最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第718號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第718號

上訴人

王俊曜

上訴人

廖文生

上訴人

孫文禮

上訴人

黃淑琼

上訴人

吳至中

共同訴訟代理人

范值誠 律師

被上訴人

國防部

代表人

嚴明

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國102年7月10日臺北高等行政法院101年度訴字第450號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人於民國（下同）102年8月7日變更為嚴明，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。

二、上訴人王俊曜、廖文生、孫文禮、黃淑琼及吳至中以其等各自所有之門牌號碼新北市○○區○○路○○○號、658號2樓、658號3樓、658號4樓、658號5樓等房屋（下合稱系爭房屋，就各別房屋則僅簡稱其門牌號碼），係民國81年間改建而成，為國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）公布施行前，已存在之新北市（99年12月25日改制前為臺北縣）「江陵新村」違建戶為由，於100年6月13日請求輔導遷購新北市中和區「莒光一村」改建基地，經被上訴人審查後，以100年6月23日國政眷服字第1000008854號令（下稱原處分），認系爭房屋係80年間配合環河快速道路馬路拓寬工程，於原眷戶吳定德（已歿）所核配眷舍退縮後，自行拆除興建而成，原使用對象應為原眷戶之眷屬，且系爭房屋與原眷戶權益承受人劉麗娟所繳回之眷舍同時興建，合為一體，原始應認定為原眷戶之自增建超坪部分，縱上訴人提供之相關資料，符合補件規定，惟係原眷戶家屬使用或私自將房舍分別讓售他人者，尚不符違建戶之申辦要件，應予否准，嗣由被上訴人所屬陸軍司令部（下稱陸軍司令部）以100年6月30日國陸政眷字第1000003122號函通知上訴人原處分之意旨。上訴人對原處分不服，循序提起本件行政訴訟，經原審法院判決駁回後，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張：原眷戶吳定德獲配之臺北縣新店市○○街○○號眷舍（下稱忠義街56號房屋），為位於「江陵新村」內之1層樓、竹木造房舍。改制前臺北縣政府（現新北市）於80年間，為辦理該縣新店市○○街道路拓寬工程，決定拆除包括56號房屋在內，位於道路一側之江陵新村眷舍，列於拆遷名冊中之忠義街50、52、54、56、58、60、60號2樓等7戶房屋所有人，鑒於江陵新村全村就共同改建議題投票結果，不同意改建者高達60％，依當時法令顯無全村共同改建之可能；加以上述道路拓寬工程完工後，路面升高達1公尺，該7戶房屋因拓寬道路遭拆除而剩餘部分，倘僅作小幅度修建，實難以居住使用，故聯合委託訴外人吳至正規劃設計並包工包料，將該7戶房屋全數拆除後，共同興建完成為包括系爭5戶房屋在內之8戶房屋。是系爭房屋符合建築法第9條規定之新建建物，雖因未辦理保存登記而屬違章建築，然均已依新建工程出資比例，於門牌整編完竣，向所轄稅捐機關辦妥編定房屋稅籍後，逐年各自繳納房屋稅，依最高法院41年臺上字第1039號判例意旨，應由系爭房屋出資建築之人，於建築完成時依法取得所有權。又系爭房屋中，654號房屋係單獨店鋪型房屋，其餘4戶均為具有公寓式單獨樓梯間之獨門獨戶住家型房屋，且均有單獨門牌，具有個別水電及稅籍登記，構造上具獨立性，非與原眷舍合為一體，自非原眷戶自增建部分，更非屬原眷戶權益承受人劉麗娟應繳回陸軍司令部之原眷舍一部分，符合國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷村改建注意事項）陸之一所定違建戶之資格。陸軍司令部於100年6月7日現地會勘後，已查明系爭房屋符合違建戶資格規定，並檢附佐證資料辦理上訴人違建戶補件作業，詎被上訴人嗣後竟作成結論完全相反之原處分，顯有將法規適用於不該當事實之涵攝錯誤，及恣意裁量之違法等云，求為判決訴願決定與原處分均撤銷；並命被上訴人應依法核准上訴人之違建戶資格。

