土地事務事件另為判決），併此敘明。

貳、再審原告甲○○部分：

一、本件再審原告訴之聲明⒉關於「確認再審被告與懷恩開發股份有限公司就宜蘭縣大進段第26、27、28、29、31、32等6筆之興辦殯葬事業核可之法律關係不存在。」及追加起訴請求確認再審被告92年4 月14日府民禮字第0920044480號函違法、請求撤銷再審被告97年4 月18日府民禮字第0960165539號函（再審原告97年10月7 日所提書狀之聲明㈡、㈣，本院卷第248-249 頁）部分：經查，再審原告此等部分之聲明，非屬本院原確定判決審判之範圍，有該判決「事實欄」之「一、事實概要( 二) 」及「二、兩造聲明：( 一) 原告聲明」可按。此部分既非原確定判決審判（判決效力客觀範圍）之事項，再審原告逕對其提起再審之訴，核與提起再審之訴之法定要件有違，為不合法，應予駁回（行政訴訟法第273 條、第277 條、第278 條參照）。

二、其他聲明〔請求判決本院前審判決廢棄，訴願決定、原處分（再審被告92年4 月14日府民禮字第0920044480號函、92年12月30日府地三字第092154486 號函及93年5 月17日建管建字第611 號建造執照）均撤銷〕部分：

㈠按「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤者。二、判決理由與主文顯有矛盾者。」，行政訴訟法第273 條第1 項第1 、2 款定有明文。又「再審之訴專屬為判決之原行政法院管轄。」，行政訴訟法第275 條第1 項定有明文。再者，「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」，行政訴訟法第278 條第2 項規定甚明。

㈡又按「…所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。」；「所謂判決理由與主文顯有矛盾，係指判決理由與主文之內容適得其反而言。判決理由與事實之記載不甚適合或判決理由不備，均屬判決違背法令問題，並非理由與主文矛盾，自不得為再審之事由。」，改制前行政法院62年判字第610 號、60年裁字第87號各著有判例。

㈢前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分、訴願決定書等件影本附原處分卷、訴願機關卷及本院前審判決、原判決等件影本附本院前審卷及最高行政法院卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。

㈣再審原告主張再審被告88年9 月13日88府社合字第102934號函及92年4 月14日府民禮字第0920044480號函係內部行政指示非行政處分，本院前審判決有行政訴訟法第273 條第1 項第1 款「適用法規顯有錯誤」之再審事由云云。經查，本件系爭開發案係經冬山鄉公所函轉再審被告審核，上開2 函即參加人前因申請系爭六筆土地設置「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」案，經再審被告以88年9 月13日88府社合字第102934號函原則同意設置，及參加人於92年1 月6 日復申請將原設置殯儀館、火葬場、納骨塔變更為納骨設施，經再審被告以92年4 月14日府民禮字第0920044480號函覆原則同意變更設置，上開2 函雖以冬山鄉公所及審查單位為受文者，惟分別經冬山鄉公所88年9 月20日88冬鄉民字第14140 號函（本院卷第127 頁，附件1-1）及92年4 月17日冬鄉社字第0920005985號函（本院卷第128 頁，附件1-2 ）函轉訴外人簡埤田及參加人懷恩開發股份有限公司，已對外發生效力，非如再審原告主張上開2 函僅係內部行政指示非行政處分並未對外發生效力。再審原告據以主張本院前審判決有「適用法規顯有錯誤」之再審事由云云，並非可採。

㈤再審原告主張再審被告88年9 月13日88府社合字第102934號函、92年4 月14日府民禮字第0920044480號函無形式及實質證據力，本院前審判決據以取捨證據認定事實，為再審原告不利之判決，有行政訴訟法第273 條第1 項第1 款「適用法規顯有錯誤」之再審事由云云。經查，上開2 函均係再審被告機關所屬公務人員依法令製作之文書，性質為公文書，關於事證之採認，就其書證及所載內容，並無欠缺形式及實質證據力之情事。本院前審判決經調查審理，而認再審被告以92年4 月14日府民禮字第0920044480號函原則同意參加人懷恩公司所請變更「殯儀館、火葬場、納骨塔」為納骨塔設施，依法並無不合，其判決尚無取捨證據認定事實之違誤。是以再審原告所稱本院前審判決有「適用法規顯有錯誤」之再審事由云云，亦非可採。

