最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第570號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第570號

上訴人

張天欽（兼張天傑之選定當事人）

被上訴人

內政部

代表人

李鴻源

輔助參加人

經濟部水利署

代表人

楊偉甫

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國102年3月28日高雄高等行政法院101年度訴字第289號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人輔助參加人經濟部水利署（下稱水利署）為辦理朴子溪斷面36-38疏濬工程（下稱系爭工程），需用嘉義縣六腳鄉○○段○○○○○○號等99筆土地，乃檢附有關資料，由經濟部以100年9月7日經授水字第10020210480號函請被上訴人核准徵收，案經被上訴人土地徵收審議委員會第267次會議決議通過後，被上訴人以100年10月14日臺內地字第1000198767號函（原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物，復交由嘉義縣政府以100年11月1日府地權字第1000188093號公告（公告期間自100年11月7日起至100年12月7日止），及以同文號函通知各土地所有權人及利害關係人。嗣上訴人向被上訴人申請閱覽本件卷宗資料，惟關於被上訴人土地徵收審議委員會第267次會議審議過程與會議紀錄資料（下稱系爭資訊）部分，被上訴人認係行政決定前之擬稿或其他準備作業文件而拒絕閱覽。上訴人不服被上訴人核准徵收處分及否准提供系爭資訊處分，合併提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：（一）本件依水利署朴子溪36-38疏濬工程徵收土地計畫書所載，計畫目的為辦理疏濬工程，而依疏濬計畫圖所示，上訴人所有系爭土地不在疏濬範圍內，依土地徵收條例第58條等規定徵用或借用、租用系爭土地即可，惟被上訴人仍核准徵收，顯違反土地徵收條例第3、3條之2所指稱公益性、必要性、最後手段性及比例原則，應予撤銷。（二）水利法第82條係規定，水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，「得」依法徵收，被上訴人主張在堤防預定線內之土地均得依水利法規定合法徵收，有違比例原則。又朴子溪斷面工程僅是灣內大橋地段之一小部分，如再遇大雨仍然阻塞，需用土地人水利署未檢視治本之道，以遠不及市價之公告現值每平方公尺新臺幣（下同）350元加4成計算補償費，顯違背徵收必要性、公益性。另依土地徵收計畫書內容，疏濬計畫開工日為100年6月17日，預計101年4月11日完工；惟本件徵收公聽會於100年2月22日、4月12日舉辦，於同年5月27日通知土地所有權人於同年7月20日價購協議不成後，始於同年10月14日徵收，遠已超過開工日期，顯不符計畫內容。且依嘉義縣政府100年8月16日府農務字第1000148388號函復水利署第五河川局（下稱第五河川局），因工程設計變更，同意變更作非農業使用案之面積縮減為79筆土地，即知100年8月後疏濬工程仍有變動，惟同年10月14日徵收時復又徵收99筆土地，疏濬計畫內容並不明確，不符行政程序法第5條之規定。（三）本件土地徵收審議委員會未派員至現場實地調查，於1個月時間即通過本件徵收案，且依第五河川局100年7月20日所召開用地取得協議會會議紀錄，有關協議價購相關事項僅是宣示性說明協議價購價格之計算及土地增值稅稅收如何減免事宜，未經實質協議價購程序，不符本院101年度判字第1067號判決意旨，進而違反土地徵收條例第11條、內政部土地徵收審議委員會組織規程第7、9條等規定，難謂適法。（四）土地徵收侵害人民財產權極甚，依法應踐行正當法律程序，並使人民有知悉及表達意見機會，惟內政部土地徵收審議委員會是以「各行政機關代表」占多數所組成的委員會，且上訴人自始被排除於土地徵收審議委會審議過程，令人無法不質疑其公正性。又閱覽卷宗權，為保障人民表達意見基本權利之基礎，此由行政程序法第46條、政府資訊公開法第6、7、8條及檔案法第17條等規定即知，惟上訴人依「內政部檔案申請閱覽須知」申請閱覽土地徵收審議委員會第267次會議相關卷宗時，被上訴人未以書面且無故拒絕，事後又不准上訴人閱覽卷宗，已違反正當法律程序；且原處分僅略綴數語表示已經土地徵收審議委員會第267次會議決議通過，未記載理由及法令依據，違反行政程序法第96條規定等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分（即被上訴人核准徵收處分及否准提供系爭資訊處分），由被上訴人另為適法之處分；被上訴人應依上訴人之申請作成提供系爭資訊予上訴人之行政處分。