四、被上訴人則以：原眷戶吳定德於58年間獲配改制前臺北縣新店市○○街○○號眷舍，80年間拆除改建為系爭房屋之現狀，改建完成時，設籍者均為原眷戶吳定德之配偶或其子女，顯見系爭房屋確係供原眷戶與其眷屬使用，當屬原眷戶之使用範圍。原眷戶吳定德過世後，由其配偶劉麗娟依法承受其權益，並參與健華營區改建且完成遷購程序，故系爭房屋與劉麗娟繳回之原眷舍即忠義街56號房屋合為一體，應認定為原眷戶自增建部分，依眷改條例施行細則第14條規定，屬原眷戶拆遷補償款之計算標的，則原眷戶自增建超坪補償計算範圍之建物，應為原眷戶進行拆遷時返還予被上訴人之部分，均非眷改條例第23條所稱之違占建戶，被上訴人依眷村改建注意事項壹之二後段規定，以原處分認定系爭房屋屬原眷舍之一部分，核無違誤。次依眷改條例第23條第2項規定可知，於85年2月6日前以非法方式占用眷村土地，經被上訴人存證有案之建物占有人，始可獲違占建戶之拆遷補償；系爭房屋並非經被上訴人存證有案者，故顯非眷改條例所稱違建戶，上訴人自不得享有眷改條例所賦予之任何權益，況依前述，系爭房屋屬原眷戶自增建部分，亦無可能再被認定為違建戶等語，資為抗辯。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

㈠系爭5戶房屋均為未辦理保存登記之違章建築，且分別位於同棟建築物之1至5樓，該棟建築物坐落國軍老舊眷村江陵新村範圍內，其1樓位於系爭658號2至5樓房屋下方者，除系爭654號房屋外，尚有門牌號碼新北市○○區○○路○○○號（下稱656號房屋）及658號房屋。而系爭5戶房屋，乃吳至正將其父即原眷戶吳定德原本獲配之忠義街56號眷舍，及其他同為江陵新村原眷舍之忠義街50、52、54、58、60及60之2號等房屋拆除後，重新興建而成，吳至正並因而取得系爭房屋之事實上處分權，且將其中之系爭658號4樓房屋，留作自己與配偶即上訴人黃淑琼共組家庭居住使用，另分別將系爭658號3樓及5樓房屋之事實上處分權，轉讓予吳定德之其他子女吳至貞及上訴人吳至中，供吳至貞與其配偶（即上訴人孫文禮）及上訴人吳至中居住使用，復將系爭654號及658號2樓房屋，出售予上訴人王俊曜及廖文生。然原眷戶吳定德依法所得享有之原眷戶權益，已為其配偶劉麗娟所承受，揆諸眷改條例第5條第1項及眷村改建注意事項壹之二等規定，其子女吳至正、吳至貞、吳至中等人既已不得承受原眷戶權益，更無可能於其後，藉由原眷舍拆除後，在原地重建戶數、樓層數及建物寬度均較原眷舍有所增加之系爭房屋，就各該新建房屋各自主張違建戶之權益，再讓與上訴人王俊曜、廖文生、孫文禮、黃淑琼等人。況且，系爭654號房屋係由吳定德原本獲配忠義街56號原眷舍之一部改建而成，核屬原眷舍之修建與增建，系爭658號2至5樓房屋均位於自忠義街56號原眷舍改建而成之656號房屋及系爭654號房屋上方，故不可能脫離該2戶由原眷舍改建之1樓房屋而獨立存在，而應屬原眷舍之增、加建物。從而，系爭5戶房屋均應認係眷村改建注意事項壹之二所定原眷舍之增、修、加建，概屬原眷戶自增建部分，而非屬眷改條例第23條第2項所稱之違建戶。

㈡眷改條例所照顧對象之主體為原眷戶，該條例第23條規定之立法意旨，係為避免部分眷村內違占建戶無法排除，而影響眷村改建整體工作執行，又因採循現行司法程序訴訟拆屋還地時程過長，為便利取回眷村土地，授權主管機關得採行提供違占建戶拆遷補償及住宅供其價購之特殊恩遇措施，使違占建戶願意主動配合拆遷作業，以免影響眷村改建執行期程。準此而論，眷改條例及眷村改建注意事項所稱之違建戶，應限於在原眷舍坐落之土地以外，另行無權占用眷區內土地所興建之獨立建物，始足當之，如係將原眷舍之面積擴大，或增加其高度、樓層，甚至將原為單一戶數之眷舍，改建或擴建為多戶使用上及構造上具獨立性之房屋（如將原為1層平房之原眷舍拆除，改建為多層樓、且有多戶區分所有建物之公寓大廈）者，不問係利用原眷舍之建築結構所為，或係將原眷舍全部拆除後重建，因均係以原眷舍及其坐落之土地為基礎，應認屬原眷舍之增、修、加建，僅得依眷改條例施行細則第14條所定標準予以補償，而無將該等由原眷舍擴建或增建而成之建物，另行認定為違建戶之理，否則無異鼓勵以違法改造或擴大原眷舍規模之方式，爭取原即有限之眷村改建補助性支出，此與眷改條例以照顧原眷戶權益為主之立法意旨，及前述單一原眷戶僅得享有單一原眷戶權益，且不得兼享違建戶權益等原則均嚴重牴觸，自非法之所許。

