最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第327號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第327號

上訴人

桃園市政府

代表人

鄭文燦

訴訟代理人

李承志 律師

訴訟代理人

黃文承 律師

輔助參加人

桃園市中壢區公所

代表人

林香美

被上訴人

許弘章

上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國104年2月26日臺北高等行政法院103年度訴更一字第83號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人依道路交通管理處罰條例第5條規定，以民國101年9月18日府工土字第10102338971號公告（即原處分，下稱系爭公告）：「桃園縣中壢市○○路○○○街至建國路）、中平路（建國路至復興路）、中平路（復興路至延平路）假日行人徒步區管制」。被上訴人不服，提起訴願經決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第1223號判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，提起上訴，經本院以103年度判字第376號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院以102年度訴更一字第122號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，提起上訴。

二、被上訴人起訴主張：（一）中平路商圈劃設為行人徒步區之中平路段（下稱系爭路段）為住商混合區，自劃設為徒步區後，嚴重妨礙車輛通行，當時桃園縣中壢市○○路商圈發展協會（下稱中平路商圈發展協會）縱容攤販於快車道中央擺攤，中壢派出所以該路段經系爭公告劃定為行人徒步區為由，無法依職權取締攤販及噪音等情，均嚴重侵害非管制時段行駛於該路段之汽、機車駕駛人之路權及住戶權益。另中壢市共劃定4個商圈，除中平路商圈外，其他交通較不繁忙，路寬更窄之另3個商圈卻未劃定行人徒步區，顯有圖利中平路商家之嫌。又上訴人將原為雙向車道之快、慢車道改為單向且僅為一快車道，卻於快車道之左右兩側，各設置不同於一般市區道路之兩側各寬達2.5公尺之人行道，並於人行道上設置石椅及花盆。事實上，該路段光是位於中央之快車道寬度就有5公尺，加上左右兩側人行道各2.5公尺，該路段路寬實際為10公尺，依市區道路及附屬工程設計標準第11條之規定，實不須另劃定行人徒步區。且系爭路段無社區存在，不屬於封閉之社區服務道路，並為中壢市○○○○○道路，依市區道路及附屬工程設計標準第2條第7款規定，中平路應為次要幹線道路而非服務道路，依市區道路及附屬工程設計標準第7、18條規定，系爭路段無得設置行人徒步區之法源依據。（二）依100年12月27日之桃園縣中壢市○○路商圈徒步區道路使用計畫書（下稱100年使用計畫書）封面記載，規劃單位為中平路商圈發展協會，顯非參加人所製作。又100年使用計畫書中載明「共計發放150份問卷」，但系爭路段全路段共計僅有84家商家，且進行問卷調查之時間與上訴人發布系爭公告之時間相隔近10個月之久，可證該調查表顯有不實之處，且提出之調查表全是未具名之影本，實難以作為上訴人裁量實施系爭公告之依據；縱該調查表確實存在，且全數贊成封閉道路，惟公有道路封閉與否，攸關周邊交通狀況及全地用路人及當地住戶使用權益，何得以私人商業利益為由而加以剝奪，顯欠缺法源依據。另證人黃柏誠對於問卷調查之時間和份數始終未說清楚，又擔任上訴人客家事務局聘僱之諮詢委員且為參加人所聘僱之第36、37屆調解委員，更是為商業利益積極爭取管制車輛通行，將道路夜市○○○○路商圈發展協會第1、2屆理事長，其立場之證詞顯然有失客觀。且依桃園縣市區道路管理規則第3條第2項第1款規定，市區道路管理機關為上訴人，並由上訴人為鄉○○○市○市區道路交通流量資料之收集及統計事項之管理權責單位。再依道路交通管理處罰條例第5條規定，公路或警察機關可依交通原因而暫時劃定行人徒步區，自不可依據為當地商家、攤販之私人商業利益需要而常年於固定地點、固定時間劃定行人徒步區。（三）系爭公告由缺乏事務權限之工務局管轄，顯屬重大瑕疵，依行政程序法第111條第6款規定應屬無效，非如發回意旨所稱「僅係內部作業程序之瑕疵」。