㈥再審原告主張參加人懷恩開發股份有限公司所有座落冬山鄉○○段26地號等6 筆一般農業區農牧用地變更為同區墳墓用地之程序，違反農業發展條例及農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點等規定，本院前審判決有行政訴訟法第273 條第1 項第1 款之「適用法規顯有錯誤」之再審事由云云。經查：

⒈按「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；…」，農業發展條例第10條第1 項定有明文。而行政院農業委員會89年5 月3 日頒訂之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」（本院卷第147 頁，附件1-11）第2 點規定：「申請非都市土地農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：㈠依區域計畫法編定為非都市土地特定農業區、一般農業區變更為其他使用分區者。…」；同要點第15點規定：「申請農業用地變更使用徵詢農業主管機關同意程序，除第十六點規定者外，依下列規定辦理：…㈡非都市土地一般農業區範圍內農業用地之申請變更案件，由目的事業主管機關徵詢直轄市、或縣（市）農業主管機關審查同意。…」（96 年4月9 日修正後第16點）。經查，系爭冬山鄉○○段26地號等6 筆土地屬一般農業區農牧用地變更為同區墳墓用地，並未涉及使用分區變更，依前開規定，並無須經中央主管機關同意；且同要點第10點規定：「一般農業區之農業用地，經目的事業主管機關核准其事業計畫者，得同意變更編定為非農業用地。」；而本件係經再審被告農業主管機關依據「農業主管機關同意農業用地變更使用審查表」審查同意（本院卷第151 頁，附件1-12），亦符合同要點第3 點有關目的事業主管機關徵詢農業主管機關同意之規定；此外，參加人懷恩開發股份有限公司繳交農業用地變更回饋金（本院卷第152 頁，附件1-13）在案，是以本件並無再審原告所稱違反農業發展條例及農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點等規定之情事。至於再審原告主張興辦殯葬事業，應取得興辦殯葬事業許可，否則所為之變更地目及建造執照不合法云云，究何所指，並未舉相關事證以資說明，亦不足採。

⒉又按上開審查作業要點第6 點第1 項第4 款規定：「妨礙原有區○○○路通行者。」，不同意變更使用（96年4 月9 日修正後第5 點第1 項第4 款）；故農業主管機關係審查其興辦事業計畫是否直接使用農業用地作為聯外道路使用。經查，本件參加人所使用之聯外道路（冬山鄉○○段57地號）其土地編定類別屬「交通用地」（本院卷第153 頁，附件1-14），並無再審原告所稱顯然妨害農路通行之情事。且殯葬設施之聯外道路，依殯葬管理條例第16條第2 項規定，係「寬度不得小於六公尺」，再審原告所稱殯葬事業聯外道路寬度至少不得小於20米云云，顯有誤會。

⒊再者，大進休閒農業區為行政院農業委員會95年2 月20日農輔字第0950050126號函核定，係於本興辦事業計畫（88年9 月13日府社合字第102934號函核准、92年4 月14日府民禮字第0920044480號函原則同意變更）後所劃設，且本件系爭開發案基地（冬山鄉○○段26-29 、31、32地號）並未納入該休閒農業區。是以再審原告所稱系爭殯葬事業嚴重衝擊影響大進村整體休閒農業區發展，應屬臆測，並不足採。又羅東鎮公所公立納骨塔（即羅東鎮壽園）最大容量為26,030具（本院卷第155 頁，附件1-15），並非再審原告所稱鄰近納骨塔塔座數量達30萬以上，併予敘明。

⒋由上以觀，再審原告主張參加人所有系爭6 筆土地變更為墳墓用地之程序違反農業發展條例及農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點等規定，本院前審判決有「適用法規顯有錯誤」再審事由云云，並非有據，核不足採。