三、被上訴人則以：（一）本件河段水道治理計畫用地範圍線約380-420公尺，目前現有深槽趨於灣內大橋下由200公尺處河道呈S形流向，影響河岸穩定及通洪，且本河段位屬嘉義縣六腳鄉灣內、灣南、中庄里附近，周邊村落人口聚集，為疏導水流及增加通洪斷面，及避免汛期期間該河段淤積土石遭洪水沖刷淤積於下游河段，影響橋樑及河防設施安全，需辦理疏濬作業以保障人民生命及財產安全。又本案徵收之私有土地均位於行水區中，颱風季節均淹沒於河水中，為達成朴子溪100年重現期洪水保護設計標準，河道內淤土應予以挖除，且工程用地範圍大部分已優先使用公有土地，所徵收之私有土地亦位於河床內，所勘選之用地已儘量減少，已達適當必要之合理範圍且無可替代地區。且本案經評估應以取得土地所有權較符合經濟效益，無法以設定地上權、租用、徵用等方法取得，經與土地所有權人協議價購，因協議不成，故辦理徵收並取得工程用地。（二）第五河川局101年8月6日水五產字第10150125580號函指出，系爭土地屬依法得徵收之土地，考量本案疏濬工程內容包含深漕區之開挖、灘岸之河道整理及整平，經地政機關辦理測量後，並依測量成果據以辦理用地取得，故本案用地徵收範圍確為疏濬工程所需。又本案工程用地於申請徵收前，業依行為時土地徵收條例第10、11條規定舉行公聽會及辦理協議價購，與會土地所有權人及利害關係人皆同意辦理本件疏濬工程，惟因部分土地所有權人不滿意協議價格偏低，故未能達成協議，基於工程有急迫之需，遂依水利法第82條及土地徵收條例第3條第4款等規定申請徵收。另因政府財政預算有限，僅能就嚴重淤積河段分年分期逐年編列預算辦理。且該疏濬斷面土方材質非屬營造土石，土石平均標價每立方公尺僅20元，標售所得均悉數繳庫，並無牟取暴利之事實，且該河段疏濬完成後，可保護河防及堤後人民的生命財產安全，並達到100年重現期洪水保護標準設計，以滿足朴子溪整體治理基本計畫之保護標準，並無上訴人所稱係為販賣土石興利而徵收土地之情事。（三）本案分別於100年2月22日及4月12日召開第1次及第2次公聽會，並於召開公聽會7天前張貼公告於各地方政府及相關村里辦公室，並在公聽會會場張貼工程用地範圍平面圖及指派工程及用地主辦人員就本案工程及用地執行情形向與會土地所有權人及利害關係人詳細說明，會議記錄業於100年3月17日及同年4月27日分別寄達全部土地所有權人在案，符合行為時土地徵收條例施行細則第10條之規定。又該疏濬工程原訂工期自100年6月17日至101年4月11日，期間因用地因素致工程進度延誤28天，至8月1日始進場施工，期間因疏濬工程係採總量管制，故配合作業尚需完成電力申請、地磅、管制站、洗車設備等設置及擋土牆等設施，廠商應於開工日起75日曆天完成至可提供出貨狀態，經經濟部標準檢驗局100年10月6日檢驗合格，承包廠商始能進場載運土石，又因本案工程用地範圍高達3/5以上為公有地，故就公有地先行施工，私有地部分俟完成徵收程序後始進場施工，故本案工程實際竣工日期為101年5月24日。另本工程以全斷面進行測設，其2次公聽會所張貼工程用地範圍平面圖均係以全斷面疏濬，然因用地費編列預算有所不足，致原工程設計需辦理變更，縮減用地面積，以符合預算經費，故函請農業主管機關嘉義縣政府將其變更非農業用地縮減為79筆，其後為發揮整體疏濬防洪功能特寬籌經費，並經奉准由100年度中央管河川復建工程用地費結餘款調整支應，嗣需用土地人即以原規劃99筆土地陳報徵收，此與2次公聽會及協議價購會議所說明之工程內容均具一致性。（五）經濟部於100年9月7日報被上訴人申請徵收，依土地徵收條例及土地徵收作業手冊第二章作業程序相關規定，應由被上訴人人員先為書面審查，經審查無誤後，提土地徵收審議委員會審議討論後於第267次會議決議通過，於法並無不合。另依政府資訊公開法第18條之規定，本件被上訴人土地徵收審議委員會會議資料，係屬作成徵收處分前內部單位之擬稿及準備作業文件，屬限制公開之資訊，依法不應提供閱覽等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）朴子溪36-38斷面河段屬河床嚴重淤積之地區，每遇颱風豪雨，即有發生潰堤或溢堤淹水之虞，第五河川局於99年9月17日派員實地會勘，與會單位均認為有疏濬之必要，乃依水利法第82條及土地徵收條例第3條第4款規定，申請徵收含系爭土地在內之99筆土地，並一併徵收其土地改良物。又系爭工程用地平面圖所示，上訴人所有系爭土地位在系爭工程用地範圍內，為興辦事業所必需，則水利署檢具徵收計畫書、圖及公聽會、協議價購會議紀錄等資料，申請徵收含系爭土地在內之99筆土地，難謂與公益性、必要性、最後手段性及比例原則有違。（二）水利署申請徵收系爭工程之私有土地前，其所屬第五河川局分別以100年1月28日水管五字第10002002150號及100年3月29日水管五字第10002004801號公告，於100年2月22日及同年4月12日在六腳鄉公所會議室及灣南活動中心召開公聽會，並張貼公告週知，及將該公告刊登新聞報紙，公聽會中已說明興建工程之興辦事業概況，並聽取土地所有權人及利害關係人意見，嗣後始報經目的事業主管機關經濟部以100年5月18日經授水字第10020205090號函同意辦理，其所屬第五河川局再以100年5月27日水五產字第10018006880號開會通知單送達上訴人等人訂於100年7月20日在六腳鄉公所會議室召開用地取得協議會，上訴人親自出席會議並有陳述，足證本件確有辦理公聽會，並有實質進行協議價購之情事。（三）被上訴人核准徵收之行政處分，其所附徵收土地計畫書內已敘明本件辦理徵收之法令依據及理由，及被徵收土地所有權人對於本件之陳述意見及處理情形，自無違反行政程序法第96條第1項第2款之規定。（四）依行為時內政部土地徵收審議委員會組織規程第7條之規定，乃授權內政部土地徵收審議委員會於審議土地徵收案件時，得視個案情節決定是否派員實地調查，本件核准徵收處分自不因土地徵收審議委員會未派員實地調查而影響徵收處分之合法性，況第五河川局確於99年9月17日會同相關單位實地勘查，上訴人之指摘顯不足採。又被上訴人業已陳明：疏濬工程用地範圍3/5以上為公有地，故疏濬就公有地先行施工，私有地部分俟完成徵收程序後始進場施工；本工程於規劃時即以全斷面進行測設，2次公聽會所張貼工程用地範圍平面圖均係以全斷面疏濬，向土地所有權人及利害關係人說明，然因用地費編列預算有所不足，致原工程設計需辦理變更，縮減用地面積，以符合預算經費，故函請農業主管機關（嘉義縣政府）將其變更非農業用地縮減為79筆，其後為發揮整體疏濬防洪功能特寬籌經費，並經奉准由100年度中央管河川復建工程用地費結餘款調整支應，嗣水利署即以原規劃99筆土地陳報徵收，與2次公聽會及協議價購會議所說明之工程內容均具一致性。另本件上訴人對徵收補償價額不服部分已另案循序提起行政訴訟，故上訴人有關徵收補償價額及販賣疏濬土石等主張，核與本案無涉。又本院101年度判字第953號判決之徵收目的與本案不同，尚無從據為上訴人有利之認定。

