最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第536號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第536號

上訴人

國慶化學股份有限公司

代表人

黃亭棣

訴訟代理人

蘇宏杰 律師

訴訟代理人

黃三榮 律師

訴訟代理人

吳采模 律師

被上訴人

經濟部工業局南崗（兼竹山）工業區服務中心

代表人

陳聰智

訴訟代理人

李育錚 律師

　陳奕勳　律師

上列當事人間下水道法事件，上訴人對於中華民國102年1月24日臺中高等行政法院100年度訴字第331號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人於民國（下同）99年3月5日派員巡查區內污水人孔時，發現永鳴路路面塌陷，查看污水下水道發現污水有異常現象，而循該下水道巡查，於靠近上訴人工廠之下水道人孔內，發現該工廠將部分污（廢）水排入未經申請之排放口，經採樣檢測結果，其水質中之懸浮固體（SS）：3,600㎎/L及化學需氧量（COD）：5,980㎎/L，均超過南崗工業區下水道使用管理規章（下稱管理規章）所規定之排放限值，於同年月7日會同上訴人所屬人員開挖該未經申請排放口之污水管線，確認該管線係由上訴人之工廠延伸而出。被上訴人於同年月11日函知上訴人已違反管理規章第18條第3款、第4款、第21條第1項第2款第4目及第23條規定，並以同年月15日南崗字第0996100579號函（下稱原處分）通知核算上訴人違規使用費為新臺幣（下同）4,180,498元，加重計收違規使用費10倍為41,804,980元。上訴人旋於同年月19日檢具「廢水污染報告」略以：被上訴人查獲伸入廠內之1支10吋地下水泥管係原開發商埋設，為上訴人之前手國寶科技材料股份有限公司（下稱國寶公司，96年9月間與上訴人合併）所留下，而此次事件係因新進人員操作不慎，連接管線脫落，致部分污水流入國寶公司留下之管線內，應屬意外，被上訴人已將該管線給予封阻等語；同年月25日於被上訴人所召開「研商南崗工業區區內用戶違規排水所衍生費用處理事宜」會議仍重申前揭意旨；復於同年4月7日以（99）國南字第0401號函略以：針對99年3月5日該廠污水排放狀況，經廠內調查為冷卻水池旁的1噸污水暫存槽，因人員操作異常，造成污水洩流至地面，並滲入地下而造成污染等語；另以同年月8日（99）國南字第0402號函請求分12期繳納違規使用費。而被上訴人於99年4月7日、8日及9日至上訴人工廠會勘異常排放位置並進行開挖，發現該處有陰井（集水井），下側有未經申請排放管出水口，乃於同年月9日以南崗服務中心維護費繳款憑單暨通知單向上訴人加重計收違規使用費41,804,980元。上訴人復於同年月9日檢附「廠內污水調查報告」略以：該伸入廠內之管線為早期污水下水道所預留，經開挖早期埋設管路，發現該廠400噸水池溢出流入水溝後再流向陰井而造成此次污水事件，惟該陰井為早期開發商所設置遺留，而非上訴人所設置，將立即進行改善等語。經濟部工業局工業區環境保護中心為瞭解上訴人前揭調查報告，於同年月13日及16日分別派員會同被上訴人至上訴人工廠勘查，發現該工廠污水確有排放至未經申請排放口之情形。惟上訴人仍於99年5月21日向經濟部工業局提起申覆，經該局99年7月21日工永字第09900513603號函（下稱經濟部工業局函）以上訴人違規排放之主要污染源，應為上游排水渠道排入之污水，而非冷卻水池溢流水，被上訴人依管理規章規定加重計收違規使用費應無不妥。上訴人不服加重計收違規使用費41,804,980元之處分，提起訴願，經決定駁回後，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）管理規章中有關於違規使用費及具有處罰性質之加重計收違規使用費之規定，顯已逾越下水道法第19條第1項授權意旨，違反授權明確性原則，自不得予以援用。