㈢次按建築法第9條規定：建造行為包括建築物之新建、增建、改建、修建，並就各項建造行為加以定義，係基於建築管理之目的，明定符合該條規定之建造行為，應申請建造執照後始得為之，否則即屬違章建築；至眷村改建注意事項壹之二所定「原眷戶之增、加、修建」，旨在闡釋任何修改或增加原眷舍面積、高度、樓層、戶數等行為，均屬原眷戶之自增建坪，以與違建戶加以區別。故二者制定之目的及條文用語均非相同，則眷村改建注意事項壹之二所稱原眷戶之「增建」、「修建」，自非必與建築法第9條同其解釋，限於原眷舍尚未全部拆除之情形，而應著重於建物之修改、變更，或其面積、高度、樓層、戶數之增加，是否係以原眷舍及其坐落之基地為基礎所為。系爭5戶房屋係將忠義街56號原眷舍及其他江陵新村之原眷舍拆除後，重新建造而成，其中系爭654號房屋係忠義街56號原眷舍一部之改建及擴建，系爭658號2至5樓房屋，則係位於由該原眷舍改建之656號及系爭654號房屋上方之增建，與該2戶自原眷舍改建而成之房屋無法分離，故系爭5戶房屋均係以原眷舍及其坐落基地為基礎所作增建及修建；雖系爭房屋屬公寓大廈之區分所有建物型態，門戶各自獨立，2至5樓僅係共用樓梯間出入，惟仍應認為係原眷舍之增、加、修建部分，而不得同時被認定為違建戶，方符合原眷戶不得兼為違建戶之原則。是上訴人以系爭房屋於構造上及使用上均具獨立性，非與原眷舍合為一體，且係建築法第9條第1款所定新建建物為由，主張系爭房屋應為眷村改建注意事項陸之一所稱之違建戶，尚非的論。至於系爭房屋是否編有單獨門牌及個別水電與稅籍登記，與眷村改建注意事項所定違建戶之判斷標準並無關聯，上訴人另稱系爭房屋均有獨立之門牌及稅籍號碼，並各自接水接電使用云云，即便屬實，亦無據此認定該等房屋均合於違建戶之要件。

㈣再者，陸軍司令部並非眷改條例之主管機關，其所具100年6月7日國陸政眷字第1000002713號簽呈，僅係將上訴人申辦違建戶補件資料檢送被上訴人，請被上訴人審核上訴人是否符合違建戶資格，至上訴人合乎違建戶之法定要件與否，僅身為眷改條例主管機關之被上訴人具有認定權限。則上訴人復主張陸軍司令部於該簽呈說明二記載：經審視上訴人符合眷村改建注意事項陸之三規定等語，宣稱其等業已符合違建戶之資格，被上訴人竟未依該簽呈內容核定其等可補件違建戶，係屬違法云云，乃誤認被上訴人審核違建戶資格之權限行使，應受其下級機關之意見所拘束，委無可採。從而，原處分以系爭房屋與原眷戶權益承受人繳回之眷舍同時興建，合為一體，原始應認定為原眷戶之自增建超坪部分，否准上訴人以違建戶身分申請遷購改建國宅，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，暨被上訴人應依法作成核定上訴人違建戶資格之行政處分，為無理由，應予駁回等語，資為其判斷之論據。