（五）本件內政部土地徵收審議委員會性質應屬「機關內部任務編組之組織」，縱屬合議制之決策階層，但非為機關組織型態，故內政部土地徵收審議委員會非屬「合議制機關」，進而該委員會之會議紀錄亦非政府資訊公開法第7條規定之「合議制機關之會議紀錄」，而無主動公開原則之適用；縱認內政部土地徵收審議委員會為「合議制機關」，上訴人要求被上訴人提供之系爭資訊，係委員在開會討論過程中之發言紀錄，概屬合議制行政機關作成意思決定前之內部準備作業，依政府資訊公開法第18條第1項第3款、行政程序法第46條第2項第1款規定，被上訴人否准上訴人之請求，自屬有據。至上訴人援引本院97年度判字第19號判決，其情節與本件相異，故該判決所表示之法律見解，於本件自無從予以援用等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略謂：（一）按徵收人民土地應考量徵收必要性及公益性，惟原審判決僅考慮是否於劃線範圍內，忽略計畫目的，未能深究徵收法規侵害人民權益之嚴重性而為嚴格審查，逕以諸多違背法令之情事而為不當之判斷。輔助參加人需用土地係進行疏濬工程，自應以「疏濬」為評估「得」徵收之主要標準；又系爭土地非需疏濬範圍，非採取截彎取直疏濬方式之應挖除區域，也非陳情應疏濬之下游及橋邊區域，徵收已不具必要性。另本件因處分不明確，未能使土地所有權人瞭解為何需要徵收、因何疏濬方式致需徵收系爭土地，而為何依計畫書所載「疏濬」，變成堤防線內範圍全數挖除，上訴人至今仍不解。惟原審判決忽略系爭土地並非疏濬範圍之事實，及法規之「得」徵收規定，即認堤防線內有徵收必要性、公益性、合法性，亦未遵循行政程序法第96條之要件，顯有違背法令之情事。（二）土地徵收條例之徵收程序並非只需具備形式要件即可，原審判決認有召開公聽會、報請許可等等形式外觀即可，然未論及會議實質內容，即逕自認定符合土地徵收程序，顯有違法情事。又土地徵收審議委員會委員判斷徵收處分的依據，應為上訴人得知悉之事項，且會議記錄並非政府資訊公開法及行政程序法規定所稱之內部文件，至多為作成徵收處分決定之基礎文件，自非政府資訊公開法第18條第1項第3款、行政程序法第46條第2項第1款所規範之限制對象。另閱覽卷宗權當為表示意見的前提，亦為「知全貌」或補足機關疏未告知之程序，惟原審判決逕將一般會議記錄全部採納為被上訴人意見，視為內部文件，且形式認定徵收程序、錯誤適用政府資訊公開法第7條、18條及行政程序法第46條等規定，顯有法規適用不當之違法。（三）水利法第82條規定乃被上訴人臨訟之主張；徵收時僅主張疏濬，而疏濬範圍與徵收範圍本不一致，系爭土地不在疏濬範圍甚明。依司法院釋字第236號解釋意旨，依核准計畫使用，應依徵收目的觀察，而非單依水利法之線內即可不必符合土地徵收條例、行政程序法等相關規定，足見原判決違法適用水利法第82條、違法不適用土地徵收條例第3、10、11、15條及行政程序法第5條、第7條規定甚明等語。