且在擬訂採樣計畫時採樣品管之事項，抑或是在採樣前準備樣品盛裝容器、保存試劑以及採樣現場品保品管、各項水質檢測分析工作等事項，均悉依據行政院環境保護署公告之環境樣品採集及保存作業指引（下稱環境樣品作業指引）及檢驗方法等規範執行，以取得具有代表性之水樣。又環境樣品作業指引雖非強制性，乃係各管理機關得因本身下水道設施之差異性，另作採樣程序修訂，如若本身下水道設施並未存有差異性，自應受該指引之規範。（二）被上訴人於採樣程序未通報上訴人進行採樣工作、未取得上訴人同意及指派會同人員、未依規定進行保存及運送、未於採樣後樣品容器加上封條並於封條上簽名、未將採集樣品於現場依檢測項目COD、SS值之不同保存方式分裝保存、未採取適當之空白樣品、未將採樣容器（或圓筒）及樣品保存容器進行清洗，其採樣程序違法，檢驗結果即失其正當性，容有重大明顯瑕疵，所為檢測結果之數值，即難憑為上訴人違規之依據。而被上訴人據以認定上訴人違規事實之採證，既有上述未經踐行合法正當行政程序之瑕疵，被上訴人依該採樣之檢測結果所為之原處分，即有不當。（三）證人鄭瑞森於101年9月18日庭訊中雖證稱當時污水流出量很大之情節，惟依當日所拍攝之照片所示，根本未有水流之狀況，故其所述顯有謬誤。且依原審法院受命法官履勘當日適見上訴人合法排放口（即A2人孔蓋孔內）排放污水之情形，其排放水量之大，足以導致人孔蓋孔內水濺四處，焉有可能如被上訴人照片所示人孔蓋孔內凹溝外之四周如此乾涸，上開證詞實與事實有違，亦與常理不合，委無足採。又依經濟部工業局所委任指派之專家學者即證人蔣春茂，業已於庭訊中明確指證，依其現場履勘、查核與專業判斷之結果，顯示上訴人之污水處理設備足以處理其所產生之污水，實無使用被上訴人所認定非法排放水口之排水溝收集排放之動機與必要。另依證人蔣春茂專業上之判斷，上訴人縱有人為疏忽之情事發生，其造成意外污水溢流亦係收集到水溝，因重力流的設計，水流到陰井後，應會再抽到污水處理廠處理，不致發生污水溢流之情形。（四）被上訴人取得樣品之處所，係在汙水道上人孔蓋孔內處，該處並非位於上訴人廠區內，而係位於上訴人廠區外工業區之汙水道下方，該處人孔蓋孔具可開放性，任何第三人均可能隨時挹注、投入物品於該處，則縱使如被上訴人所稱該處孔內留有殘留水及1支10吋水泥管線伸入上訴人廠區內，並不足以證明自該處所取得之水樣來自上訴人廠區。且從該下水道工程設計圖觀之，誠無法證明被上訴人所稱10吋水泥管與上訴人任何污水排放管線相連接，更無法證明各該管線間流通無阻，得以供排放水流。又被上訴人採樣之A1人孔蓋非上訴人所申請之排放口，上訴人乃是從合法申請之A2人孔蓋管道排放污水，並非從A1人孔蓋管線排放，參照工業區污水下水道之系統排放流徑，依序為A1→A2→A3→……A17→工業區污水處理場，其設計為由高處往低處排放之自然流向，下水道口A1位於最高地勢處，下水道口A2位於次高處，依序往下流，故A2處之水流不可能逆流到地勢較高的A1處。另該10吋水泥管未經上訴人或其前手國寶公司申請使用，該10吋水泥管本係封閉排放，實無可能排放出污水等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）被上訴人雖未先會同上訴人採樣，上訴人亦已派專責管理人到場說明並簽名確認樣本，對於上訴人之程序參與權及資訊取得權並無影響，上訴人於接獲水質檢測結果通知函後，亦未曾就取樣程序表示任何意見或提出異議，更來函向被上訴人表示願以分期付款方式繳付該違規使用費，顯係承認違規排放污水及超出管理規章所規定之排放限值，益證被上訴人之採樣程序並無違誤之處。且工業區污水下水道用戶採樣程序參考指引（下稱採樣程序參考指引）為經濟部工業局工業區環境保護中心所制定之污水採樣程序，被上訴人之污水樣本採樣程序自應適用該指引，而非適用環境樣品作業指引。