㈦再審原告主張本院前審判決將「環境影響評估報告書初稿審查結論」誤為「環境影響評估報告書認可」，其判決自顯違背證據法則，有行政訴訟法第273 條第1 項第1 款之「適用法規顯有錯誤」之再審事由云云。經查，參加人懷恩公司之「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔申請設置案環境影響說明書」，經前臺灣省政府環境保護處於85年6 月11日以85北環二字第7977號函「同意備查，請依環境影響評估法規定，繼續進行第二階段環境影響評估有關作業」（本院卷第129 頁附件1-3 ）。又懷恩公司第二階段「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔事業環境影響評估報告書初稿審查結論」，審查結果：「本案可有條件接受開發」（本院卷第130 頁附件1-4 ），且製作評估書定稿本送環保主管機關備查在案。本件再審原告並未提出參加人懷恩公司系爭開發案有關「環境影響評估報告書認可」之相關事證以說明本院前審判決有何漏未斟酌，或有將「環境影響評估報告書初稿審查結論」誤為「環境影響評估報告書認可」，致違背證據法則，而有「適用法規顯有錯誤者」之情事。是以再審原告所稱「環境影響評估報告書初稿審查結論」並非「環境影響評估報告書認可」，本院前審判決違背證據法則，有「適用法規顯有錯誤」之再審事由云云，即乏所據，不足為採。

㈧再審原告主張本院前審判決就「92年1 月16日現場勘查表」與非都市管制規則（按：應係「非都市土地使用管制規則」之誤）第30條第4 項「變更前目的事業主管機關（農業局）及有關機關（建設局等）同意」之判決理由矛盾，有行政訴訟法第273 條第1 項2 款「判決理由與主文顯有矛盾」之再審事由云云。經查，原告所稱本院前審判決就「92年1 月16日現場勘查表」部分之理由，應係指該判決「理由欄」四、㈡所載「…因殯葬管理條例已於91年7 月17日公布生效，墳墓設置管理條例亦於同日公布廢止，被告乃依殯葬管理條例規定重新審查，經所屬建設局、消防局、衛生局、社會局、教育局會同自水公司、農田水利會現場勘查結果，參加人申請設置納骨塔之系爭地點均符合前揭殯葬管理條例第第8 條第1 項、第9 條第1 項各款規定，參加人亦出具切結書同意仍依被告原核定之水土保持計畫施作水土保持（按：系爭土地嗣於92年11月5 日經農委會0000000000號公告劃出山坡地範圍，已無須施作水土保持，此部分詳後述）等情，有前開各申請書、『現場勘查表』、地籍圖、切結書及被告前開各函可稽( 見原處分卷㈠第1 頁至第9 頁、第16頁至第36頁、第41頁至第56頁、本院卷170 頁至176 頁) ，亦為原告所不爭，堪信為真正。故被告以92年4 月14日府民禮字第0920044480號函覆原則同意參加人所請變更「殯儀館、火葬場、納骨塔」為納骨塔設施，揆諸前揭規定，並無不合。…」等語，其理由論述，係說明系爭土地符合殯葬管理條例第8 條第1項、第9 條第1 項各款規定，被告以原處分即92年4 月14日府民禮字第0920044480號函覆原則同意參加人所請變更「殯儀館、火葬場、納骨塔」為納骨塔設施，並無不合，核與其判決主文「原告之訴駁回。」，即認原處分並無違誤，尚無矛盾之處；且該部分之理由論述，並未及於原告所稱非都市土地管制規則第30條第4 項「變更前目的事業主管機關（農業局）及有關機關（建設局等）同意」之事項。故再審原告據以主張該部分之理由論述有「判決理由與主文顯有矛盾」之再審事由云云，亦非可採。

㈨綜上以觀，本件再審原告主張各節，揆諸前揭規定及判旨，本院前審判決並無行政訴訟法第273 條第1 項第1 款、第2 款之再審事由，再審原告據以提起本件再審之訴，顯無再審理由，爰不經言詞辯論逕以判決駁回之。

三、本件事證，已臻明確，再審原告復聲請調查系爭土地事務有關之環評、殯葬事業、地目變更等事項，核無必要；又兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，併此敘明。

據上論結，本件再審之訴，為一部不合法，一部顯無再審理由，爰依行政訴訟法第278 條、第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，不經言詞辯論，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