六、本院查；

㈠按眷改條例第23條第1項前段固規定：「改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。」惟無權占有人依民法第767條規定，原負有返還義務，甚且尚須依民法第179條不當得利之規定，給付相當於租金之對價於所有權人。是以眷村內之違占建戶受拆除本無任何權益可享，僅因行政主管機關為避免程序浪費及節省成本支出，而自我妥協退讓，始有眷改條例第23條關於補償違占建戶之特殊恩遇措施。因此為有效滿足此特殊目的，自非不許對補償資格設限。眷改條例第23條第2項既規定：「前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」同條例施行細則第22條第1項、第2項復規定：「（第1項）主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。（第2項）前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以一戶為限。」因此，縱符合眷改條例第23條第1項規定之違占建戶要件，然如非屬經主管機關存證有案之建築物占有人，仍欠缺請求拆遷補償之資格，不能主張該項權利。又眷改條例第23條第1項所謂違占建戶乃違占戶與違建戶之合稱。參照國防部頒行之眷村改建注意事項陸、及國軍待改建老舊眷村清查作業實施要點第叁點等相關規定，所稱違占戶意指列管眷舍未經奉准而在眷改條例施行（即85年2月6日）以前占住或私自頂讓者；而違建戶則謂在該期日以前於眷村土地範圍內自行加蓋、占建，在構造上及使用上具有獨立性之房屋或請領有門牌及水電籍之非列管房屋者。復依眷改條例第2條第1項規定，國防部為本條例之主管機關，則所謂主管機關存證有案，自當解為其屬於違占建戶之事實，已據國防部清查存立可資憑證之檔案資料而言。

㈡又「一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶。原眷戶不得兼為違占建戶。若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。」為眷村改建注意事項壹之二所規定。眷村改建係屬給付行政範疇，原眷戶或違占建戶權益依照司法院釋字第443號解釋理由書所述，應屬於低密度法律保留規範，因此，上訴人就眷村改建各項措施，除涉及公共利益重大事項應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，亦應有整體性考量之行政裁量空間。稽之眷改條例第1條規定之立法目的，在於加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，可見國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶及違占建戶權益外，尚須達成多重公共利益之目的。而國家資源有限，被上訴人辦理眷村改(遷)計畫，尤應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重原眷戶及違占建戶之利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略其他公益目的。因此，被上訴人以前揭注意事項界定原眷戶僅得享有1戶之原眷戶權益，不得重複享有原眷戶權益或兼享違占建戶權利，以免給予眷改條例之受益人超過其照顧必要性之明顯過度之照顧，應符合眷改條例規範目的。且眷改條例及眷村改建注意事項所稱之違建戶，應限於在原眷舍坐落之土地以外，另行無權占用眷區內土地所興建之獨立建物，始足當之，如係將原眷舍之面積擴大，或增加其高度、樓層，甚至將原為單一戶數之眷舍，改建或擴建為多戶、多層樓，甚至為多戶區分所有建物之公寓大廈者，不問係利用原眷舍之建築結構所為，或係將原眷舍全部拆除後重建，因均係以原眷舍及其坐落之土地為基礎，應認屬原眷舍之增、修、加建，僅得依眷改條例施行細則第14條所定標準予以補償，不得就增、修、加建部分另認屬違建戶，否則與眷改條例係以照顧原眷戶權益為主之立法意旨，及前述單一原眷戶僅得享有單一原眷戶權益，且不得兼享違建戶權益等原則即有違反。