又環境樣本作業指引已明文表示非為強制性之指引，縱使被上訴人未依該指引保存樣本，亦難謂有違法之處。另被上訴人採集之污水樣本均存放於實驗室之冰箱，並以攝氏4度之溫度保存，符合採樣程序參考指引規定。（二）被上訴人對於上訴人加重計收之違規使用費，性質上為填補被上訴人因經營管理污水處理系統所生成本之「行政規費」，而非對上訴人之「裁罰性行政處分」，其計收不以上訴人有故意或過失為必要。且上訴人於99年3月19日檢送被上訴人之廢水污染報告、於99年3月25日與上訴人進行會議時及99年4月7日致被上訴人之函中，均已承認99年3月5日係因上訴人之操作人員不慎，將污水排放入廠房舊有之管線而流入污水收集管線系統，經採樣檢測結果發現該污水之SS及COD值均超出進廠限值，則被上訴人以水質超標之倍數為基準，計算99年3月5日之違規使用費，其數額之認定與上訴人有無長期排放污水之事實無關。（三）99年3月7日開挖A1人孔與上訴人廠區間之路面後，發現A1人孔中設有1支10吋之排放管，該排放管係從上訴人廠區內延伸至A1人孔內，有當時開挖照片可證。且確認A1人孔與上訴人廠區有相通連後，即將A1人孔內未經申請之之排放管予以封塞，而上開排放管封塞後所拍攝之照片，當然顯示陰井內的水因無法對外排放而有積存之現象。又上訴人違規排放之管線已經被上訴人予以封塞，當然A1人孔內之排放管不再繼續排放污水，上訴人以現今A1人孔內乾燥、排放管無流洩污水，欲證明99年3月5日當時無排放污水，顯無理由。（四）污水樣本之採樣、保存及檢驗程序上均無違法之處，污水樣本自A1人孔採得，而A1人孔又僅與上訴人廠房相通連，證人鄭宇勝、鄭瑞森又到庭證稱採樣時污水正從A1人孔底部排放口流出，均足以證明污水樣本為上訴人所排放。則被上訴人受規費法第10條授權，依管理規章之規定加重計收違規使用費，並無違法及不當等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原判決以：（一）被上訴人於99年3月5日巡查下水道時發現鄰近上訴人工廠之下水道A1人孔內有污水排放，經檢測結果超過南崗工業區污水處理廠下水水質標準進廠限值，而被上訴人為確認上開污水之來源，又於99年4月7日會同上訴人之相關人員至下水道A1人孔開挖至上訴人工廠圍牆，並於99年4月7日至9日前往上訴人工廠會勘異常排放位置並進行開挖，確認該處有陰井，且下側有未經申請之排放管出水口。另經濟部工業局工業區環境保護中心人員分別於99年4月13日及16日會同被上訴人所屬人員至上訴人工廠現場勘查結果，亦發現上訴人工廠之污水確有由未申請之排放口排放之痕跡，該排放口之進流處有2處，其中1處為上游排水渠道，渠道底部有嚴重腐蝕情形，另1處為冷卻水池排放口，核與檢驗報告及相關照片相符，足見上訴人確有未依管理規章規定排放污水之情事。（二）上訴人於99年3月19日國慶外字第990319號函所檢送給被上訴人之廢水污染報告稱：「99年3月5日早上新進員工操作污水時，由於操作不慎，連接管線脫落，操作員當時又不在崗位，導致部分污水流入國寶公司留下管線內，此次事件純屬人員操作疏失之偶發事件，已由被上訴人將伸入廠內之污水下水道給予阻封，上訴人今後嚴格管理並保證不會再發生。」又於被上訴人於99年3月25日研商南崗工業區區內用戶違規排水所衍生費用處理事宜會議中，上訴人代表林朝源亦再次表示：「本次事件係因新進員工排放污水時操作不慎，致連接管線脫落，操作員當時又不在崗位，導致部分污水流入管線內」。另上訴人於99年4月9日以國慶外字第990403號函所檢送於被上訴人之廠內污水調查報告亦表示：「1.把早期埋設的管路挖開才發覺400噸水池的流水有流向廠內水溝及此陰井。2.400噸水池旁剛好有酸渣中和處理區，操作設備及管線規劃未周詳，以致附近環境髒亂，地面泥濘，地面水流入水溝後又流入陰井，造成此次污水事件的發生。3.