六、本院按：（一）「（第2項）土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。（第3項）其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」為行為時土地徵收條例第1條第2項及第3項所明定。由該規定可知，土地徵收條例為各種法律中有關土地徵收之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就土地徵收之要件另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定；惟有關徵收程序及徵收補償標準，則應優先適用土地徵收條例之規定。又行為時土地徵收條例第3條第4款固規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……四、水利事業。」惟水利法第82條已就水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，特別規定：「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；……。」依中央法規標準法第16條之規定，水利法自應優先於土地徵收條例而適用。又「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見……。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣(市)主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」行為時土地徵收條例第10條第1項、第2項、第11條、第13條、第14條、第15條分別定有明文。（二）查上訴人所有之土地（灣南段621地號）雖非位於朴子溪河道內，惟係在朴子溪水道治理計畫線及堤防預定線內，且緊鄰朴子溪河道（見原審卷第53、84、163、189頁），依水利法施行細則第53條規定，所謂「水道防護範圍」，指河川區域、排水設施範圍或該水道水流所及地區，並不僅限於河道本身，是系爭工程雖以疏濬河道為主要目的，惟為維護河道之暢通及保護附近居民生命財產之安全，仍有必要徵收除河道外之沿岸私有土地，以利水利事業之興辦。況上訴人之土地因位於水道治理計畫線內，在未經徵收前，依水利法第78條、第78條之1、第82條等規定，其土地之使用受到嚴格之限制，若被上訴人採徵用、借用、或租用之方式使用系爭土地，則上訴人充其量僅能收取相當於租金之報酬，而不能領取土地徵收補償費，對於上訴人反而不利。是被上訴人經土地徵收審議委員會第267次會議決議通過後，以原處分核准徵收，符合徵收之必要性、公益性與最後手段性，亦無違比例原則。原判決以：系爭土地所在朴子溪36-38斷面，業經民眾陳情淤積嚴重，每遇颱風豪雨，即有發生潰堤或溢堤淹水之虞，水利署為辦理系爭工程，乃依水利法第82條及土地徵收條例第3條第4款規定，申請徵收含系爭土地在內之99筆土地，經核確有必要。且系爭土地既屬系爭工程用地範圍內之土地，為興辦事業所必需，而水利署業已先後完成召開公聽會、報請目的事業主管機關許可、及與土地所有權人辦理協議價購等程序，則其檢具徵收計畫書、圖及公聽會、協議價購會議紀錄等資料申請徵收，其土地徵收程序並無違反土地徵收條例之相關規定，被上訴人核准徵收，即無不合，亦難謂與公益性、必要性、最後手段性及比例原則有違等語，並無上訴意旨所指本件徵收未具必要性，或水利法第82條規定乃被上訴人臨訟之主張等情事。