系爭路段既屬市區道路及附屬工程設計標準所規定之次要道路，依法即不得逕行設置行人徒步區，上訴人遽以系爭公告實施系爭路段於假日實施行人徒步區之管制，自有違誤。目前緊鄰之中正路因機場捷運施工而封閉道路，供行駛之車道僅剩雙向各具一車道，造成周邊中山路、建國路及復興路交通壅塞，上訴人卻於交通繁忙之週末架設非法車阻器，禁止車輛通行，顯然不顧大眾權益等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：（一）本件係自97年9月1日至今，每逢六、日、國定假日均劃為行人徒步區，而此一劃設徒步區之處分作成之初，乃由當時參加人即中壢市公所，於96年辦理「桃園縣潛力商圈評估計畫」案，並作成評估報告，依該計畫案中關於「整體分析與建議」、併同進行中平路商圈消費者問卷分析105份等情事，可證明「規劃中平商圈之初，係經詳細之調查，並考量人潮眾多，當地於94年、95年、96年三階段進行中平路行人徒步區之建置後，道路狹窄易發生行人危險」，故將系爭路段依道路交通管理處罰條例第5條第2款劃定為行人徒步區，自屬合法適當。於97年劃設後，中平路商圈發展至今業已長達6年，系爭公告僅係延續原97年處分之效力，難認系爭公告有何違誤之處。且中平路商圈徒步區之評估，於92年即開始進行，93至95年建設相關硬體設施，前次參加人以99年12月31日中市公字第0990083136號公告（下稱參加人99年12月31日公告）將中平路商圈列為徒步區，管制期間為100年1月1日至100年12月31日。嗣上訴人認參加人無作成公告之權限，故由上訴人依中平路商圈發展協會以100年使用計畫書、中平商圈店家問卷調查表等申請文件作成系爭公告。（二）市區道路及附屬工程設計標準僅屬行政命令之性質，按中央法規標準法第11條，其法位階遠低於道路交通管理處罰條例，是應依道路交通管理處罰條例之規定辦理。本件中平路係連接主要道路之次要道路，確實非屬社區內便利通行之服務道路，惟主、次要道路均屬上訴人具有管理權責之公路，且市區道路及附屬工程設計標準、道路交通管理處罰條例及市區道路條例均無禁止於次要道路設置行人徒步區之明文，考量系爭路段為行人往來密集繁絡，上訴人本於主管權責，追求最大公益效用之公益原則，系爭公告符合「維持道路交通安全與暢通」之要求，尚無逾越比例原則、行政裁量範疇。又系爭路段並非「新鋪設之道路」，係分3次進行原有中平路之行人徒步區之建置，分別為：1、中平路行人徒步區（94年）、2、中平路行人徒步區土建工程（95年）及3、中平路行人徒步區後續延伸土建工程（96年），是本件行人徒步區之建置，應屬市區道路及附屬工程設計標準第28條所稱之「市區道路之改善」，而無適用上開標準第7條第2款及第18條之餘地。另有關中平商圈之行人徒步區設置評估，上訴人已自101年間積極辦理評估作業，並邀集相關道路交通主管機關研商是否符合道路交通管理處罰條例第5條規定之劃定行人徒步區之要件，目前已進行「桃園縣中壢市中平商圈行人徒步區公告協商會議」、「桃園縣中壢市中平商圈行人徒步區公告協商會議資料說明」，仍持續進行中。（三）由證人黃柏誠之證述可知，系爭中平路商圈之100年使用計畫書，係參加人委由中平路商圈發展協會調查並提出，該資料由時任理事長黃柏誠自行保管，目前僅尋獲100年使用計畫書於100年12月21至24日進行調查，總計回收142份中之「部分」問卷，現存124份，雖該問卷有18份佚失，然茲統計黃柏誠所提出之124份問卷結果中，與本件有關之問題結果如下，（即問題四：目前商圈訂定週六、日實施15：00-2 1：00封街徒步，請問您認為對商圈管理是否有幫助？贊成者計有113份)、（問題五：請問您是否同意本商圈每週六、日實施15：00-21：00封街，讓消費者逛街時不用擔心車輛問題？贊成者計有116份），可證佚失部分實不足影響統計之結果，亦可證明系爭公告確有詳加調查，而並無違誤之處等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭公告之性質，乃屬依一般性特徵可得確定其相對人之一般處分，依行政程序法第100條第2項、第110條第2項等規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。是人民對該實施假日行人徒步區管制之行政處分如有不服，自得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟。又系爭公告乃由該事務管轄權限之上訴人所作成，其作成機關並無違誤，至上訴人內部法制作業之評估機關縱屬有誤，僅係上訴人內部作業程序之瑕疵，尚不影響系爭公告之效力。（二）依市區道路及附屬工程設計標準第7條第2款及第18條等規定，固就服務道路設置行人徒步區為相關規定，並無就次要道路得否設置行人徒步區為規定，然依同標準第28條第2款之規定可知，既有市區道路之改善等，經地方主管機關同意者，得不適用前開標準之全部或一部，則上訴人認定原有中平路之行人徒步區之建置，屬前開標準第28條第2款所稱之「市區道路之改善」，因之符合該標準第28條第2款之除外規定暨道路交通管理處罰條例第5條第2款規定，自難認有何違誤。又依道路交通管理處罰條例第5條第2款之立法意旨，係為維護道路交通安全與暢通，考量因應交通管理之實際需要，而授權公路或警察機關於必要時得發布劃定行人徒步區之一般處分。所稱必要時，即係賦予行政機關裁量之權限，但行政機關裁量仍須遵守法律優越原則，所作個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範。（三）依上訴人所提出由參加人所製作「96年度桃園縣政府『桃園縣潛力商圈評估計畫』案之中平路商圈個案初步評估報告、中平路商圈發展協會於97年8月14日、99年12月24日及100年12月27日提出之桃園縣中壢市○○路商圈徒步區道路使用計畫書等報告內容，在上訴人為系爭公告以前，參加人固曾以97年10月1日公告、99年12月31日公告就系爭路段於假日劃設行人徒步區，惟本件系爭路段是否得予劃設行人徒步區之權責機關係上訴人，且前開資料核屬系爭公告多年前之資料，相關情事是否已有變動不明，則該資料是否得為本件系爭公告合法之依據，並非無疑；且觀諸前揭資料，對於系爭路段是否規劃為行人徒步區乙事，均乃偏向就中平路商家之商業因素予以考量，則該考量是否已就當地整體維護道路交通安全與暢通之目的予以全面性之考量，而得為系爭公告之依據，亦有疑慮。（四）依上訴人提出其所屬工務局土木科於101年8月29日之簽呈、100年使用計畫書等內容，上訴人系爭公告就系爭路段是否實施假日行人徒步區予以管制，所憑藉是否為該行政處分之資料，僅由參加人前曾公告劃設假日行人徒步區施行道路管制；而此次認為應劃設為假日行人徒步區之管制，相關資料亦均由中平路商圈發展協會就其商圈店家問卷調查資料而來，並非其自身所為或由其所屬機關所為之調查評估報告。（五）依證人黃柏誠之陳述內容可知，中平路商圈發展協會就其商圈店家問卷調查資料之設題係由時任該協會之理事長依其個人觀點所為設計，而該問卷詢問之對象乃就該商圈之路人、店家所為，並未詢問當地附近一般住戶、用路人之意見，所為問卷調查亦屬有疏漏，難謂客觀、公正；該問卷調查資料完成後，僅檢送100年使用計畫書予參加人，並未提出相關問卷資料調查結果予參加人或上訴人檢視；100年使用計畫書之製作時間為100年12月27日，而進行問卷調查之時間為100年12月21、22、23、24日4天，距離上訴人發布系爭公告之時間101年9月18日，亦已有將近9個月之久，上訴人自承未予查證並檢視相關問卷資料內容為何，亦未查明前開資料是否確屬詳實可據，遽予援引前開資料作為裁量本件系爭公告之依據，即難謂為正當。（六）在原審審理中，審判長詢問上訴人關於中平路商圈徒步區相關問題，諸如居住及活動人口、土地使用分區管制、及公共設施用地分布情形等，上訴人大都無法回答，可見上訴人對於系爭路段是否適合規劃為假日行人徒步區乙事，並未於作成系爭公告前，依職權就相關資料為調查，僅片面依中平路商圈發展協會提供之資料，即據以核定公告系爭路段於假日實施行人徒步區管制，自有所依據之資料不確實及漏未審酌應斟酌之觀點等裁量瑕疵。（七）上訴人所為系爭公告核屬一般處分，因系爭路段是否適宜作假日行人徒步區之管制，不但涉及附近商家之權益，亦因該路段公有道路之封閉與否，攸關周邊交通狀況及全地用路人及當地住戶使用權益及交通安全與暢通等事項，自應就多方面之因素予以全面性考量，始可認為已作適當、合目的性之裁量，不得僅以私人商業利益為由而加以剝奪其他大眾合法用路權益。然上訴人並未綜合前開因素作適當、合目的性之裁量，遽以部分商家依其等利益所提出之資料及意見為考量，即就系爭路段規劃為假日行人徒步區，復未交代其管制目的為何、管制期間至何時止，亦未考量是否因此造成鄰近交通壅塞、附近住民及用路人不便之情形，自有裁量違反授權目的及裁量怠惰之違誤，原處分自難謂為適法等語，因將訴願決定及原處分均撤銷。