因400噸水池上方有11座冷卻水塔須時常清洗，廠內不定期會派外勞去執行，當停機清洗時，水會往蓄水池回流，外勞可能怕水會因此溢滿地面而將溢流堰的閥門打開，大量污水才會從此處流入陰井。」核與經濟部工業局工業區環境保護中心人員與被上訴人所屬人員，於99年4月13日及16日會同至上訴人之工廠現場勘查結果，發現上訴人之污水確有由未申請之排放口排放之痕跡，且該排放口之進流處有2處，其中1處為上游排水渠道，渠道底部有嚴重腐蝕情形，另1處為冷卻水池排放口之情形相符，足認被上訴人於99年3月5日所查獲上訴人違規排放之污水水質中之懸浮固體（SS）：3,600㎎/L及化學需氧量（COD）：5,980㎎/L，冷卻水水質應不會有如此高的SS及COD，故該違規排放水之主要污染源，應為上訴人其位於上游排水渠道所排入之污水，並非冷卻水水池所溢流之水，足證上訴人確有未依管理規章規定排放污水之情事。（三）被上訴人採樣時雖未及時會同上訴人，然當日已請上訴人所屬人員鄭智仲到採樣處確認採樣是否有誤，其並未有任何異議，並於採樣分析記錄表上簽名，被上訴人雖未即時會同上訴人採集樣品的程序，已由事後上訴人所屬人員到場確認無誤簽名而治癒。且被上訴人採樣後，由採樣人員送至實驗室（約15分鐘）檢測PH值為6.3及溫度31.1度，並加硫酸保存，亦據被上訴人污水廠之技術員鄭宇勝、鄭瑞森及張登全證述，其運送及保存過程並無違誤，合於採樣程序參考指引規定。又上訴人前手國寶公司所申請封管之管線係2吋管線，與10吋管線無關，10吋管線係於99年3月7日開挖後才封管，10吋管線係由上訴人廠區連接至A1人孔，在99年4月7日開挖上訴人廠區之陰井時，可以看出陰井內仍有積水在其中，足見10吋管線在被上訴人99年3月7日封管前，仍可排水至A1人孔，而經原審法院受命法官至現場勘驗，亦可見該10吋水泥排放管。雖證人蔣春茂證稱因坡度關係，上訴人之污水排放不可能流到A1人孔，惟證人蔣春茂所證明者，係屬正常流程，並不能排除人為故意或疏失所致之污水排放入陰井，而透過10吋管線流入A1人孔，此由上訴人之廢水污染報告中，上訴人亦承認因人員操作疏失而造成污水流入水溝後又流入陰井，再流入10吋管線而流入A1人孔。另A1人孔上方並無其他工廠，是A1人孔的污水並無其他工廠之污水流入，A1人孔之10吋管線連接至上訴人廠區，上訴人廠區之污水透過廠區內水溝進入陰井，由10吋管線進入A1人孔。（四）被上訴人依用戶違規情節輕重，依管理規章第23條規定，加計10倍之違規使用費，係按違規水質濃度高低，作為規範違規情節輕重之標準，因上訴人所排放超出標準7至9倍高濃度污水，將加重被上訴人污水處理廠之成本負擔及支出，高濃度之污水亦可能造成污水處理廠營運停擺之虞，將使污水直接排入放流之河川，對被上訴人污水處理場處理系統之影響當為甚大，應屬違規情節重大，因此被上訴人所列違規使用費收取標準，應屬行政規費，被上訴人依下水道法及管理規章對上訴人加重計收之違規使用費，自無違反或逾越下水道法授權範圍而不得適用之情事，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、原判決以被上訴人於99年3月5日派員巡查區內污水人孔時，發現永鳴路路面塌陷，經查看污水下水道，發現下水道內之污水有異常現象，而循該下水道巡查，於靠近上訴人工廠之下水道人孔內發現上訴人工廠將部分（廢）污水排入未經申請之排放口，經採樣檢測結果，其水質中之懸浮固體（SS）：3,600㎎/L及化學需氧量（COD）：5,980㎎/L，均超過「南崗工業區下水道使用管理規章」所規定之用戶排放水進入該工業區污水處理廠之進廠限值（規定之進場限值為：（SS）：400㎎/L（COD）：800㎎/L，並於同年月7日會同上訴人公司人員開挖該未經申請排放口之污水管線，確認該管線係由上訴人之工廠延伸而出，而作成加重計收違規使用費41,804,980元之處分，並無不合，而駁回上訴人請求撤銷原處分及訴願決定之請求，固非無見。惟查：