（三）原判決以：本件被上訴人核准徵收之行政處分，其所附徵收土地計畫書內已敘明本件辦理徵收之法令依據及理由，及被徵收土地所有權人對於本件之陳述意見及處理情形，則本件徵收處分之相對人或利害關係人已可知悉本件徵收之原因、事實及理由，自無上訴人所主張原處分有違反行政程序法第96條第1項第2款規定未說明事實理由之情事等語，並無違誤。上訴意旨主張本件處分不明確，未能使土地所有權人瞭解為何需要徵收、因何疏濬方式致需徵收系爭土地，有違行政程序法第96條規定云云，核無足採。又經審視被上訴人土地徵收審議委員會第267次會議紀錄，其出席委員、開會程序、審查事項及決議，均係依相關規定辦理，並無上訴意旨所指未論及會議實質內容之情事。（四）按政府資訊公開法第7條規定：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：…十、合議制機關之會議紀錄。…第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」該規定所謂之「合議制機關」，係指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，因該合議制機關所為之會議決議即為對外之決策，因此其會議決議依上開規定應主動公開，此與同法第18條第1項第3款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」及行政程序法第46條第2項第1款規定：「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。」並不衝突。查本件內政部土地徵收審議委員會，依其組織規程規定可知，其性質係屬「機關內部任務編組之組織」，其會議所為之決議僅供機關決策之參考，非屬所謂之「合議制機關」甚明，是原判決以：上訴人要求被上訴人提供之系爭資訊，屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款、行政程序法第46條第2項第1款得限制公開之範圍，被上訴人否准上訴人之請求，自屬有據等語，即無不合，並無上訴意旨所指適用法規不當之違法。（五）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異