五、上訴意旨略謂：（一）上訴人於升格後係「承受」原中壢市公所之一切權責，則上訴人承受中壢區公所先前所為一切行政行為，自為法之當然。又本件系爭徒步區自民國94年開始進行道路徒步區建置，至96年建置完成後，硬體設施至今均未有任何變動，則「96年度桃園縣政府『桃園縣潛力商圈評估計畫』案」中之評估報告之事實，實至今未有任何變動之處。另上訴人基於政策延續性及當地住民、用路人自97年至今已習慣假日徒步區，故參考原公告資料繼續執行，依經驗及論理法則而言，實無造成任何變動，反係撤銷上開公告方會造成「當地行人、車輛於假日時有人車交織等重大變動及衝擊」。惟原判決未盡職權調查並曉諭上訴人之能事，遽以系爭報告為參加人所製作，併臆測「相關情事是否已有變動不明」為理由，即為上訴人不利之認定，顯有未依職權調查證據、未盡闡明義務、有違經驗及論理法則等違法情事。（二）本件系爭問卷既採不記名方式辦理，乃原審法院於判決理由中所認定，則「店家是否亦為當地住戶」、「路人是否為返家或在住家附近行走之當地住戶及用路人」等情，於採取「不記名問卷」方式而無從確認身分之情況下，依一般經驗及論理法則，實有極大之可能性而未能逕予排除（一般人均會以行走方式返家，而非直接進入地下停車場後即不外出），惟原判決如何以「對路人、店家為無記名問卷」，推論出「排除附近住戶及用路人」，顯有不備理由、理由矛盾、違反經驗及論理法則等違法情事。（三）依立法院交通、內政、司法三委員會審查道路交通管理處罰條例修正草案第七次聯席會議紀錄（第55會期），道路交通管理處罰條例第5條之立法理由，純係以「交通安全及商業需求」為立法理由，故制定並授權警察及公路主管機關得於必要時設置徒步區，而並未於立法理由或立法目的中要求須斟酌如原判決所述之「當地居民人數、土地使用分區、土地現況分區、住宅高度、停車場規劃」等，則原判決以類此標準作為認定上訴人有逾越授權等裁量怠惰及裁量濫用等情事，顯逸脫系爭條文之立法意旨，並創設法條所無之限制，而有不適用法規、適用法規不當、不備理由之違法等語。