（一）按「工業區應依下列規定設置管理機構，辦理工業區供公共使用之土地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：一、工業主管機關開發之工業區，由各該開發工業區之工業主管機關設置。必要時，得委託他工業主管機關或公民營事業設置。……」為行為時促進產業升級條例（99年5月12日廢止）第63條第2項所規定。又「（第1項）依第63條第2項設置之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用：一、一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。三、其他特定設施之使用費或維護費。（第2項）前項各類費用之費率，由各該工業區管理機構擬訂，工業區屬中央工業主管機關開發者，應報請經濟部核定；屬地方工業主管機關、公民營事業或土地所有權人開發者，應報請直轄市或縣（市）政府核定。（第3項）污水處理系統使用費之費率，得按各使用人排入之廢水量及水質，訂定差別級距。」復為同條例第65條第1、2、3項所明定。準此，工業區管理機構有辦理供公共使用之污水處理系統，並按各使用人排入之廢水量及水質，訂定有差別級距之污水處理系統使用費之費率，向使用人收取污水處理系統使用費之行政職務。

（二）次按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」分別為水污染防治法第7條第1項、第14條第1項所規定。又為促進都市計畫地區及指定地區下水道之建設與管理，以保護水域水質，有下水道法之制定，依該法第9條規定，主管機關為建設及管理下水道，應指定或設置下水道機構，負責辦理下水道之建設及管理事項。並依同法第19條第1項之規定，訂有下水道使用管理規章，作為其運作之依據。是水污染防治法所指之事業，得依下水道法及下水道管理規章之規定接用下水道，成為下水道用戶，依下水道管理規章之規定，排放廢（污）水，作為其遵守水污染防治法所要求義務之方式。而有遵守水污染防治法所規定放流水標準排放廢（污）水義務之事業，經申請廢污水聯接使用污水下水系統，而給付污水處理系統使用費；下水道機構則就事業所排放廢（污）水，予以處理，而為相對之給付義務，此亦有助於為行政機關之下水道機構執行其職務，而達成其行政目的。依司法院釋字第348號解釋之意旨，水污染防治法所指之事業依管理規章向下水道機構申請納管或聯接使用，經同意時，事業與下水道機構間應成立行政契約。

（三）又按「（第1項）下水道機構，應於下水道開始使用前，將排水區域、開始使用日期、接用程序及下水道管理規章公告週知。（第2項）下水道排水區域內之下水，除經當地主管機關核准者外，應依公告規定排洩於下水道之內。」為下水道法第19條所規定。此外，上訴人向被上訴人申請工廠廢（污）水聯接使用下水道系統時所提出之切結書，已表明：「願遵守南崗工業區污水處理廠操作營運管理辦法暨工業區污水下水道使用管理規章等相關之規定，日後如有排放水質超過污水廠進廠值時，即遵照貴中心規定辦理。」等語，被上訴人對上訴人上開申請所作成之同意函亦載明：「聯接後請依本工業區下水道使用管理規章之規定事項辦理相關事宜。」等語。依上，管理規章之內容應為本件兩造行政契約內容之一部分。又「為維護工業區下水道系統之運作功能，用戶排入水質，應符合下水水質標準。」、「用戶排水設備應自行負擔裝設、操作、維護與校正等費用，並應隨時保持良好操作狀況。」、「（第1項）用戶因生產設備或污水排放設備故障，異常排放廢（污）水時，應立即採取緊急應變措施並通知本機構。……（第2項）用戶異常水質如無法自行處理，應依相關法令規定貯存，於報請本機構同意後，以桶槽運送至本機構專案處理。」分別為管理規章第8條第1項、第9條第1項、第19條第1、2項所規定。依此，上訴人因向被上訴人申請將廢（污）水聯接使用（納入）被上訴人污水下水道系統處理，其排放之廢（污）水應符合下水水質標準，並應依其需要裝設足夠之排水設備，及隨時保持良好操作狀況，且於發生異常排放廢（污）水時，應立即採取緊急應變措施，並通知被上訴人，此均為上訴人作為下水道用戶所應盡之附隨義務，否則即屬違約。