㈢經查上訴人主張占有使用之系爭5戶房屋均為未辦理保存登記之違章建築，分別位於同棟建築物之1至5樓，該棟建築物坐落國軍老舊眷村江陵新村範圍內，係因配合新店區公所闢建環河快速道路拓寬工程，將原公配眷舍即被上訴人原核配給原眷戶吳定德之眷舍（新北市○○區○村路○○號，69年間門牌整編為忠義街54號，82年7月1日再整編為中正路654號）並該眷舍自增建之中正路656號、658號等建物拆除，以其基地為基礎增、改建而成，且由被上訴人所屬陸軍司令部仍以眷舍列管，原眷戶吳定德死亡（88年間）後，其原眷戶權益已由其配偶劉麗娟承受，劉麗娟並已依眷改條例第5條第1項規定，承購新北市建華新城新建住宅，並繳回拆除重建後之656號房屋，而重建後654號、656號房屋均係由上開原眷舍之一部改建而成，系爭658號2至5樓房屋均位於自忠義街56號原眷舍改建而成之656號房屋及系爭654號房屋上方，無從脫離該2戶由原眷舍改建之1樓房屋而獨立存在，另吳定德於眷舍管理表填載之直系親屬，除劉麗娟外，尚有上訴人吳至中及訴外人吳至誠、吳至貞（上訴人孫文禮之夫）、吳至正（上訴人黃淑琼之夫），系爭房屋改建後，除654號及658號2樓轉售予上訴人王俊曜、廖文生外，餘均供吳定德配偶或直系親屬及其家屬使用，且系爭5戶房屋均未經主管機關即被上訴人以違占建戶存證有案等情，為原判決依調查證據之辯論結果所確定之事實。則原判決進而認定系爭5戶房屋雖為公寓大廈區分所有之形式，但係由吳定德獲配原眷舍及其坐落土地為基礎修建、增建而成，應屬前揭規定所稱原眷戶之增、加、修建，應計入原眷戶之自增建坪，吳定德之原眷戶權益，於其死亡後，已由其配偶劉麗娟承受並行使，依一原眷戶僅得享有一原眷戶權益，且不得兼享違建戶權益之原則，其子女尚無從藉由將原為單一戶數之原眷舍，擴建為5戶形式上為區分所有之房屋，主張該5戶房屋均符合違建戶要件，而得享有眷改條例第23條第1項所定違建戶權益，並讓與上訴人等人，況系爭5戶房屋非屬被上訴人存證有案之違占建戶，亦與該條第2項規定不符，無從認定上訴人具有違占建戶資格等項，經核與上開規定及說明相符；原判決復已就上訴人在原審之主張如何不足採等事項，詳為論述，並說明其所憑之證據及得心證之理由，因而維持原處分及訴願決定，並駁回上訴人所為命被上訴人應依法核准上訴人之違建戶資格之請求，尚無不合，並無上訴人所指摘原判決有何適用法規不當、不備理由或理由矛盾之情形。

㈣再，稅捐稽徵機關所為房屋稅籍登記，與眷村改建注意事項所規定之違占建戶判斷標準無關，亦不等同經主管機關即國防部存證有案之違占建戶，另建築法第9條規定，係基於建築管理之目的，明定符合該條規定之建造行為，應申請建造執照後始得為之，否則即屬違章建築；至眷村改建注意事項第壹項第2款所定「原眷戶之增、加、修建」，旨在闡釋任何修改或增加原眷舍面積、高度、樓層、戶數等行為，均屬原眷戶之自增建坪，以與違建戶加以區別。二者制定之目的及條文用語均非相同，則上開眷村改建注意事項所稱原眷戶之「增建」、「修建」，自非必與建築法第9條同其解釋，限於原眷舍尚未全部拆除之情形，而應著重於建物之修改、變更，或其面積、高度、樓層、戶數之增加，是否係以原眷舍及其坐落之基地為基礎所為，均經原判決論述綦詳，於法無違。上訴人仍執詞以原判決指稱未辦理保存登記違章建築之建造行為不應適用建築法第9條之定義規範，顯然違反最高法院41年臺上字第1039號判例意旨云云，顯有誤會，且係以其對法律上見解之歧異，對原審認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，容無可採。

㈤復按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。另證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。本件原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，已詳如上述，並無所謂判決理由不備或理由矛盾之違背法令情形。上訴意旨另以系爭房屋本係由一戶列管眷舍（忠義街56號）與5戶非列管房屋（忠義街54號、58號、58號2樓、60號、60號2樓），拓寬道路後依共同剩餘基地，拆除後新建而成，原眷戶吳定德僅出資一戶新建費用，當然僅取得一戶新建房屋，被上訴人僅由戶籍設立及遷徙情形，推定系爭房屋為原眷戶吳定德所自費出資興建，認定系爭房屋當屬原眷戶之使用範圍；又上訴人黃淑琼依法取得系爭房屋所有權之時間，其身分既非原眷戶，亦非原眷戶之配偶、子女，又尚未成為原眷戶子女吳至正之配偶，原判決對上訴人所提出各該系爭房屋所有權私有之有利證據均未為調查審認，顯有應調查而未予調查之情形，或不予調查、採納，卻未說明其理由，構成判決不備理由之違法，另原判決未察知被上訴人與其下轄陸軍司令部間認事用法矛盾，復未調查「列管眷舍」與「非列管房屋」及其與「違建戶資格」之法理審認關係，逕自獨創法理解釋，並擴張法規適用於不該當之爭實，亦有判決不備理由之違法云云，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項為爭議，其據以指摘原判決違法，亦無足取。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異