六、本院按：（一）「下列各款為縣（市）自治事項：……關於交通及觀光事項如下：（一）縣（市○○道路之規劃、建設及管理。……」地方制度法第19條第10款第1目定有明文。「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。劃定行人徒步區。」道路交通管理處罰條例第1條、第5條定有明文。次按「（第1項）市區道路及附屬工程設計標準應依據維護車輛、行人安全、無障礙生活環境及道路景觀之原則，由內政部定之。（第2項）直轄市或縣（市○○○○○市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣（市）政府分別定之，並報內政部備查。」市區道路條例第32條定有明文。又按「本標準依市區道路條例第32條第1項規定訂定之。」「本標準之用詞定義如下：……主要道路：指都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮○○○○○○○道路。次要道路：指都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮）間得聯絡主要道路與服務道路之次要幹線道路。服務道路：指提供都市內社區人車出入或至次要道路之聯絡道路。」「次要道路之規劃設計規定如下：各方向至少為一快車道及一慢車道。依實際需求留設人行道及公共設施帶空間。依運輸特性、道路實質條件等需要，設置機車道或腳踏自行車道。」「服務道路之規劃設計規定如下：雙向通行道路寬度12公尺以上者，應留設人行道空間。但設有騎樓者，得視實際需要留設。依都市發展、運輸特性及道路實際需要，設置行人徒步區或交通寧靜區。市中心區及密集住宅區之服務道路，配合行車需要規劃為單行道。」「各該主管機關為確保行人及腳踏自行車行走之安全，得視需要於服務道路通過之商業區、住宅區、文教區及認有必要之區域，設置為交通寧靜區或行人徒步區。」「有下列情形之一者，市區道路得不適用本標準全部或一部之規定：金門縣、連江縣所轄之市區道路。既有市區道路之改善、拓寬、修護或養護，經該管地方主管機關同意者。現地地形變化特殊，經中央主管機關同意者。」市區道路及附屬工程設計標準第1條、第2條、第6條、第7條、第18條、第28條分別定有明文。復按「本規則依市區道路條例第32條規定訂定之。」「（第1項）本規則所稱市區道路管理機關（以下簡稱管理機關），在縣為本府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）管理機關之權責劃分如下：本府：㈠市區道路縣自治法規之擬定事項。㈡鄉（鎮、市○○○○○市區道路修築、改善及養護計畫之審議、監督、輔導或代為擬訂事項。㈢鄉○○○市○市區道路交通流量資料之收集及統計事項。㈣市區道路長期性發展計劃之審議及擬訂事項。鄉（鎮、市）公所：㈠鄉○○○市○市區道路之修築、改善及養護計畫之擬訂與執行事項。㈡鄉○○○市○市區道路之管理事項。㈢受本府委辦事項。」桃園縣市區道路管理規則第1條、第3條亦定有明文。（二）原判決以：本件系爭路段是否得予劃設行人徒步區之權責機關係上訴人，惟相關之資料，諸如商圈初步評估報告、參加人前曾公告劃設行人徒步區之管制資料，係由參加人所提出，使用計畫書、商圈店家問卷調查表，則由中平路商圈發展協會所提出，且問卷調查資料及結果並未檢送予參加人或上訴人檢視，是系爭公告並非出自上訴人自身或由其所屬機關所為之調查評估。對於系爭路段是否規劃為行人徒步區，上訴人乃偏向就中平路商家之商業因素予以考量，而未就整體維護道路交通安全與暢通之目的予以全面性之考量。