（四）再按「用戶如有下列情形，本機構依第25條規定辦理：……四、將廢（污）水私接暗管或未經排放口排入污水下水道者。」、「用戶排放廢（污）水之懸浮固體、化學需氧量、重金屬超過下水水質標準時，其異常或違規使用費之計收方式如下：一、經用戶主動以傳真、電子郵件（使用電話者，於3小時內補辦前述文件）通知有異常排放廢（污）水者：……二、用戶未主動通知，經本機構查獲違規排放者：（一）收費水質：本機構查獲用戶排放廢（污）水當日，經採樣檢測所得之水質。（二）收費日數：自查獲違規排放當日起至本機構經用戶通知改善完成，且查驗其排放水質符合下水水質標準之前1日止，查獲違規當日改善完成者，以1日計。（三）收費水量：依前款第3目認定之。（四）違規使用費計收方式：1.懸浮固體、化學需氧量、重金屬以水質水量分級費率計算公式計收違規使用費。2.除上述水質標準外之不符合項目，依違規情節輕重按次計收違規使用費。3.加重計收違規使用費：本機構依用戶違規情節輕重，加計當日查獲不符合下水水質標準之懸浮固體、化學需氧量、重金屬，以水質水量分級費率計算公式所算金額之3至15倍之違規使用費。……」、「用戶經查獲違反第18條第1款、第3款、第4款者，依第21條第1項第2款第4目計算違規使用費之10倍，加重計收違規使用費。前項收費水量以當年度已有量測或紀錄中之最大日水量計收；另收費水質，如經查獲其排放水質符合下水水質標準，仍應以使用費計算公式所算金額之10倍加重計收違規使用費。」分別為管理規章第18條第4款、第21條第1項及第23條第1項所規定。上開管理規章第21條第1項及第23 條第1項規定，所稱「加重計收違規使用費」，雖以「違規使用費」為名，惟依管理規章第21條第1項，將異常或違規使用費之計收方式區分為「經用戶主動以傳真、電子郵件通知」及「用戶未主動通知」二類，二者間，除用戶是否盡通知義務之差別外，並無用戶使用下水道系統之程度上差別。是「用戶未主動通知」者，所加重計收違規使用費，以水質水量分級費率計算公式所算金額之3倍至15倍之違規使用費，即難認其僅為用戶使用污水處理系統之使用代價。至管理規章第23條，因係以用戶經查獲違反第18條第1款、第3款、第4款，而以第21條第1項第2款第4目「用戶未主動通知」之違規使用費計收方式之基礎，加重計收10倍之使用費，依同一理由，亦難認所加重計收違規費，係為用戶使用污水處理系統之使用規費。再參諸現行工業區下水道使用管理規章修正總說明，修正要旨：「……十二、修正用戶異常或違規使用費之計收方式：（修正條文第21條）……（二）用戶違規排放未善盡管理責任，故以其情節輕重加重計收違規使用費。……十四、增訂用戶有違規排水行為（如暗管排放、繞流排放等情形），應加重計收違規使用費，以有效遏止違規行為。（修正條文第23條）」；及第21條之修正說明，載有「……

四、過去違規使用費僅及於COD、SS、重金屬之計收，但……並無罰則，爰增訂依情節輕重按次予以處罰。」之意旨，足認管理規章第21條第1項第2款第4目加重計收違規使用費，係對用戶違規排放未善盡管理責任所為之不利益；而第23條所以對用戶加重計收第21條第1項第2款第4目計算違規使用費之10倍，加重計收違規使用費，有作為「遏止違規行為」手段之目的，均有處罰性。準此，於用戶與下水道機構間存有行政契約之情形下，應認管理規章第21條及第23條所謂「違規使用費」，非屬污水處理系統之直接使用費，實係用戶異常違約排放，依其情節所訂含有處罰性質之違約金規定。上訴人以管理規章第21條及第23條之「違規使用費」為行政裁罰，認與法律保留原則、授權明確性原則有違，亦與比例原則不符，指摘原判決違誤，固難認為有理由；然原判決以管理規章第21條及第23條之規定，對於用戶使用污水下水道系統，依其違規情節，加重計收之使用費規定，係屬行政規費，作為判決之基礎，而未就上訴人本件異常排放所造成被上訴人之損害，及上訴人違約之情節，予以明確認定，以作為審酌被上訴人加重計收具違約金性質之「違規使用費」41,804,980元，是否過高之審查依據，遽為被上訴人有利之認定，即有未合。

（五）另按「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。……（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」、「（第1項）判決應作判決書記載下列各款事項：……七、理由。……（第3項）理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」分別為行政訴訟法第189條第1項、第3項及第209條第1項第7款、第3項所規定。準此，對於足以影響判決結果之當事人攻擊或防禦方法，未於判決理由中說明其法律上意見及得心證之理由，即有判決不備理由之情事。查原判決雖認本件系爭採樣，合於採樣程序參考指引之規定，然未言明所指之規定為何，已有判決理由不備之情形。又依採樣程序參考指引伍、執行步驟五、採樣現場品保品管工作（五）樣品保存與運送2：「依據『環境樣品採集及保存作業指引』水質樣品保存規定，採以油脂檢測項目保存方法規定，若水樣於採樣後2小時內無法分析，需以1+1鹽酸或1+1硫酸化水樣至pH<2，並於4℃冷藏。故依此項規定採行較嚴謹作法，特規範工業區污水下水道用戶其所有水質檢測項目，係採集用戶之水樣倘未進行保存方法，原則上以2小時內須送入實驗室分析。」之規定。可知，依採樣程序參考指引之規定，未於採樣後2小時內送入實驗室分析，仍應認合於規定者，僅限於採樣後，已以1+1鹽酸或1+1硫酸化水樣至pH<2，並於4℃冷藏之保存者；否則，其採樣及保存即難謂合於採樣程序參考指引之規定。原判決理由關於此部分，僅以被上訴人污水廠之技術員鄭宇勝、鄭瑞森及張登全於原審之證詞為據，謂：「被告採樣後，由採樣人員送至實驗室（約15分鐘）檢測PH值為6.3及溫度31.1度，並加硫酸保存」等語，對於系爭採樣，是否已依「採樣程序參考指引」規定「以1+1鹽酸或1+1硫酸化水樣至pH<2，並於4℃冷藏」進行保存，則未依證據予以認定。依此，上訴人於原審主張系爭採樣分析日期為99年3月8日（見原審卷第564頁廠商採樣分析記錄表），認系爭採樣未於99年3月5日採樣後2小時內進行分析，與「採樣程序參考指引」之規定不符，作為原處分違法之主張，原判決對上訴人此一足以影響判決結果之攻擊方法，未於判決理由中說明其不採之理由，亦有理由不備之情事。上訴人據此認原判決以系爭採樣之運送及保存過程並無違誤，作為上訴人不利之認定依據，於法不合，即難謂無所據。

（六）末按「行政法院應依職權調查事實關係」、「行政法院應依職權調查證據」分別為行政訴訟法第125條第1項及第133條所規定。依此，行政法院負有依職權調查為判決基礎所須事實之義務。承前所述，上訴人於原審時，已對於系爭採樣之保存及分析有不合採樣程序參考指引規定之爭議，原審固就進行採樣之鄭森瑞、鄭宇勝，及收樣之技術員張登全，予以傳訊，並就系爭採樣過程及收樣之過程予以訊問，而證人張登全雖證稱：（於訊及99年3月5日系爭污水取樣送化驗的經過詳情時）本件的樣品是我到現場去收樣沒有錯，當天由我送去實驗室化驗，在送去化驗之前，現場人員採集兩個瓶子的樣品，一個是COD要加硫酸保存，另一瓶是SS，有化驗pH值、測試溫度，兩個採集品都有做」「是到實驗室樓下才做的，因為採樣不是我採樣的，……，而由我帶回實驗室樓下去加硫酸保存，並測pH值為6.3，溫度31.1度，……」「當天是3月5日，實驗室只有我自己一個人，其他人員請假。我就直接放到冰箱冰存。」等語。惟衡諸經驗法則水樣加入屬強酸之硫酸，其pH值應變小，依證人張登全所證，系爭採樣pH值為6.3，係接近中性，是否係加硫酸保存後所測得之pH值？即有可疑，則加硫酸保存後測得之pH值為若干？是否pH<2？另證人張登全僅證稱有將系爭採樣放到冰箱冰存，惟其保存之溫度為若干？則未見其於原審作證時說明。核上開事實，均攸關系爭採樣經分析所得之檢測結果是否正確，原審於訊問證人張登全未對上開事實予以訊明，亦未就該等關乎原處分是否違法之事實，予以調查認定明確，遽為判決，即有未善盡調查證據義務之情事，而與行政訴訟法第125條第1項及第133條之規定有違。

六、綜上所述，原判決既有如上所述之適用法規不當及理由不備之違法，且足以影響判決之結果，上訴論旨據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，即為有理由。惟本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，本院尚無從自為裁判，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異