商圈問卷調查表之設題係由時任該協會之理事長依其個人觀點所設計，而該問卷詢問之對象係該商圈之路人、店家，並未詢問當地附近一般住戶、用路人之意見，難謂客觀、公正。而進行問卷調查之時間為100年12月，距離上訴人發布系爭公告之時間101年9月18日，亦已有將近9個月之久，上訴人遽予援引該資料作為裁量系爭公告之依據，即難謂為正當。上訴人復未就中平路商圈居住及活動人口、貨物裝卸及公共停車規畫、人車行進動線規劃、交通影響流量等為調查分析，而系爭路段是否適宜作假日行人徒步區之管制，不但涉及附近商家之權益，亦因封閉部分路段而攸關周邊交通狀況及用路人與當地住戶使用權益，自應就交通安全與暢通等多方面因素予以全面性考量，始可認為已作適當、合目的性之裁量，然上訴人遽以部分商家依其等利益所提出之資料及意見予以評估，而未就其他相關人之權益併予考量，即就系爭路段規劃為假日行人徒步區，復未交代其管制目的為何、管制期間至何時止，亦未考量是否因此造成鄰近交通壅塞、附近住民及用路人不便之情形，自有裁量違反授權目的及裁量怠惰之違誤，難謂適法等語，業已詳述其判斷之依據及得心證之理由，並無上訴意旨所指違背法令之情事。（三）查中平路商圈行人徒步區之管制，雖自97年9月1日起即由參加人以97年10月1日中市農字第0970053258號公告開始管制迄今，惟參加人前後3次公告及本次上訴人系爭公告迄未經相關機關或法院為合法性之審查，且商圈之現況常隨環境及社會之變遷而變化，並非一成不變，是上訴意旨以系爭徒步區自96年建置完成後，硬體設施至今均未有任何變動，基於政策延續性及當地住民、用路人自97年迄今已習慣假日徒步區，故參考原公告資料繼續執行，依經驗及論理法則而言，反係撤銷上開公告方會造成當地行人、車輛於假日時有人車交織等重大變動及衝擊云云，將過往之行政慣行視為當然合法，自非可採。又上訴人於原審103年9月30日行準備程序時，即要求原審給予一個月時間以提出相關資料，惟迄104年1月29日原審行言詞辯論時，上訴人並未提出作成系爭公告之評估過程之有關資料，雖提出「中平商圈行人徒步區可行性交通評估修正報告」，惟該報告係於103年9月所製作，已在系爭公告於101年9月18日公告2年之後，自不得作為作成系爭公告之評估依據，上訴意旨主張原判決未盡職權調查並曉諭上訴人之能事，即遽為上訴人不利之認定，顯有未依職權調查證據、未盡闡明義務之違法云云，核無足採。（四）系爭公告所依據之中平商圈店家問卷調查表124份，依證人黃柏誠在原審之證言，其調查對象係店家及路人，並未對住戶及用路人為調查，上訴意旨雖稱：依一般經驗及論理法則，路人亦可能是返家或在住家附近行走之當地住戶或用路人，惟查證人所稱之路人係指逛街之路人，縱有可能是當地住戶剛好返家，惟衡之常理，其可能性甚低，原判決認問卷調查對象未包括當地住戶及用路人，顯有疏漏，難謂客觀公正等語，並無違經驗及論理法則。上訴意旨另主張道路交通管理處罰條例第5條，純係以「交通安全及商業需求」為立法理由，並不及於原判決所述之「當地居民人數、土地使用分區」等語，惟查道路交通管理處罰條例第5條之立法宗旨係在「維護道路交通安全與順暢」，縱有商業需求之考量，亦僅為次要目的，不能凌駕在交通安全及順暢之主要目的之上，原審認調查評估之範圍，應及於居民人數及使用分區，並非與道路交通安全及順暢無關，上訴意旨主張原判決創設法條所無之限制，有不適用法規之違法云云，核屬無據。（五）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異